Напрямки удосконалення законодавства в частині добровільного об'єднання територіальних громад в Україні

Започаткована муніципально-правова практика добровільного об’єднання територіальних громад в Україні засвідчила потреби істотного удосконалення правового регулювання відповідних відносин на різних ета­пах як формування, так і функціонування об’єднаних територіальних громад.

1. Однією з найбільш актуальних проблем законодавчого регулювання порядку підготовки і проведення перших місцевих вибрів в об’єднаних те­риторіальних громадах є прогалина правового регулювання особливостей окремих етапів виборчого процесу в об’єднаних громадах, до складу яких увійшли територіальні громади сіл, селищ, міст, розташованих у різних районах області, або територіальна громада міста обласного значення та територіальна громада (громади) села, селища, іншого міста, в тому числі розташовані на території суміжного району, або територіальна громада ін­шого суміжного міста обласного значення. На виникаючі у даному випадку організаційно-правові проблеми здійснення виборчого процесу звернула увагу парламентських комітетів Центральна виборча комісія, ухваливши своєю Постановою від 05.09.2017р. № 181 звернення до комітетів Верховної Ради України.

На сьогоднішній день потребують чіткого врегулювання питання:

1) висування кандидатів у депутати сільських, селищних, міських рад об’єднаних територіальних громад та відповідних сільських, селищних, міських голів у разі входження до таких громад територіальних громад, роз­ташованих у суміжних районах;

2) визначення суб’єктів подання кандидатур до складу територіальних та дільничних виборчих комісій, що здійснюють підготовку та проведення виборів депутатів сільських, селищних, міських рад об’єднаних територі­альних громад та відповідних сільських, селищних, міських голів, у разі входження до таких громад територіальних громад, розташованих у суміж­них районах;

3) визначення суб’єктів формування складу територіальних виборчих комісій та суб’єктів утворення дільничних виборчих комісій, що здійснюють підготовку та проведення виборів депутатів сільських, селищних, міських рад об’єднаних територіальних громад та відповідних сільських, селищних, міських голів, у разі входження до таких громад територіальних громад, розташованих у суміжних районах, а також визначення кандидатур, що включаються до складу таких комісій.

Крім того, з вказаними питаннями тісно пов’язані й проблеми взаємодії відповідних територіальних виборчих комісій з органами ведення Держав­ного реєстру виборців, повноваження яких поширюються на різні райони області. Не вирішення їх створює загрозу порушення принципу загальності виборчого права на перших місцевих виборах, втрати голосів членів окремих громад, а також створює ризики фальшування підсумків голосування.

Верховна Рада України, ухваливши Закон України від 14.03.2017р. № 1923-VIII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо особливостей добровільного об’єднання територіальних громад, розташо­ваних на територіях суміжних районів», усунула прогалину правового регу­лювання щодо окремих особливостей обрання депутатів районних рад. Зо­крема, встановлено: якщо до призначення чергових виборів до районних рад Верховна Рада України не прийняла рішення про зміну меж відповідних районів, території яких мають зазнати змін внаслідок утворення об’єднаної територіальної громади, виборці, які належать до такої об’єднаної терито­ріальної громади, реалізують своє право обирати депутатів районної ради району, на території якого розташований адміністративний центр цієї об’єднаної територіальної громади. Вибори депутатів таких рад організову­ються і проводяться у порядку, визначеному Законом України «Про місцеві вибори», з урахуванням таких особливостей:

1) загальний склад районної ради району, на території якого не розта­шований адміністративний центр об’єднаної територіальної громади, та кількість виборчих округів, що мають бути утворені на території відповід­ного району, визначаються без урахування виборців, які належать до об’єднаної територіальної громади на території цього району, та відповідних адміністративно-територіальних одиниць;

2) загальний склад районної ради району, на території якого розташова­ний адміністративний центр об’єднаної територіальної громади, та кількість виборчих округів, що мають бути утворені на території відповідного району, визначаються з урахуванням виборців, які належать до такої об’єднаної територіальної громади і проживають на території суміжних районів, та відповідних адміністративно-територіальних одиниць.

