Перспективний план та методика формування спроможних територіальних громад в Україні

Частина перша статті 3 Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» визначає суб’єктний склад правовідносин з при­воду добровільного об’єднання територіальних громад, а також містить кваліфікаційні вимоги до відповідних суб’єктів.

Суб’єкт добровільного об’єднання - це конкретний учасник відповід­них правовідносин, що володіє правосуб’єктністю і в межах названих право­відносин реалізує свої суб’єктивні права та юридичні обов’язки.

Відповідно до положень частини першої статті 140 чинної Конституції України, місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жи­телів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. При цьому село, селище і місто, за змістом частини першої статті 133 Конституції України, є складовими сис­теми адміністративно-територіального устрою, тобто адміністративно-те­риторіальними одиницями нашої держави. Відповідно, чинний Закон Укра­їни «Про місцеве самоврядування в Україні» у ст. 1 закріплює, що терито­ріальна громада - це жителі, об’єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об’єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр;

Виходячи з положень чинного конституційного законодавства України, територіальні громади являють собою різновид колективних суб’єктів кон­ституційного права - сукупність жителів, об’єднаних постійним проживан­ням в межах певного населеного пункту (села, селища, міста), що є само­стійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об’єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр. Використання у легальному (законодавчому) визначенні територіальної громади терміна «жителі», а не «громадяни», дає підстави деяким науковцям стверджувати, що до складу територіальних громад входять не тільки гро­мадяни України як особи, пов’язані постійним правовим зв’язком з Украї­ною, але й іноземці та особи без громадянства, які постійно проживають у межах відповідного населеного пункту.

Стаття 6 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» про­голошує територіальну громаду села, селища, міста «первинним суб’єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень», то ж не дарма в ст. 5 названого Закону саме територіальна громада відкриває перелік суб’єктів, що складають систему місцевого самоврядування в Україні.

«Первинність» (першість) територіальної громади має такі аспекти: а) історичний (територіальна громада як форма самоорганізації людей для реалізації спільних інтересів виникла раніше, ніж інші суб’єкти - спеціаль­ні органи та особи, покликані на постійній та професійній основі вирішува­ти питання місцевого значення); б) правовий (територіальна громада є пер­винним суб’єктом права на здійснення місцевого самоврядування); владний (територіальна громада є первинним суб’єктом муніципальної влади); в) сис­темоутворюючий (територіальна громада є первинним, системоутворючим елементом системи місцевого самоврядування); г) матеріально-фінансовий (територіальній громаді належить право комунальної власності). Окремо слід відзначити, що у структурно-функціональному плані «первинність» територіальної громади означає, що функції та компетенція всіх інших суб’єктів місцевого самоврядування є похідними від функцій та компетенції територіальної громади, всі вони повинні діяти від імені та на користь тери­торіальної громади.

Конструюючи теоретичну модель територіальної громади, слід мати на увазі, що це - складна «кумулятивна» форма суспільної організації, сукупність

людей (місцевих жителів), асоційованих на публічних засадах у межах певної території та об’єднана різноплановими ознаками системного характеру (зо­крема, демографічний і територіальний (земляцький) зв’язок, правовий і по­літичний зв’язок, майновий (економічний) і професійний зв’язок, мовний і релігійний (соціально-культурний) зв’язок тощо).

Наведене вище дає підстави визначити територіальну громаду як пер­винний суб’єкт місцевого самоврядування, що складається з фізичних осіб - жителів (громадян України, іноземних громадян, осіб без громадянства, біженців, вимушених переселенців), що постійно мешкають, працюють на території села (або добровільного об’єднання в спільну громаду кількох сіл), селища або міста, безпосередньо або через сформовані ними муніципальні структури вирішують питання місцевого значення, мають спільну комуналь­ну власність, володіють на даній території нерухомим майном, сплачують комунальні податки та пов’язані індивідуально-територіальними зв’язками системного характеру.

