Пропозиції щодо розмежування повноважень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування об'єднаної територіальної громади в аспекті здійснення децентралізації публічної влади в Україні

Проведені узагальнення та аналіз компетенції органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування в різноманітних сферах (дозвільній, нормотворчій тощо) (Додаток 20) дозволяють виокремити декілька напрямів оптимізації правового регулювання функцій та компетенції відповідних органів влади.

В першу чергу необхідна децентралізація владних повноважень, як в системі органів виконавчої влади (яка ще має назву деконцентрація), так і в цілому в системі органів публічної влади. Значне коло повноважень ре­гулятивного характеру зосереджене на рівні Кабінету Міністрів України та центральних органів виконавчої влади.

На наш погляд, за Кабінетом Міністрів України мають бути збереженні повноваження щодо визначення засад функціонування галузей, нормотвор- чі повноваження міжгалузевого характеру. Функції та компетенції централь­них органів виконавчої влади має визначатися на основі положень Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», в якому чітко розмеж­овуються напрямки їх діяльності. Важливе значення має завдання оптималь­ної дерегуляції та істотного спрощення дозвільних процедур, необхідно зменшити прямий регулятивний вплив на суб’єктів господарської діяльнос­ті. Потребують усунення випадки законодавчого закріплення повноважень, що мають здебільшого декларативний характер, які не мають чіткого орга­нізаційно-правового механізму реалізації, не забезпечені фінансово, матері­ально, а тому носять формальний характер, розмиваючи функціональну роль органу влади у певній сфері відносин.

Актуальним напрямом удосконалення правового регулювання компе­тенції органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування за­лишається чітке визначення їх повноважень, усунення випадків «сумісної» компетенції, коли однією нормою закріплюються без розмежування повно­важення органів публічної влади в певній сфері. Така негативна практика правового регулювання несе загрозу компетенційних конфліктів між орга­нами влади, не сприяє формуванню сфери управлінської відповідальності кожного органу.

Відповідно до ч. 1 ст. 42 Закону України «Про зайнятість населення» роботодавці мають право на застосування праці іноземців та осіб без грома­дянства на території України на підставі дозволу, що видається територіаль­ними органами центрального органу виконавчої влади, що реалізує держав­ну політику у сфері зайнятості населення та трудової міграції.

На наш погляд, це повноваження доцільно закріпити за органами місце­вого самоврядування об’єднаних територіальних громад, адже вони най­краще знають ситуацію у відповідному населеному пункті й можуть об’єктивно оцінити необхідність працевлаштування іноземців та осіб без громадянства. Дозвіл роботодавцям застосовувати працю іноземців та осіб без громадянства на території України повинні надавати виконав­чі органи місцевих рад.

Закон України «Про племінну справу у тваринництві» визначає за­гальні правові, економічні та організаційні основи племінної справи у тва­ринництві, спрямовані на поліпшення племінних і продуктивних якостей тварин, підвищення економічної ефективності та конкурентоспроможності галузі.

Згідно ст. 17 Закону України «Про племінну справу у тваринництві» до повноважень Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, район­них, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій в га­лузі племінної справи у тваринництві належать:

затвердження регіональних програм селекції у тваринництві, забезпе­чення виконання зазначених програм;

організація видачі сертифікатів племінних (генетичних) ресурсів;

організація випробування плідників за власною продуктивністю та якіс­тю потомства;

сприяння розвитку ринку племінних (генетичних) ресурсів;

проведення перепідготовки фахівців, які виконують роботи з племінної справи;

проведення регіональних виставок, конкурсів, ярмарків та аукціонів племінних (генетичних) ресурсів.

Вважаємо, що повноваження щодо організації видачі сертифікатів племінних (генетичних) ресурсів доцільно закріпити за органами місце­вого самоврядування об’єднаних територіальних громад, це відповідає принципу субсидіарності й наближує орган влади до споживача публічних послуг.

Всесвітня Конференція ООН з питань навколишнього природного серед­овища і розвитку визнала домінантною ідеологією цивілізації у XXI століт­ті концепцію сталого розвитку, яка вимагає раціонального та екологічно безпечного господарювання одночасно з високоефективним збалансованим використанням природних ресурсів, створенням сприятливих умов для здоров’я та життя людини, збереженням і відтворенням навколишнього при­родного середовища та природно-ресурсного потенціалу суспільного ви­робництва.