Разом з цим аналогічного роду питання, що виникають при підготовці і проведенні перших місцевих вибрів в об’єднаних територіальних громадах, залишилися невирішеними і становлять прогалину правового регулювання. При цьому застосувати аналогію вищевказаних законодавчих норм для по­долання такої прогалини неможливо, оскільки йдеться про відносини, пов’язані з правовим статусом виборців, компетенцією виборчих комісій та інших суб’єктів виборчого процесу. Відтак прогалина правового регулюван­ня організаційно-правових особливостей підготовки і проведення перших місцевих виборів в об’єднаних територіальних громадах, до складу яких увійшли територіальні громади, розташовані на території різних райо­нів області, та (або) місто обласного значення, має бути усунута ви­ключно законодавчим шляхом.

2. Залишаються остаточно невирішеними питання встановлення меж виборчих округів у відповідності до вимог чинного законодавства.

Відповідно до підп. 15 п. 2.2. «Рівність виборчих повноважень» Кодексу належної практики у виборчих справах максимально припустиме відхилен­ня кількості виборців в окрузі від прийнятого критерію розподілу залежить від конкретної ситуації, проте звичайно не мало б перевищувати 10% чи щонайбільше 15%, якщо не йдеться про справді виняткові обставини (коли малолюдна адміністративна одиниця має однаковий статус з іншими і, отже, право мати принаймні одного представника в органі влади, або коли вона є місцем компактного проживання національної меншини).

Аналіз же вітчизняного законодавства про місцеві вибори свідчить про те, що вимога врахування адміністративних меж населених пунктів превалює над принципом рівності виборців в округах. Зокрема, передбачено, що межі одно­мандатних, територіальних виборчих округів мають бути нерозривними; при включенні звичайної виборчої дільниці до меж територіального виборчого округу її межі не розриваються. Стосовно ж рівності виборців, то Закон вказує, що округи повинні бути утворені приблизно з однаковою кількістю виборців.

Отже, за існуючого законодавчого регулювання практично неможливо забезпечити одночасне виконання вимог Закону України «Про місцеві вибори» щодо дотримання як встановлених адміністративних меж на­селених пунктів, так і приблизної рівності кількості виборців в округах з огляду на виборчі системи, які використовуються на місцевих виборах, та недосконалість існуючого адміністративно-територіального устрою. Дане питання має вирішуватися шляхом внесення відповідних змін та доповнень до виборчого закону.

3. Виборчі кампанії з перших місцевих виборів виявляють проблему ква- ліфікованості членів виборчих комісій та їх готовності до організації вибор­чого процесу. Практика включення до складу цих органів осіб, що вже мають досвід роботи у виборчих комісіях, не може радикально вплинути на ситуацію. Адже, окрім практичного досвіду, члени виборчих комісій повинні мати необ­хідні теоретичні знання, сформовані на основоположних поглядах, принципах та ідеях інституту виборів. Ця категорія осіб повинна мати чіткі уявлення про принципи і специфіку виборчого процесу, порядок діяльності виборчих комі­сій. Виконання обов’язків члена виборчої комісії будь-якого рівня є досить складним завданням, що вимагає значних організаторських та управлінських навичок. Тому необхідним вважаємо передбачити вимогу обов’язкової про­фесійної підготовки членів виборчих комісій. Крім того, Венеціанською комісією неодноразово заверталася увага на те, що виборчим законодавством України не передбачено кваліфікаційних вимог до членів територіальних та дільничних виборчих комісій, крім, як правило, секретаря. Вважаємо, що такі вимоги, особливо для керівництва комісій, мають бути визначені у Законі.

Крім того, одним з пріоритетних завдань залишається удосконалення системи професійної підготовки членів виборчих комісій шляхом започат- кування спеціалізованих центрів підготовки, а також призначення на посади голів, заступників голів і секретарів територіальних, дільничних виборчих комісій тільки за наявності сертифікату про проходження відповідної підго­товки та позитивного проходження особою підсумкового контролю.

