Громадське обговорення, розгляд та прийняття рішення про добровільне об'єднання територіальних громад в Україні

Стаття 5 Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» у ч. 3 закріплює, що сільський, селищний, міський голова забез­печує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об’єднання територіальних громад та її громадське обговорення.

Вивчення пропозиції передбачає її опрацювання компетентними орга­нами з метою визначення доцільності, своєчасності і можливості її при­йняття, ефективності впливу на подальший соціально-економічний розвиток території та територіальної громади. Законодавство покладає обов’язок за­безпечення такого вивчення на відповідного голову (Додаток 6).

У процесі вивчення пропозиції голова, як правило, здійснює ряд попе­редніх організаційних заходів, спрямованих на подальше об’єднання тери­торіальних громад та функціонування органів місцевого самоврядування в об’єднаній територіальній громаді. Призначенням таких заходів є попере­днє з’ясування потенційної можливості здійснення добровільного об’єднання, його відповідність законодавчим вимогам.

З цією метою голові доцільно скласти певний план організаційних за­ходів, які необхідно здійснити в процесі об’єднання територіальних громад, з урахуванням Методики формування спроможних територіальних громад, затвердженої Постановою Кабінету Міністрів України від 08.04.2015 р. № 214. До основних з них слід віднести:

- проведення консультацій з місцевою державною адміністрацією з при­воду розташування адміністративного центра об’єднаної територіальної громади. З урахуванням вищевказаної Методики зона доступності таких потенційних адміністративних центрів визначається на відстані не більш як 20 кілометрів дорогами з твердим покриттям. Відстань може бути збільше­на до 25 кілометрів у разі, коли чисельність населення спроможної терито­ріальної громади в зоні віддаленості від потенційного адміністративного центру більш як 20 кілометрів становить не більш як 10 відсотків загальної чисельності населення такої громади У зв’язку з цим необхідно провести інвентаризацію меж новоутвореної територіальної громади та виконати необхідні для цього землевпорядні роботи.

- забезпечення об’єднання територіальних громад у відповідності до перспективного плану. Згідно з положеннями Методики обов’язок по роз­робленню проекту перспективного плану формування територій громад та паспортів спроможних територіальних громад покладається на відповідну облдержадміністрацію. Остання може залучати до цього процесу представ­ників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно-територіальних одиниць. Від включення території територіальної громади, що планує об’єднатися до перспективного плану залежить фінансування процесу об’єднання з боку органів державної влади. Крім того, перспективний план є головним доку­ментом для формування спроможних громад, який розробляється та затвер­джується відповідно до статті 11 Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» і має відповідати вимогам Методики формування спроможних територіальних громад, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 8 квітня 2015 року № 214.

Слід зазначити, що з питань формування перспективного плану та його методики існують рішення органів судової влади, які підтверджують, що такі плани не завжди відповідають принципам формування об’єднаних те­риторіальних громад. Зокрема, існують ситуації, коли відповідно до Пер­спективного плану формування територій громад на рівні області, внаслідок об’єднання має бути створено територіальну громаду в межах цілого району, яка включатиме в себе 105 населених пунктів, у тому числі, одне місто об­ласного значення, одне селище та 103 села. Населення об’єднаної громади становитиме близько 85 тисяч чоловік. Крім того, наявний факт включення до об’єднаної територіальної громади 61 населеного пункту, які розташова­ні на відстані від 20 кілометрів і більше від пропонованого центру громади, що не сприятиме соціально-економічному розвитку громади і не зможе за­безпечити якісне та доступне надання публічних послуг.

Як наслідок, такі порушення оскаржують до органів судової влади. Сільським головою Лучанської сільської ради Лохвицького району Полтав­ської області подано позов до Полтавської обласної ради про визнання протиправним та скасування рішення Полтавської обласної ради від 18.06.2015 р. «Про схвалення перспективного плану формування територій громад Полтавської області». У позові зазначено, що оспорюваним рішенням передбачено утворення Гирявоісковецької об’єднаної громади шляхом об’єднання Гирявоісковецької та Білогорільської сільських рад Лохвицького району Полтавської області, однак таке об’єднання не відповідає приписам пп. 2 п. 1 ст. 4 Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад», оскільки між зазначеними сільськими радами відсутня спільна межа. Крім того, до прийняття відповідного рішення не проведено публічне громадське обговорення з територіальними громадами названих сільських рад. Суд погодився з доводами позивача про невідповідність Перспективно­го плану у спірній частині вимогам Закону. Однак ця обставина не була визнана судом у якості достатньої підстави для скасування спірного рішен­ня з огляду на рекомендаційний, необов’язковий характер Перспективного плану^[8].