Вітчизняна правова політика та система управління в сфері використан­ня природних ресурсів має істотні вади. На відміну від законодавства ЄС, врахування майбутнього впливу на довкілля на етапі планування програм економічного розвитку законодавчо не визнане обов’язковим, а природоохо­ронні аспекти не набули широкого відображення в галузевому законодавстві щодо соціально-економічного розвитку. Завдання щодо охорони біорізнома- ніття не вирішується під час приватизації земель, підготовки і виконання програм галузевого, регіонального і місцевого розвитку. Система управлін­ня в галузі охорони та відтворення лісів не повністю забезпечує багатоці­льове, безперервне і невиснажливе використання ресурсів та лісових еко­систем. Повноваження з охорони та відтворення лісів не чітко розподілені між центральними та місцевими органами виконавчої влади, що призводить до їх дублювання та знижує ефективність використання бюджетних коштів. Аналогічна ситуація спостерігається і в галузі охорони водних ресурсів, яка потребує інтегрованої системи публічно-владного управління.

На сьогоднішній день система органів виконавчої влади у сфері управ­ління природними ресурсами характеризується наявністю значної кількості таких органів та відсутністю єдиного інституційного центру, відповідально­го за формування та забезпечення реалізації державної політики у даній сфері управління. Така інституційна модель управління зумовлена міжгалу­зевим характером сфери використання природних ресурсів, але фактично призводить до розпорошеності управлінських функцій та повноважень у ній, незначного ступеня упорядкованості владних правовідносин, колізійності відомчої підзаконної нормотворчості.

Аналіз функціонально-компетенційної системи управління у сфері ви­користання природних ресурсів на регіональному та місцевому рівнях за­свідчив наявність істотних колізій та дублювання повноважень місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування. В окремих законодавчих актах компетенція цих органів встановлюється як спільна, нерозподілена (ст.11 Гірничого закону України). На практиці це породжує проблему інституційної множинності органів управління, дублювання по­вноважень, відсутності відповідального органу управління та наявності неврегульованих сфер управління. Так, державне управління у сфері мис­ливства та мисливського господарства передбачає діяльність одинадцяти органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Така систе­ма управління призводить до неефективного використання бюджетних ко­штів, вносить корупційну складову і не відповідає загальноприйнятим (світовими) принципами збалансованого (сталого) управління природними ресурсами.

Вважаємо необхідним посилити роль органів місцевого самоврядування у сфері організації та забезпечення використання природних ресурсів, що знаходяться у комунальній власності або надаються в управлінні цих органів. Пропонується передбачити надання водних об’єктів, що є виключною влас­ністю Українського народу, але мають регіональне або місцеве значення, в управління органам місцевого самоврядування, у тому числі окремі повно­важення щодо розпорядження такими об’єктами передати від місцевих державних адміністрацій органам місцевого самоврядування на засадах державних делегованих повноважень (ст.6 Водного кодексу України). Крім того, визначити ці органи у якості суб’єктів управління у галузях мислив­ського господарства та полювання (ч.

Згідно з пунктом «д» частини першої статті 20-4 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» до компетенції облас­них, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій у сфе­рі охорони навколишнього природного середовища належить: д) видача дозволів на здійснення операцій у сфері поводження з відходами, викиди шкідливих речовин у навколишнє природне середовище, спеціальне вико­ристання природних ресурсів відповідно до законодавства;

Вважаємо, що вказані повноваження доцільно закріпити за органами місцевого самоврядування об’єднаних територіальних громад.

Згідно ч.2 ст.49 Водного кодексу України дозвіл на спеціальне водоко­ристування видається територіальними органами центрального органу ви­конавчої влади, що реалізує державну політику у сфері розвитку водного господарства.

На наш погляд, повноваження щодо видачі дозволу на спеціальне водоко­ристування доцільно закріпити за органами місцевого самоврядування, зо­крема, органами місцевого самоврядування об’єднаних територіальних громад.