Територіальна громада як суб’єкт місцевого самоврядування реалізує ряд функцій, які являють собою основні напрями та види діяльності тери­торіальної громади по вирішенню питань місцевого значення. Функції те­риторіальних громад доцільно класифікувати: за об’єктами (політичні, економічні, соціальні, культурні та екологічні функції); за суб’єктами (функ­ції територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах); технологічні функції (фінансово-бюджетні, матеріально-технічні, нормотворчі, інформа­ційні, системоутворюючі). Оскільки територіальна громада є суб’єктом управління, серед технологічних функцій доцільно виділити загальні функ­ції управління: планування, організація, мотивація, координація та контроль. Наведена класифікація, яка включає об’єктні, технологічні та суб’єктні функції територіальної громади як суб’єкта місцевого самоврядування, до­зволяє, по-перше, розкрити діяльність територіальної громади, її спрямова­ність на конкретний об’єкт. По-друге, з’ясовується сама технологія реаліза­ції функцій територіальної громади. По-третє, знаходить свій прояв специ­фіка діяльності конкретних суб’єктів - територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах.

Територіальна громада проявляє свою активність у різних формах, осно­вними з яких є форми її безпосереднього (прямого) волевиявлення: міс- 11

цеві вибори, місцеві референдуми, загальні збори громадян за місцем про­живання, місцеві ініціативи, громадські слухання, відкликання депутатів та виборних посадових осіб місцевого самоврядування, індивідуальні та ко­лективні письмові звернення, опитування з питань місцевого самоврядуван­ня, громадські експертизи, громадські роботи, участь жителів у роботі ор­ганів місцевого самоврядування, громадські обговорення проектів актів органів місцевого самоврядування, мітинги, демонстрації, походи, пікети тощо. Загалом форми участі членів територіальної громади у вирішенні питань місцевого значення можна представити як: 1) вираження жителями власних інтересів, потреб, запитів (з ініціативи населення - мітинги, ходи, пікети, індивідуальні та колективні звернення; з ініціативи органів та по­садових осіб місцевого самоврядування - вивчення громадської думки шляхом опитування, спостереження, аналізу документів); 2) консультації членів територіальної громади з органами та посадовими особами місцево­го самоврядування щодо вирішення місцевих проблем (проведення «круглих столів», громадських слухань, конференцій, форумів, семінарів тощо);

3) участь мешканців у діяльності органів місцевого самоврядування (служ­ба в органах місцевого самоврядування, громадська експертиза, обговорен­ня проектів місцевих планів і програм, їх реалізація, місцеві ініціативи);

4) безпосередня участь громадян у вирішенні місцевих проблем (місцевий референдум, органи самоорганізації населення).

Забезпечення ефективної реалізації функцій територіальної громади вимагає нормативного встановлення її компетенції. До виключної компе­тенції територіальної громади належать питання: а) формування місцевої ради, обрання місцевого голови й ухвалення рішення про дострокове при­пинення їх повноважень; б) заслуховування звітів депутатів та місцевого голови; в) здійснення контролю за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування у встановлених законодавством і статутом фор­мах; г) об’єднання з іншими територіальними громадами і вихід із таких об’єднань.

Принагідно слід відзначити, що частина перша ст. 140 Конституції України у визначенні місцевого самоврядування згадує тільки про добро­вільне об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл. Натомість стаття 6 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» значно розширює перелік суб’єктів такого об’єднання, передбачаючи в частині другій, що територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об’єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову. Більше того, в частині третій статі 6 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» зазначається, що територіальні громади села, селища, міста, котрі добровільно об’єдналися в одну територіальну громаду, можуть вийти із складу об’єднаної територі­альної громади в порядку, визначеному законом. То ж можна стверджувати, що чинний Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» надає право на об’єднання територіальним громадам будь-яких населених пунктів, що є адміністративно-територіальними одиницями.