4. Закон України «Про місцеві вибори» зберігає преференції для парла­ментських партій, що не відповідає принципам рівності суб’єктів виборчого процесу та неповною мірою узгоджується із законодавством про політичні партії. Як зазначала Венеціанська комісія щодо аналогічної норми Закону України «Про вибори народних депутатів України» створюється потенціал для надмірно консервативної організації комісій, коли партії, не представлені у парламенті, не будуть відігравати суттєвої ролі в адмініструванні виборами; такий порядок міг бути ефективним лише тоді, коли Центральна виборча ко­місія здійснювала контроль за кількістю посад, наданих представникам таких партій. Тим більше такі преференції вбачаються недоцільними та недемокра­тичними на виборах по формуванню представницьких органів місцевого само­врядування, відокремлених від системи органів державної влади. Вважаємо необхідним встановити єдиний для всіх суб’єктів виборчого процесу прин­цип формування виборчих комісій шляхом жеребкування.

5. Законом України «Про місцеві вибори» мають передбачатися гарантії належного, повного та своєчасного державного фінансування виборчого процесу по першим місцевим виборам в об’єднаних територіальних грома­дах. Актуальність даного питання підтверджує практика фінансового забез­печення останньої виборчої кампанії. Перші місцеві вибори 29 жовтня 2017р. були призначені лише після того, як Верховна Рада 06.06.17р. прийняла Закон України № 2079 «Про внесення змін до Закону України «Про Держав­ний бюджет України на 2017 рік» щодо фінансового забезпечення місцевих виборів», яким виділила кошти на проведення виборів, чому передували неодноразові звернення ЦВК.

У зв’язку з цим норми виборчого законодавства повинні узгоджуватися з бюджетним законодавством. Необхідним є закріплення у виборчому за­коні терміну проведення перших місцевих виборів, а також чітке зако­нодавче визначення строків та порядку внесення змін до закону про Державний бюджет України в частині забезпечення фінансування ви­датків з підготовки і проведення таких виборів.

6. Фінансового характеру проблеми виникають під час перших виборів старост. Відповідно до п.2 Порядку фінансування виборчих комісій під час під­готовки і проведення місцевих виборів, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 14.09.2015р. №700, фінансове та матеріально-технічне забезпечення підготовки і проведення чергових виборів старост здійснюється за рахунок коштів відповідного місцевого бюджету, отриманих як цільова суб­венція з Державного бюджету України. Однак витрати на підготовку і прове­дення перших (як і повторних та позачергових) виборів старост села, селища здійснюються за рахунок коштів відповідних місцевих бюджетів. З огляду на те, що інститут старост є обов’язковим елементом нормативної моделі органі­зації місцевого самоврядування в об ’єднаних територіальних громадах, з метою організаційного та матеріально-фінансового сприяння функціонуванню таких громад послідовним вбачався б підхід законодавця та Уряду щодо забезпечення проведення перших, а також повторних і позачергових виборів старост села, селища за рахунок коштів відповідного місцевого бюджету, отриманих як цільова субвенція з Державного бюджету України.

Поряд з означеними напрямами удосконалення законодавчого регулю­вання порядку підготовки і проведення перших виборів в об’єднаних тери­торіальних громадах, слід наголосити й на інших окремих питаннях удо­сконалення правової основи формування об’єднаних територіальних громад.

Так, з метою деполітизації відносин щодо об’єднання територіальних громад доцільно запровадити додаткових суб’єктів ініціювання такого об’єднання, зокрема, громадські об’єднання, метою діяльності яких є захист прав і інтересів членів громади, або жителів на підставі рішення загальних зборів за місцем проживання.

В Законі України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» слід передбачити і розширити сферу компетенції місцевої ради на етапі ініціювання добровільного об’єднання територіальних громад.

Особливої уваги потребує вирішення питання щодо зміни адміністра­тивних меж районів при формуванні об’єднаних територіальних громад. У зв’язку із цим виникає ряд теоретичних і практичних питань. Зокрема, це питання щодо виникнення нових адміністративно-територіальних одиниць на базі об’єднаних територіальних громад. Останні формують єдині органи місцевого самоврядування, отже адміністративний апарат є єдиним для всіх громад, тому існування в їх складі населених пунктів як окремих адміністра­тивно-територіальних одиниць є зайвим. Розширення території юрисдикції об’єднаної територіальної громади практично ставить під загрозу існування та вимагає реформування районного поділу територій та районного рівня територіальної організації влади.

Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні зберігає районний рівень, виокремлюючи його в самостійну ланку. Крім того, вказаний акт покладає на райони та їхні органи управління важливі функції щодо виховання та навчання дітей у школах-інтер- натах загального профілю та надання медичних послуг вторинного рівня.

Водночас реформаційні процеси на базовому рівні територіальної орга­нізації місцевого самоврядування - територіях сіл, селищ, міст, які відбува­ються на основі Закону України «Про добровільне об’єднання територіаль­них громад», вимагають реформування районного рівня місцевого само­врядування.

Частина 3 ст. 8 Закону «Про добровільне об’єднання територіальних громад» визначає, що «у разі об’єднання всіх територіальних громад одного району в одну об’єднану територіальну громаду все майно спільної влас­ності територіальних громад такого району є комунальною власністю об’єднаної територіальної громади, а пов’язані з таким майном права та обов’язки належать об’єднаній територіальній громаді з дня набуття повно­важень сільською, селищною, міською радою, обраною такою об’єднаною територіальною громадою». Враховуючи, що сам процес добровільного об’єднання територіальних громад з метою їх укрупнення є одним з осно­вних пріоритетів в діяльності Кабінету Міністрів України на сучасному етапі, виникають реальні загрози існування районного рівня та поступового перетворення районів в об’єднані територіальні громади.

При цьому реорганізація районного рівня торкнеться території кожного конкретного району і може виходити за його межі, що пливатиме на зміну меж таких районів. Так, п. 9 ст. 7 Закону визначає, що «якщо до складу об’єднаної територіальної громади увійшла територіальна громада (терито­ріальні громади), розташована на території суміжного району, розширенню підлягають межі району, на території якого розташований адміністративний центр утвореної об’єднаної територіальної громади». Це вплине не лише на територіальну організацію районної влади та влади об’єднаної територіаль­ної громади, а й інших публічних інституцій, які організовують свою діяль­ність за територіальним принципом у сферах надання медичних послуг, освітніх послуг, правоохоронної діяльності тощо.

У результаті є загроза отримання значних територіальних диспропорцій в організації території об’єднаної територіальної громади, коли будемо мати дуже великі і дуже маленькі об’єднані територіальні громади. Таким чином виникне загроза того, що об’єднання громад буде мати на меті не оптиміза- цію управління територією, а лише одержання матеріально-фінансових преференцій порівняно із звичайними громадами.

Логічно передбачити, що у громад, в тому числі, об’єднаних, в таких дрібних районах буде виникати бажання розчинитися (об’єднатися) з більш крупними громадами. Це може призвести до утворення в межах області лише декількох районів, які будуть повністю складатися з території відповідно однієї об’єднаної територіальної громади або навіть до складу області буде входити територія однієї об’єднаної територіальної громади, сформованої в межах одного району.

Як наслідок, можуть виникати суттєві суперечності в організації і ді­яльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Органи державної влади за класичною моделлю мають формуватися та функціонувати на регіональному рівні (рівень областей, районів). У випад­ку ж повного співпадіння території відповідного регіону та території грома­ди постануть питання про можливість втручання органів державної влади в місцеві справи на відповідній території (оскільки остання буде співпадати). Таке втручання буде суперечити Європейській хартії місцевого самовряду­вання та основним засадам місцевого самоврядування, закріпленим у Кон­ституції України.

Окремі питання територіальної основи об’єднаної територіальної гро­мади виникають у випадках приєднання додаткових територіальних громад до вже об’єднаної. Зокрема, виникає питання про правомірність здійснення приєднання у випадку, коли межі об’єднаної територіальної громади вже співпадають з межами відповідного району. Територіальна основа такої громади буде поширюватися на частину територій іншого, суміжного райо­ну. У той же час, законодавство визначає, що об’єднуватися можуть лише територіальні громади в межах одного району, однак відповідної заборони під час реалізації процедури приєднання вже не містить.

2.2.