Окремі питання, що на сьогодні віднесені законодавством до сфери віда­ння центральних органів виконавчої влади, більш ефективно можуть вико­нуватися на місцевому рівні органами місцевого самоврядування. У зв’язку з цим пропонується провести передачу окремих повноважень, зокрема, у сферах туризму (ч. 1 ст. 10 Закон України «Про туризм»), торгівлі (ч. 1 ст. 11 Закон України «Про державний ринковий нагляд і контроль нехарчової продукції»), інвестиційної діяльності (ч. 1 ст. 4 Закон «Про підготовку та реалізацію інвестиційних проектів за принципом «єдиного вікна») та інші муніципальним органам.

Аналіз системи управління у соціально-економічній сфері та сфері зо­внішньоекономічної діяльності на регіональному рівні засвідчив наявність низки проблем.

Прикладом «тотожних» повноважень можуть слугувати норми ст.26 За­кону України «Про місцеві державні адміністрації» та ст. 35 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Так, до спільної компетенції міс­цевих державних адміністрацій та виконавчих органів сільських, селищних, міських рад віднесено: укладення і забезпечення виконання у встановлено­му законодавством порядку договорів з іноземними партнерами; сприяння зовнішньоекономічним зв’язкам підприємств, установ та організацій, роз­ташованих на відповідній території, незалежно від форм власності; діяль­ність у сфері залучення іноземних інвестицій для створення робочих місць; організація прикордонної і прибережної торгівлі; сприяння діяльності орга­нів доходів і зборів; забезпечення на відповідній території в межах наданих повноважень реалізації міжнародних зобов’язань України.

Тому актуальним напрямом удосконалення правового регулювання компетенції органів управління у зазначених сферах діяльності залишається чітке визначення повноважень, усунення випадків «сумісної» компетенції, що сприятиме чіткому формуванню сфери управлінської відповідальності кожного органу. Вважаємо, що на регіональному та місцевому рівнях відпо­відні повноваження щодо організації та реалізації зовнішньоекономічної діяльності мають бути передані органам місцевого самоврядування.

У сфері соціально-економічного розвитку одними із основних пріори­тетів реформування також слід визнати дерегуляцію та мотивацію бізнесу до зростання шляхом скорочення переліку тих видів підприємницької ді­яльності, що підлягає державному регулюванню на дозвільно-реєстраційних засадах, впровадженню механізмів декларування, заявного принципу, до­бровільного підтвердження чи реєстру видів діяльності, поширення практи­ки електронного надання адміністративних послуг та забезпечення комфорт­них умов для їх отримання без відвідування державних структур шляхом повномасштабної роботи Єдиного державного порталу адміністративних послуг.

Проблеми формування інституту комунальної власності, визначення правового режиму комунального майна, його складу, обсягу повноважень органів місцевого самоврядування у здійсненні управління комунальною власністю є одними з головних на шляху впровадження реформи територі­альної організації влади та місцевого самоврядування в Україні, формуван­ня децентралізованої системи публічно-владного управління.

Виступаючи самостійною економічною основою місцевого самовряду­вання, комунальна власність перебуває у сфері управління територіальних громад та створених ними органів місцевого самоврядування. У зв’язку з цим питання удосконалення відносин у сфері управління комунальною власніс­тю у першу чергу пов’язані з модернізацією системи управління комуналь­ною власністю на обласному та районному рівнях.

Вважаємо, що повноваження щодо управління спільною власністю територіальних громад мають бути передані від місцевих державних ад­міністрацій органам місцевого самоврядування обласного та районного рівнів, що дозволить позбавити місцеві державні адміністрації невластивих їх природі, як державних органів, повноважень управління комунальною власністю, зміцнити економічну основу місцевого самоврядування на ра­йонному та обласному рівнях територіальної організації влади. Одночасно необхідно розширити повноваження відповідних органів місцевого само­врядування у сфері управління об’єктами спільної власності територіальних громад, а також визначити особливість правового режиму даної форми власності у законі про комунальну власність.

Важливим напрямом є покращення правового регулювання у сфері управління комунальною власністю. Аналіз існуючої законодавчої основи свідчить про ігнорування особливостей комунальної форми власності при визначенні правового режиму майна, превалювання принципу аналогії за­конів у визначенні правового статусу суб’єктів господарювання комуналь­ного сектору економіки, у регулюванні відносин щодо оренди, приватизації об’єктів комунальної власності, а також істотні прогалини та колізії право­вого регулювання повноважень органів місцевого самоврядування у сфері управління комунальною власністю.