- звернення до Центральної виборчої комісії з питань організації і про­ведення перших виборів до складу ради об’єднаної територіальної громади та голови об’єднаної територіальної громади, вирішення питання щодо дати виборів, порядку їх фінансування та проведення. Таке звернення на практи­ці здійснюється через відповідну місцеву державну адміністрацію^[9];

- вирішення питання щодо встановлення прямого фінансування органів об’єднання. Усунення посередників у вигляді районного бюджету при ви­значенні обсягу міжбюджетних трансфертів потягне за собою необхідність врахування таких відносин в державному бюджеті.

- вирішення питання про статус рішень органів місцевого самовряду­вання, які припинять своє існування у зв’язку з утворенням нової об’єднаної територіальної громади;

- вирішення питання щодо інфраструктури і комунальної власності об’єднаної територіальної громади. Мова йде про правонаступництво між новоутвореною об’єднаною територіальною громадою та громадами, які припинять функціонування у зв’язку з формуванням нової. Тому на практи­ці після набуття чинності рішеннями рад про утворення об’єднаної терито­ріальної громади здійснюється призупинення відчуження, передачі в оренду (користування), заставу (іпотеку), лізинг, концесію, оперативне управління об’єктів комунальної власності громад, що об’єдналися.

Особливою стадією у процесі вивчення та розгляду пропозиції щодо утворення об’єднаної територіальної громади є громадське обговорення, яке має бути проведене протягом 30 днів з дня надходження відповідної пропозиції. На цьому етапі громадське обговорення може за формою від­різнятися від громадських слухань. Тому положення статуту територіальної громади, або положення щодо проведення громадських слухань до цієї форми, без відповідного рішення місцевої ради, не застосовуються. У той же час, законодавець закріплює, що порядок їх проведення визначається сільською, селищною, міською радою. Тому саме відповідна рада має ухва­лити такий порядок у формі рішення (Додаток 7).

Узагальнення норм окремих існуючих Порядків проведення громадських обговорень з питань добровільного об’єднання територіальних громад^[10] дає підстави зазначити, що основними завданнями такого документа виступають інформування громадськості про ініціативи та пропозиції щодо добровіль­ного об’єднання територіальних громад; з’ясування думки громади з цього питання; мінімізація соціальних конфліктів, що можуть виникати у зв’язку з проведенням об’єднання.

Громадське обговорення пропозиції щодо утворення об’єднаної терито­ріальної громади включає наступні заходи :

1) вирішення організаційно-технічних питань:

- дата, час та місце проведення громадського обговорення;

- визначення цільової групи та ефективного способу інформування по­тенційних учасників для участі у заході (у разі необхідності складаються списки учасників).

Забезпечення участі у громадських обговореннях цільових груп та всіх зацікавлених сторін можна досягти шляхом інформування їх у будь-який доступний спосіб. Як правило, завдання інформування потенційних зацікав­лених сторін покладається на ініціатора громадських обговорень. Серед можливих способів такого інформування найбільш поширеними є оголо­шення у засобах масової інформації (у пресі, на телебаченні, радіо, в Інтер- неті); розсилка письмових запрошень;

2) безпосереднє проведення обговорення.

Рішення про проведення громадського обговорення приймається його організатором з урахуванням вимог, установлених Законом України «Про добровільне об’єднання територіальних громад», і повинно містити питан­ня, що виноситься на громадське обговорення, строк його проведення та відповідальних осіб.

У ході проведення конференцій, форумів, громадських слухань, засідань за круглим столом, зборів, зустрічей з громадськістю у рамках громадського обговорення ведеться протокол, у якому фіксуються всі пропозиції (заува­ження);

3) опрацювання організаторами громадського обговорення висловлених пропозицій (зауважень) щодо добровільного об’єднання територіальних громад та проведення аналізу поданих пропозицій (зауважень);

Пропозиції (зауваження) учасників громадського обговорення подають­ся у письмовій чи усній формі, надсилаються електронною поштою із зазна­ченням прізвища, імені, по батькові та адреси особи, яка їх подає.