На цих самих позиціях стоїть і Закон України «Про добровільне об’єднання територіальних громад». При цьому фактично єдиною умовою до суб’єктного складу такого об’єднання є вимога, щоб територіальні гро­мади були суміжними. Визначення суміжних територіальних громад у чин­ному законодавстві України відсутнє. З доктринальної точки зору, суміжни­ми слід розуміти територіальні громади, які мають спільну межу, тобто є територіальними громадами тих сіл, селищ, міст, котрі мають спільний адміністративний кордон. Виключається таке об’єднання, в результаті яких в середині об’єднаної територіальної громади з’являються певні територі­альні громади - анклави, тобто з усіх боків оточені територією об’єднаної територіальної громади..

Вимога «суміжності» випливає з того, що територія об’єднаної тери­торіальної громади має бути нерозривною (про що йтиметься нижче), а її межі повинні відповідати межам сусідніх територіальних громад, задіяних у процесі об’єднання, а це, у свою чергу, потребує нерозривності території новоствореної територіальної громади. У підсумку це забезпечує повсюд­ність місцевого самоврядування, або, як зазначав Центр експертизи реформ місцевого самоврядування Ради Європи у своєму висновку на проект За­кону України «Про об’єднання територіальних громад» - принцип «повного покриття»^[1].

Слід відзначити, що межі районів не є перепоною для добровільного об’єднання територіальних громад. Але це не стосується меж областей - вони непорушні. Із законодавства вилучено норму щодо обов’язкової зміни меж районів у випадку об’єднання територіальних громад, які належать до різних районів. Отже, такі громади не повинні чекати від Верховної Ради Укра­їни змін меж районів, щоб мати змогу провести перші вибори. Закон від 26.11.2015 р. № 835-VIII «Про внесення змін до Закону України «Про дер­жавну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців» та деяких інших законодавчих актів України щодо децентралізації повноважень з дер­жавної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громад­ських формувань» виключив із Закону «Про добровільне об’єднання тери­торіальних громад» частину дев’яту статті 7, у якій йшлося, що у випадку, коли до складу об’єднаної територіальної громади передбачається входжен­ня територіальної громади, розташованої на території суміжного району, обласна рада має звернутися з поданням до Верховної Ради України щодо зміни меж відповідних районів. Тепер цієї статті немає, однак за Верховною Радою України залишається право змінювати межі районів, і це необхідно робити, але вже після проведення перших виборів в об’єднаній громаді. Таке законодавче коригування відкрило нові можливості для добровільного об’єднання громад з урахуванням економічної доцільності та стану інфра­структури суміжних територіальних громад.

14 березня 2017 року було прийнято Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо особливостей добровільного об’єднання територіальних громад, розташованих на територіях суміжних районів» № 1923-VIII. Цим законом запроваджено механізм для створення об’єднаної територіальної громади, до складу якої увійшли територіальні громади сусідніх адміністративних районів та можливість створення об’єднаної територіальної громади, центром якої є місто обласного значен­ня, визначено порядок призначення перших місцевих виборів у таких об’єднаних територіальних громадах.

Згідно з частиною дев’ятою статті 7 чинного Закону «Про добровільне об’єднання територіальних громад», якщо до складу об’єднаної територі­альної громади увійшла територіальна громада (територіальні громади), розташована на території суміжного району, розширенню підлягають межі району, на території якого розташований адміністративний центр утвореної об’єднаної територіальної громади. У такому разі проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж району розробляється відповідно до постанови Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядження голови облас­ної державної адміністрації. Натомість частина десята цієї ж статті перед­бачає, що утворення об’єднаної територіальної громади, до складу якої увійшли територіальна громада міста республіканського Автономної Респу­бліки Крим або обласного значення і територіальна громада (територіальні громади) села, селища, іншого міста суміжного району, зміни меж районів не потребує.