Відповідно до вимог ст.9 Європейської хартії місцевого самоврядування обсяг фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування повинен від­повідати функціям, передбаченим конституцією або законом. Фінансові ж системи, які складають підґрунтя ресурсів органів місцевого самовряду­вання, повинні мати достатньо диверсифікований і підвищувальний характер, забезпечувати можливість приводити наявні ресурси, наскільки це практич­но можливо, у відповідність до реального зростання вартості виконуваних ними функцій. Дані європейські стандарти висувають беззастережну ви­могу співмірності матеріально-фінансової бази органів місцевого самовря­дування обсягу здійснюваних ними повноважень.

Важливим напрямком є розвиток електронного урядування на місце­вому та регіональному рівні, вирішення питань щодо електронного способу надання послуг населенню, забезпечення електронного доступу до публічної інформації, забезпечення стандартів електронної взаємодії органів держав­ної влади та органів місцевого самоврядування, залучення через електронні засоби урядування громадян до вироблення муніципальних рішень. Поши­рення механізмів електронного урядування безпосереднє пов’язане із елек­тронною ідентифікацію громадян, використанням електронного підпису. Надання таких послуг має здійснюватися через центри надання адміністра­тивних послуг. Крім того, вбачається можливим покласти на органи місце­вого самоврядування реалізацію завдань подолання «інформаційної нерівно­сті», зокрема шляхом створення спеціальних центрів (пунктів) надання ін­формаційних послуг, центрів обслуговування населення (кол-центрів); ор­ганізації надання послуг громадянам і суб’єктам господарювання в електро­нному вигляді з використанням Інтернету та інших електронних засобів за принципом «єдиного вікна»; надання громадянам можливості навчатися протягом усього життя, підвищення грамотності населення в сфері інфор­маційних технологій; розширення інформаційної взаємодії органів місцево­го самоврядування з громадськістю на базі електронного документообігу; забезпечення передачі і довгострокового зберігання електронних документів в архівах, музеях, бібліотеках, підтримки їх в актуалізованому стані та на­дання електронного доступу до них тощо

Контроль та відповідальність органів і посадових осіб місцевого са­моврядування є важливою умовою ефективності публічного управління на місцевому рівні. Це має велике значення для забезпечення ефективної реа-

лізації функцій місцевого самоврядування та належне виконання покладених на них повноважень; максимальне врахування та захист законних прав та інтересів територіальних громад при вирішенні різноманітних питань міс­цевого самоврядування; стимулювання виконання органами та посадовими особами місцевого самоврядування прийнятих на себе майнових та інших зобов’язань перед юридичними та фізичними особами; суворе дотримання законності у діяльності цих суб’єктів; здійснення тісної взаємодії населення з органами та посадовими особами місцевого самоврядування.

Удосконалення правового регулювання організації контролю та сфери відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування має відбуватися з урахуванням того, що самоврядування є самостійною підсис­темою публічної влади, для якої характерні такі ознаки як саморегулювання, самоконтроль та самовідповідальність. Ці ж ознаки мають відбиватися і на особливостях муніципально-правової відповідальності. При цьому основним суб’єктом для притягнення до відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування мають стати самі суб’єкти місцевого самовряду­вання. Провідне місце в числі таких суб’єктів має посісти територіальна громада - жителі відповідної території. Для неї слід передбачити низку ефективних організаційних форм вирішення питання про притягнення до відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

В цьому плані слід не лише удосконалити механізм муніципально-право­вої відповідальності, прийняти закон про місцевий референдум, який забез­печить реалізацію притягнення до відповідальності, а й закріпити нові форми та підстави для притягнення до відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Вимагає удосконалення законодавче регулювання цивільна відповідаль­ність у сфері місцевого самоврядування. Згідно з ч.1 ст.77 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» шкода, заподіяна юридичним і фізичним особам в результаті неправомірних рішень, дій або бездіяльнос­ті органів місцевого самоврядування, відшкодовується за рахунок коштів місцевого бюджету, а в результаті неправомірних рішень, дій або бездіяль­ності посадових осіб місцевого самоврядування - за рахунок їх власних коштів у порядку, встановленому законом. Владні органи та посадові особи несуть цивільну відповідальність незалежно від їх вини (ст.ст.1173, 1174 Цивільного Кодексу України). Потребує вдосконалення ст. 24 Закону Укра­їни «Про службу в органах місцевого самоврядування», у якій встановлено, що матеріальна шкода, завдана територіальній громаді незаконними рішен­нями сільських, селищних, міських голів, голів районних у місті, районних та обласних рад, їх заступників, керівників управлінь, відділів, інших струк­турних підрозділів виконавчих органів місцевого самоврядування, діями чи бездіяльністю посадових осіб місцевого самоврядування при здійсненні ними своїх повноважень, відшкодовується за рахунок місцевого бюджету в порядку, встановленому законом.