Пропозиції (зауваження) реєструються організатором громадського об­говорення. Юридичні особи подають пропозиції (зауваження) у письмовій чи електронній формі із зазначенням їх найменування та місцезнаходження. Анонімні пропозиції (зауваження) не реєструються і не розглядаються. При цьому організатор громадського обговорення не зобов’язаний перевіряти достовірність інформації про фізичних або юридичних осіб, яка міститься у поданих ними документах;

4) узагальнення та оприлюднення результатів громадського обговорення.

Організатор громадського обговорення протягом 2 днів після закінчення строку подання пропозицій (зауважень) узагальнює їх та готує звіт, у якому зазначаються найменування організатора, зміст питання, що виносилося на громадське обговорення, інформація про осіб, які взяли участь в обговорен­ні порушеного питання, а також узагальнений аналіз пропозицій (зауважень), що надійшли під час проведення громадського обговорення.

З аналізу судової практики випливає, що саме під час проведення гро­мадського обговорення трапляється найбільша кількість порушень вимог чинного законодавства. Тому з організаційно-правових питань даного етапу підготовки до добровільного об’єднання територіальних громад існує най­більша кількість позовів до судових органів, з якими, як правило, звертали­ся члени територіальної громади, депутати місцевих рад. У більшості ви­падків суди відмовляли у задоволенні таких позовів, керуючись наданими місцевими радами копіями протоколів проведених громадських обговорень.

Однак, існує і значна кількість задоволених позовів. Серед задоволених судами є такі позовні вимоги:

(а) визнано протиправними дії місцевої ради, що пов’язані з неналежним розглядом пропозиції сільського голови щодо об’єднання територіальних громад;

(б) скасовано рішення сільської ради «Про надання згоди на добровіль­не об’єднання територіальних громад»;

(в) скасовано рішення сільської ради «Про схвалення проекту рішення сільської ради «Про добровільне об’єднання територіальних громад».

Так, в одному із сіл Київської області у процесі добровільного об’єднання громад сільська рада не провела передбачених процедурою громадських обговорень. Відтак, суд визнав протиправними дії сільської ради, пов’язані з розглядом пропозиції сільського голови щодо об’єднання територіальних громад в Тарасівську сільську об’єднану територіальну громаду з адміні­стративним центром в с. Тарасівка Києво-Святошинського району Київської області. Суд визнав незаконним і скасував рішення сільської ради «Про ви­конання Закону України «Про надання згоди на добровільне об’єднання територіальних громад»^[11]. У зв’язку з цим сільська рада, рішення якої було скасоване, подала апеляційну скаргу, яку Київський апеляційний адміністра­тивний суд залишив без задоволення, а постанову Києво-Святошинського районного суду Київської області від 23 липня 2015 року - без змін^[12].

Так, саме Київський апеляційний адміністративний суд визнав незакон­ним та скасував рішення Коцюбинської селищної ради попередньої каденції про приєднання селища Коцюбинське Київської області до Ірпеня. Суд також постановив визнати протиправною бездіяльність Коцюбинського селищно­го голови Садовського В. І. щодо незабезпечення у смт Коцюбинське гро­мадських обговорень про надання згоди на добровільне об’єднання терито­ріальних громад. Рішення вмотивовано тим, що дане об’єднання було про­ведено всупереч закону «Про добровільне об’єднання територіальних гро­мад», який вимагає проведення громадських слухань. Їх не було, йдеться у публікації, - були опитування, які проводили на підприємствах без прізвищ опитаних, а відтак ніхто не може знати, чи це мешканці Ірпеня, чи це меш­канці Коцюбинського, чи це мешканці Києва.

У Хмельницькій області міськрайонний суд скасував рішення Ружичанської сільської ради «Про схвалення проекту рішення сільської ради «Про добро­вільне об’єднання територіальних громад» за таких причин: судом достовірно установлено, що ніякого обговорення про схвалення проекту рішення «Про добровільне об’єднання територіальних громад» у будь-яких формах (зборів громадян, громадських слухань, консультацій чи інших форм обговорень) не відбулось. Висловлення позицій громадян щодо ініціювання об’єднання від­булось у формі збору їхніх підписів, до чого суд віднісся критично, оскільки, за його висновком, «не всі громадяни, в тому числі і позивач, висловили свою думку з приводу такого об’єднання»^[13]. При цьому, остання мотивація суду є до­сить сумнівною, оскільки навіть при публічному обговоренні немає гарантії, що усі його учасники висловлюють свою думку. Вінницький апеляційний ад­міністративний суд залишив без задоволення апеляційну скаргу Ружичанської сільської ради, а постанову міськрайонного суду - без змін^[14].