Варто відзначити, що добровільне об’єднання територіальних громад не є їх злиттям чи приєднанням. Чинне національне законодавство, у т.ч. Закон України «Про добровільне об’єднання територіальних громад», не містить вказівки на те, що територіальні громади, які добровільно об’єднуються, після об’єднання припиняють своє існування як суб’єкти місцевого само­врядування. Більше того, в ч.3 ст. 6 Закону України «Про місцеве самовря­дування в Україні» вказано на те, що «територіальні громади села, селища, міста, що добровільно об’єдналися в одну територіальну громаду, можуть вийти із складу об’єднаної територіальної громади в порядку, визначеному законом», а виходити зі складу певних утворень можуть тільки існуючі суб’єкти. То ж можна стверджувати, що після створення об’єднаної тери­торіальної громади залишаються існувати й ті територіальні громади, які об’єдналися. Тобто, об’єднана територіальна громада має свій склад, її частинами є ті «первинні» територіальні громади сіл, селищ, міст, які її утворили. Інша річ, що територіальні громади, що добровільно об’єдналися, не можуть більше формувати власні представницькі органи місцевого само­врядування, а вибори й референдуми можуть проводитись тільки в межах об’єднаної територіальної громади.

Частина друга статті 3 Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» містить легальну (законодавчу) класифікацію таких громад. Основним критерієм віднесення об’єднаної територіальної громади до тієї чи іншої групи є належність її адміністративного центру до розряду тих чи інших населених пунктів як адміністративно-територіальних одиниць. Відповідно, об’єднана територіальна громада, адміністративним центром якої визначено місто, є міською територіальною громадою, центром якої визначено селище, - селищною, а центром якої визначено село, - сіль­ською. При цьому не має значення, який статус (сіл, селищ чи міст) мали населені пункти, чиї територіальні громади прийняли рішення про об’єднання. Так само в Законі не вимагається, щоб населені пункти, чиї територіальні громади об’єднуються, мали однаковий статус.

Згідно з пунктом 13 частини першої статті 92 Конституції України те­риторіальний устрій України має визначатися виключно законами України, втім відповідний закон досі не прийнято. За відсутності законодавчого ре­гулювання питань територіального устрою, віднесення тих чи інших насе­лених категорій до розряду міст, селищ і сіл, здійснюється згідно з Поло­женням про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою Української РСР, затвердженим Указом Президії Верховної Ради Української РСР від 12 березня 1981 року № 1654-X (із змінами, внесеними згідно із Законом України від 24.05.2012 № 4865-VI).

Згідно з названим Положенням, міста в Україні поділяються на міста республіканського, обласного і районного підпорядкування. До категорії міст республіканського підпорядкування може бути віднесено міста, які є най­більшими економічними, культурними і адміністративними центрами, з кількістю населення, як правило, понад 1 мільйон чоловік, якщо для даль­шого економічного і соціального розвитку цих міст доцільно встановити безпосереднє керівництво ними з боку республіканських органів. Натомість до категорії міст обласного підпорядкування може бути віднесено міста, які є економічними і культурними центрами, мають розвинуту промисловість, комунальне господарство, значний державний житловий фонд, з кількістю населення понад 50 тисяч чоловік, якщо для дальшого економічного і со­ціального розвитку цих міст доцільно встановити безпосереднє керівництво ними з боку обласних організацій. В окремих випадках до категорії міст обласного підпорядкування може бути віднесено міста з кількістю населен­ня менш як 50 тисяч чоловік, якщо вони мають важливе промислове, соці­ально-культурне та історичне значення, близьку перспективу дальшого економічного і соціального розвитку, зростання кількості населення. На­решті, до категорії міст районного підпорядкування може бути віднесено селища, які мають промислові підприємства, комунальне господарство, державний житловий фонд, мережу соціально-культурних закладів і підпри­ємств побуту, з кількістю населення понад 10 тисяч чоловік, з яких не менш як дві третини становлять робітники, службовці та члени їх сімей.