Вважаємо, що відшкодування з місцевого бюджету повинно здійсню­ватися у субсидіарному порядку, тобто тільки у випадку неможливості швидкої компенсації завданої шкоди відповідною посадовою особою. Також необхідно закріпити не право, а обов’язок місцевих рад чи відповідного голови звернутися зі зворотною вимогою до посадової особи місцевого са­моврядування, яка заподіяла шкоду територіальній громаді. На законодав­чому рівні повинні бути визначені граничні строки для спрямування такої вимоги, правила щодо визначення розміру та порядку компенсації шкоди. Інші питання відповідальності посадових осіб місцевого самоврядування повинні бути детально врегульовані в статутах територіальних громад.

Питання відповідальності органів і посадових осіб місцевого самовря­дування безпосереднім чином пов’язані зі здійсненням контрольної діяль­ності у муніципальній сфері. Така діяльність може мати як внутрішньо-, так і зовнішньо-муніципальний характер. У відповідності до Закону «Про міс­цеве самоврядування в Україні», серед засадничих принципів здійснення місцевого самоврядування є принципи гласності, колегіальності, виборнос­ті і підзвітності перед територіальними громадами їхніх органів та посадо­вих осіб. Суб’єктами контрольної діяльності є рада, відповідний сільський, селищний, міський голова, комісія (постійна, тимчасова, контрольна, спеці­альна), депутат ради. Об’єктами контролю виступає діяльність сільського, селищного та міського голови, виконавчого комітету та інших виконавчих органів ради. Контроль може здійснюватися у напрямках кадрової діяльнос­ті, фінансів, повноти і якості виконання рішень та доручень.

Основним критерієм при вирішенні питання щодо передачі повноважень в сфері контрольної діяльності має стати контрольно-наглядова функціо­нальна спеціалізація діяльності місцевих державних адміністрацій, перед­бачена Концепцією реформування місцевого самоврядування та територі­альної організації влади в Україні, схваленою Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 01.04.2014р. № 333-р. Надання місцевим державним адміністраціям переважної більшості контрольних повноважень за додер­жанням органами місцевого самоврядування Конституції та законів України дозволяє говорити скоріше про деконцентрацію, ніж децентралізацію влади у даній сфері. Однак цей контроль має носити загальний, а не спеціальний характер. Контрольні повноваження спеціального характеру за діяльністю суб’єктів на регіональному та місцевому рівнях, зокрема, у фінансовій контр­оль, митній, архітектурно-будівельній та іншій сфері мають здійснювати відповідні територіальні органи центральних органів виконавчої влади.

Окремої уваги законодавця потребує питання розмежування повно­важень між об’єднаними територіальними громадами та районними радами. Сьогодні уже 9 об’єднаних територіальних громад займають тери­торію всього району, де вони розташовані. Це - Лиманська, Народицька, Великобілозерська, Чернігівська, Біловодська, Куяльницька, Коломацька, Старосинявська, Сновська. З часом їх кількість може зростати.

Відповідно до частини третьої статті 8 Закону України «Про добровіль­не об’єднання територіальних громад» у разі об’єднання всіх територіальних громад одного району в одну об’єднану територіальну громаду все майно спільної власності територіальних громад такого району є комунальною власністю об’єднаної територіальної громади, а пов’язані з таким майном права та обов’язки належать об’єднаній територіальній громаді з дня на­буття повноважень сільською, селищною, міською радою, обраною такою об’єднаною територіальною громадою.

Проте, окрім вищезазначених прав та обов’язків, чинним законодавством України за районними радами закріплено великий масив повноважень в різ­номанітних сфера. Але у разі об’єднання всіх територіальних громад одно­го району в одну об’єднану територіальну громаду, її органи, районна рада та районна державна адміністрація змушені функціонувати на одній тери­торії та об’єктивно конкурувати, що не сприяє ефективній організації пу­блічного управління на відповідній території.