У Донецькій області Краматорський міський суд визнав нечинним рі­шення Краматорської міської ради «Про добровільне об’єднання територі­альних громад в Краматорську територіальну громаду з адміністративним центром у м. Краматорську». Таке рішення було прийняте на основі того, що відповідачем та іншими суб’єктами не приймалося рішення про затвер­дження Порядку проведення громадського обговорення пропозицій щодо добровільного об’єднання територіальних громад, що, на думку суду, супер­ечить нормам ст.5 Закону «Про добровільне об’єднання територіальних громад». За висновком суду, «громадські обговорення щодо цього питання не проводилися в жодній з передбачених Законом форм, що є грубим по­рушенням процедури добровільного об’єднання»^[15].

У Львівській області відкрите кримінальне провадження за заявою де­путата сільської ради Миколаївського району Львівської області за скаргою мешканців щодо вчинення підроблення сільським головою та секрета­рем сільської ради протоколу загальних зборів щодо добровільного об’єднання територіальних громад^[16].

Після громадського обговорення пропозиції щодо добровільного об’єднання територіальних громад, вона подається до відповідної ради для включення до порядку денного наступної сесії для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об’єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди (Додаток 8). Рішення приймається місцевою радою, оформлюється і підписується у загальному, встановленому Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» та регламентом відповідної ради, порядку.

Наступним етапом підготовчої роботи з добровільного об’єднання те­риторіальних громад, є створення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень. Утворення спільної робочої групи відповідно до абзацу третього ч.3 ст.6 Закону вважається офіційним початком процедури до­бровільного об’єднання територіальних громад.

Рішення про створення спільної робочої групи приймає сільський, се­лищний, міський голова, який ініціював об’єднання, у формі розпоряджен­ня (Додаток 9). Копія його обов’язково надсилається до обласної ради та обласної державної адміністрації.

Згідно із Законом спільна робоча група формується з однакової кількос­ті представників від кожної територіальної громади, що об’єднуються. При цьому законодавчо не передбачено кількість представників, які делегуються до її складу. Аналіз же муніципальної практики щодо об’єднань територі­альних громад дозволяє зробити висновок, що делегуються, як правило, сільські, селищні, міські голови відповідних громад.

Вищевказаним розпорядженням місцевого голови одночасно затверджу­ється і положення про спільну робочу групу з підготовки проектів рішень щодо об’єднання територіальних громад, яке оформлюється у вигляді до­датка до розпорядження. У даному положенні визначається статус, завдання та порядок роботи спільної робочої групи (Додаток 10).

Спільна робоча група утворюється у процесі об’єднання територіальних громад як тимчасовий дорадчий орган. До складу її крім представників від територіальних громад, які об’єднуються, можуть за згодою залучатися неза­лежні експерти, науковці, представники громадських організацій на громад­ських засадах. На експертів покладається виконання аналітичних та дорадчих функції. Вони не беруть участь у прийнятті рішень робочою групою.

Керівник групи обирається простою більшістю голосів членів спільної робочої групи. Керівник здійснює загальне керівництво роботою групи, скликає її засідання та наради, розподіляє обов’язки між членами спільної робочої групи та виконує інші повноваження згідно із затвердженим По­ложенням.

Організаційною формою роботи спільної робочої групи є засідання, які проводяться за необхідністю. Рішення приймаються на засіданні робочої групи простою більшістю голосів та оформлюються протоколом, який під­писується керівником групи (Додаток 11).

Основним завданням сформованої спільної робочої групи є підготовка проектів відповідних рішень щодо добровільного об’єднання територі­альних громад. Закон у ст. 7 встановлює вимоги до відповідних проектів рішень. Зокрема, вони мають містити:

1) перелік територіальних громад, що об’єднуються, із зазначенням від­повідних населених пунктів;

2) визначення адміністративного центру об’єднаної територіальної гро­мади та її найменування;

3) план організаційних заходів щодо добровільного об’єднання терито­ріальних громад.