Вважаємо, що це питання потребує законодавчого регулювання. В за­коні має бути закріплено, що тимчасово, до врегулювання питань адміні­стративно-територіального устрою, усі повноваження районної ради та визначені законом повноваження районної державної адміністрації здійснюються органами місцевого самоврядування об’єднаних терито­ріальних громад.

Це стосується, наприклад, повноважень районних рад та районних дер­жавних адміністрацій у сфері лісових відносин.

Згідно ст. 30 Лісового кодексу України Верховна Рада Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські, районні ради у сфері лісових відносин у межах своїх повноважень на відповідній території:

1) забезпечують реалізацію державної політики у сфері лісових відносин;

2) забезпечують виконання загальнодержавних і державних програм з охорони, захисту, використання та відтворення лісів і затверджують регі­ональні (місцеві) програми з цих питань;

3) передають у власність, надають у постійне користування земельні лісові ділянки на землях спільної власності відповідних територіальних громад, власності територіальних громад міст Києва і Севастополя та при­пиняють права користування ними;

4) приймають рішення про виділення в установленому порядку для дов­гострокового тимчасового користування лісами лісових ділянок на землях спільної власності відповідних територіальних громад, власності територіаль­них громад міст Києва і Севастополя та припиняють права користування ними;

5) погоджують ліміт використання лісових ресурсів при заготівлі друго­рядних лісових матеріалів та здійсненні побічних лісових користувань;

6) погоджують максимальні норми безоплатного збору дикорослих трав’яних рослин, квітів, ягід, горіхів, грибів тощо;

7) встановлюють порядок використання коштів, що виділяються з від­повідного місцевого бюджету на ведення лісового господарства;

8) вирішують інші питання у сфері лісових відносин відповідно до за­кону.

Відповідно до ст. 32 Лісового кодексу України районні державні адмі­ністрації у сфері лісових відносин на їх території:

1) забезпечують реалізацію державної політики у сфері лісових відносин;

2) беруть участь у розробленні та забезпеченні виконання регіональних (місцевих) програм з охорони, захисту, використання та відтворення лісів;

4) приймають рішення про виділення в установленому порядку для дов­гострокового тимчасового користування лісами лісових ділянок, що перебу­вають у державній власності, у межах сіл, селищ, міст районного значення;

5) беруть участь у здійсненні заходів щодо охорони і захисту лісів, лік­відації наслідків стихійних явищ, лісових пожеж, залучають у встановлено­му порядку до цих робіт населення, транспортні й інші технічні засоби та обладнання;

6) вносять у встановленому порядку пропозиції про обмеження або тим­часове припинення діяльності підприємств, установ та організацій у разі порушення ними лісового законодавства;

7) вирішують інші питання у сфері лісових відносин відповідно до за­кону.

В основу формування оновленої моделі розмежування повноважень органів публічної влади має бути покладений напрямок істотного поси­лення ролі органів місцевого самоврядування. У відповідності з принципом субсидіарності максимальний обсяг повноважень має бути закріплений за найближчими до людини органами місцевого самоврядування.

Відповідно до ст. 11 Закону України «Про основи містобудування» № 2780-XII від 16 листопада 1992 року, до компетенції обласних і районних рад у сфері містобудування на їх території належить:

визначення територій, вилучення (викуп) і надання земель для містобу­дівних потреб відповідно до законодавства;

забезпечення розроблення та затвердження схем планування терито­рій, містобудівних програм відповідно області чи району;

затвердження регіональних містобудівних програм;

встановлення та зміна меж населених пунктів.

Вважаємо, що варто віднести до компетенції об’єднаних територіаль­них громад повноваження щодо:

визначення територій, вилучення (викуп) і надання земель для міс­тобудівних потреб відповідно до законодавства;

забезпечення розроблення та затвердження схем планування територій, містобудівних програм відповідно області чи району;

встановлення та зміна меж населених пунктів.

Ключовою проблемою у сфері місцевого самоврядування є відсутність права органів об’єднаних територіальних громад на просторове плануван­ня всієї своєї території. Тому необхідно закріпити принцип повсюдності, відповідно до якого поширити юрисдикцію органів місцевого самовряду­вання об’єднаної територіальної громади на землі не лише в межах населе­них пунктів, а й на землі за межами населених пунктів, не залежно від того, які це категорії земель та який їх правовий статус.

До компетенції органів місцевого самоврядування об’єднаних терито­ріальних громад мають бути віднесені повноваження щодо встановлен­ня і зміни меж населених пунктів розміщених на їх території, віднесен­ня населених пунктів до категорій, крім встановлення спеціального статусу міст, яке має здійснюватися згідно вимог п.16 ст.92 Конституції України законодавчим шляхом. При цьому критерії віднесення населених пунктів до тієї чи іншої категорії, порядок вирішення цих питань мають бути чітко визначені на законодавчому рівні з метою уникнення можливих тери­торіальних та компетенційних конфліктів між органами місцевого самовря­дування. Контроль за додержанням органами місцевого самоврядування встановлених відповідними законами вимог мають здійснювати уповнова­жені місцеві органи державної влади (місцеві державні адміністрації).

Відповідно до пункту 7 частини першої статті 7 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» № 3038-VI від 17 лютого 2011 року управління у сфері містобудівної діяльності та архітектурно-будівельного контролю здійснюється шляхом:

7) надання (отримання, реєстрації), відмови у видачі чи анулювання (скасування) документів, що дають право на виконання підготовчих та буді­вельних робіт, прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об’єктів: виконавчими органами з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад (крім міських рад населених пунктів, які є адміністративними центрами областей, та міських рад населе­них пунктів з чисельністю населення понад 50 тисяч) - щодо об’єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об’єктів з незначними наслідками (СС1), розташованих у межах відповідних населених пунктів;

виконавчими органами з питань державного архітектурно-будівельного контролю міських рад населених пунктів, які є адміністративними центрами областей, міських рад населених пунктів з чисельністю населення понад 50 тисяч, структурними підрозділами з питань державного архітектурно-буді­вельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адмі­ністрацій - щодо об’єктів, що за класом наслідків (відповідальності) нале­жать до об’єктів з незначними (СС1) та середніми (СС2) наслідками, роз­ташованих у межах відповідних населених пунктів.

На наш погляд, виконавчі органи з питань державного архітектурно- будівельного контролю сільських, селищних, міських рад об’єднаних тери­торіальних громад повинні мати право здійснювати управління у сфері містобудівної діяльності та архітектурно-будівельного контролю шля­хом надання (отримання, реєстрації), відмови у видачі чи анулювання (скасування) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об’єктів розташованих не лише у межах відповідних населених пунктів, а й за їх межами, тобто за принципом повсюдності на усій території об’єднаної територіальної громади.

Модернізація змісту публічного управління у сфері земельних відносин вимагає, зокрема, зміни принципів впорядкування земельних відносин, впровадження оптимальної деконцентрації та децентралізації владних повно­важень з посиленням управлінської ролі органів місцевого самоврядування, забезпечення поміркованої дерегуляції земельних правовідносин, активіза­ції інноваційного механізму розвитку галузі.

Особливості використання та розпорядження землями сільськогоспо­дарського, природно-заповідного та іншого природоохоронного, оздоровчо­го, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, землями житлової та громадської забудови, промисловості, транспорту, зв’язку, енергетики, оборони та іншого призначення, розвитку ринку землі має забезпечуватися нормативним регулюванням повноважень органів міс­цевого самоврядування з їх чітким розмежуванням між рівнями муніципаль­них систем управління.

З метою розширення повноважень органів місцевого самоврядування щодо розпорядження земельними ділянками, у тому числі за межами насе­лених пунктів, пропонується виключити передбачене на сьогоднішній день Земельним кодексом України обмеження предметної підвідомчості сільських, селищних, міських органів місцевого самоврядування в сфері земельних відносин виключно землями в межах відповідних населених пунктів, забез­печивши принцип повсюдності місцевого самоврядування. Надати цим органам право здійснювати управління та розпорядження землями не лише територіальних громад, але й землями державної форми власнос­ті на засадах реалізації державних делегованих повноважень. Розширити повноваження органів місцевого самоврядування у сфері землеустрою, землекористування, зокрема, передати їм повноваження місцевих дер­жавних адміністрацій щодо управління земельними ресурсами.