Спільна робоча група готує проект рішення сільської, селищної міської ради про добровільне об’єднання територіальних громад (Додаток 12).

Сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів про­ведення обов’язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об’єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, се­лищних, міських рад.

Громадське обговорення проектів рішень підготовлених спільною робо­чою групою щодо добровільного об’єднання територіальних громад про­водиться згідно з Порядком проведення громадського обговорення з питань добровільного об’єднання територіальних громад, яке приймається сільськи­ми, селищними, міськими радами ще на стадії ініціювання питання щодо добровільного об’єднання територіальних громад. Дуже важливо, що відпо­відне рішення приймаються місцевою радою до моменту прийняття розпо­ряджень сільським, селищним, міським головою про ініціативу щодо об’єднання.

Дослідження судової практики, яке було здійснене на основі даних Єди­ного державного реєстру судових рішень і в якому було проаналізовано понад 30 судових рішень за період з 5 березня 2015 року до 16 березня 2016 року, дозволяє зробити висновок, що одним з основних приводів звер­нень до суду є порушення під час проведення громадських обговорень у про­цесі добровільного об’єднання територіальних громад. З цього приводу була найбільша кількість позовів, основні положення та вимоги яких були ви­світлені у попередніх розділах, присвячених ініціюванню добровільного об’єднання територіальних громад.

Таким чином, громадське обговорення повинно проводитися у відповід­ності до його Порядку, який затверджується рішенням сільської, селищної, міської ради (Додаток 13).

Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об’єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення. З цього приводу сільська, селищна, міська рада приймають рішення щодо добровільного об’єднання територі­альних громад (Додаток 14).

Проблемним аспектом муніципальної практики на даному етапі підго­товки до добровільного об’єднання територіальних громад є ухвалення обласними радами рішення щодо добровільного об’єднання. Так, сільський, селищний, міський голова місцевої ради, у якій ініційоване добровільне об’єднання територіальних громад, про утворення об’єднаної територіальної громади готує проект подання до обласної ради.

Слід зазначити, що подібне подання було передбачене у першій редакції ч.8 ст.7 Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних гро­мад» від 5 лютого 2015 року, а саме: Верховна Рада Автономної Республіки Крим, обласна рада протягом 30 днів розглядає подання про утворення об’єднаної територіальної громади та приймає відповідне рішення.

Згідно з Законом України «Про внесення змін до деяких законів України щодо організації проведення перших виборів депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 5 вересня 2015 року частини 7 та 8 ст.7 Закону були викладені у новій редакції, що не передбачає прийняття таких рішень. Проте, муніципальна практика показує, що в процесі об’єднання територіальних громад сільські, селищні, міські голови роблять відповідне подання до обласної ради (Додаток 15), яка у свою чергу приймає рішення стосовно утвореної об’єднаної територіальної громади.

Схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об’єднання територіальних громад у п’ятиденний строк подаються обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України (Додаток 16).

Протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо до­бровільного об’єднання територіальних громад має бути підготовлений відповідний висновок, що затверджується розпорядженням голови обласної державної адміністрації (Додаток 17).

Кількість висновків залежить від кількості територіальних громад, які об’єднуються.

Якщо проект рішення щодо добровільного об’єднання територіальних громад відповідає Конституції та законам України сільські, селищні, місь­кі ради приймають рішення про добровільне об’єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об’єднання територіальних громад.

У разі встановлення невідповідності проекту рішення щодо добровіль­ного об’єднання територіальних громад Конституції та законам України, він повертається на доопрацювання у порядку, що встановлений Законом.

Таким чином, територіальні громади, які вирішили об’єднатись, повинні у чіткій послідовності пройти всі кроки, встановлені Законом.

У Законі відсутні положення щодо відповідальності за порушення за­конодавства про добровільне об’єднання територіальних громад. Разом з тим, одним із принципів добровільного об’єднання територіальних громад, що визначені у ст. 2 Закону, є принцип відповідальності. У разі незгоди із рі­шеннями органів, посадових осіб місцевого самоврядування, їх діями або бездіяльністю, оскарження здійснюється в порядку адміністративного судо­чинства. Зокрема, звернення до суду здійснюється з дотриманням вимог, що визначені у статтях 6, 105, 106 Кодексу адміністративного судочинства України.

1.4.