Згідно ст. 17 Закону України «Про землеустрій» № 858-IV від 22 трав­ня 2003 року до повноважень районних рад у сфері землеустрою на терито­рії району належать:

а) забезпечення реалізації державної політики в галузі використання та охорони земель;

б) координація діяльності місцевих органів земельних ресурсів;

в) організація землеустрою та затвердження землевпорядних проектів;

г) вирішення інших питань у сфері землеустрою відповідно до закону. Вважаємо, що до компетенції об’єднаних територіальних громад

повинні належати повноваження щодо: а) забезпечення реалізації дер­жавної політики в галузі використання та охорони земель; б) організації землеустрою та затвердження землевпорядних проектів.

Згідно ст. 10 Земельного кодексу України до повноважень районних рад у галузі земельних відносин на території району належить:

а) розпорядження землями на праві спільної власності відповідних те­риторіальних громад;

в) координація діяльності місцевих органів земельних ресурсів;

г) забезпечення реалізації державної політики в галузі охорони та ви­користання земель;

г) організація землеустрою та затвердження землевпорядних проектів;

е) вирішення земельних спорів;

е--1) встановлення та зміна меж сіл, селищ, які входять до складу відпо­відного району;

є) вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.

Вважаємо, що до відання сільських, селищних, міських рад об’єднаних територіальних громад у галузі регулювання земельних відносин на їх те­риторії окрім повноважень встановлених в ст. 12 Земельного кодексу України слід віднести також повноваження щодо:

- забезпечення реалізації державної політики в галузі охорони та використання земель;

- організації землеустрою та затвердження землевпорядних про­ектів;

- встановлення та зміни меж сіл, селищ, які входять до складу від­повідної об’єднаної територіальної громади.

Відповідно до ст. 10 Закону України «Про охорону земель» № 962-IV від 19 червня 2003 року до повноважень районних рад у галузі охорони земель на території району належать:

забезпечення реалізації державної політики щодо використання та охо­рони земель;

участь у реалізації регіональних програм щодо використання та охорони земель, підвищення родючості грунтів;

координація діяльності центрального органу виконавчої влади, що реа­лізує державну політику у сфері земельних відносин, на територіальному рівні;

організація землеустрою та затвердження документації із землеустрою щодо охорони земель відповідно до закону;

вирішення інших питань у галузі охорони земель відповідно до закону.

Вважаємо, що вищевказані повноваження доцільно закріпити за ор­ганами місцевого самоврядування об’єднаних територіальних громад.

Відповідно до ст. 9 Водного кодексу України до відання районних рад у галузі регулювання водних відносин на їх території належить:

1) координація роботи сільських, селищних, міських (міст районного підпорядкування) рад під час проведення ними міжтериторіальних водо­господарських і водоохоронних заходів та подання їм відповідної методич­ної допомоги;

3) організація роботи, пов’язаної з ліквідацією наслідків аварій та сти­хійного лиха, погіршенням якості вод або їх шкідливою дією, залучення у встановленому порядку до цієї роботи підприємств, установ і організацій;

4) організація роботи по винесенню в натуру та влаштуванню прибереж­них захисних смуг вздовж річок, морів та навколо водойм;

5) внесення у встановленому порядку пропозицій щодо оголошення водних об’єктів об’єктами природно-заповідного фонду до Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних рад;

6) обмеження, тимчасова заборона (зупинення) діяльності підприємств та інших об’єктів у разі порушення ними вимог водного законодавства в меж­ах своєї компетенції;

7) встановлення правил загального водокористування в порядку, визна­ченому статтею 47 цього Кодексу;

8) здійснення контролю за використанням і охороною вод та відтворен­ням водних ресурсів;

9) організація інформування населення про стан водних об’єктів, про надзвичайні екологічні ситуації, які можуть негативно вплинути на здоров’я людей, та про заходи, що вживаються для поліпшення стану вод;

10) вирішення інших питань у галузі регулювання водних відносин у межах своєї компетенції.

Вважаємо, що до відання сільських, селищних, міських рад об’єднаних територіальних громад у галузі регулювання водних відносин на їх терито­рії окрім повноважень встановлених в ст. 10 Водного кодексу України слід віднести також повноваження щодо:

- організації роботи по винесенню в натуру та влаштуванню при­бережних захисних смуг вздовж річок, морів та навколо водойм;

- внесення у встановленому порядку пропозицій щодо оголошення водних об’єктів об’єктами природно-заповідного фонду до Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних рад;

- погодження проектів водоохоронних зон.

2.3.