До категорії селищ міського типу може бути віднесено населені пункти, розташовані при промислових підприємствах, будовах, залізничних вузлах, гідротехнічних спорудах, підприємствах по виробництву і переробці сіль­ськогосподарської продукції, а також населені пункти, на території яких розташовані вищі та середні спеціальні навчальні заклади, науково-дослід­ні установи, санаторії та інші стаціонарні лікувальні та оздоровчі заклади, які мають державний житловий фонд, з кількістю населення понад 2 тисячі чоловік, з яких не менш як дві третини становлять робітники, службовці та члени їх сімей. В окремих випадках до категорії селищ міського типу може бути віднесено населені пункти з кількістю населення менш як 2 тисячі чоловік, але не більш як 500 чоловік, якщо вони мають близьку перспективу економічного і соціального розвитку, зростання кількості населення. Ті ж на­селені пункти, котрі не є містами чи селищами міського типу, належать до категорії сіл.

За офіційними даними Державної служби статистики України, станом на 1 січня 2016 року в Україні налічувалося 460 міст (із них 187 міст спеці­ального статусу, республіканського та обласного значення), 885 селищ міського типу, а також 28 385 сіл^{[2] [3]. Водночас станом на 14 жовтня 2017 року в Україні налічувалося 672 об’єднаних територіальних громад (90 міських, 200 селищних, 382 сільських), з них у 665 вже відбулися або призначені перші вибори.}

Усі об’єднані територіальні громади мають однаковий за обсягом право­вий статус незалежно від їх виду.

Згідно зі статтею 4 Закону України «Про добровільне об’єднання тери­торіальних громад» таке об’єднання здійснюється з дотриманням п’яти обов’язкових умов:

1. У складі об’єднаної територіальної громади не може існувати іншої територіальної громади, яка має свій представницький орган місцевого самоврядування. Оскільки виконавчі органи місцевого самоврядування та формуються представницькими органами, а органи самоорганізації населен­ня - з дозволу останніх, виконання даної умови є запорукою єдності й ціліс­ності усієї системи органів місцевого самоврядування об’єднаної територі­альної громади.

2. Територія об’єднаної територіальної громади має бути нерозривною, межі об’єднаної територіальної громади визначаються по зовнішніх межах юрисдикції рад територіальних громад, що об’єдналися. У перспективі це дає змогу об’єднаній територіальній громаді зростати в розмірах за рахунок при­єднання інших суміжних територіальних громад; у вітчизняній практиці му­ніципального будівництва це отримало назву принципу «олійної плями».

3. Об’єднана територіальна громада має бути розташована в межах території Автономної Республіки Крим, однієї області. Процес добро­вільного об’єднання територіальних громад може мати виключно внутріш­ньо-регіональний характер, тобто він обмежений кордонами Автономної Республіки Крим і областей. Вихід добровільного об’єднання територіальних громад за межі одного регіону (Автономної Республіки Крим, області) де- факто означав би зміну територіального устрою України, що потребує згоди Верховної Ради України і законодавчого оформлення.

4. При прийнятті рішень щодо добровільного об’єднання територіаль­них громад беруться до уваги історичні, природні, етнічні, культурні та інші чинники, що впливають на соціально-економічний розвиток об’єднаної територіальної громади. Ця умова безпосередньо випливає з принципу вра­хування історичних, економічних, екологічних, географічних і демографіч­них особливостей, етнічних і культурних традицій регіонів як однієї з засад територіального устрою України, передбачених статтею 132 Конституції України. Нехтування даною умовою може становити серйозну загрозу пра­вам і свободам людини і громадянина, територіальній цілісності й націо­нальній безпеці, слугувати підґрунтям для сепаратистських тенденцій тощо.

5. Якість та доступність публічних послуг, що надаються в об’єднаній територіальній громаді, не можуть бути нижчими, ніж до об’єднання. До­бровільне об’єднання територіальних громад має слугувати цілям гарного врядування (англ. good governing), якомога повнішому забезпеченню прав, свобод і законних інтересів громадян, оперативному та якісному вирішенню питань місцевого значення. Відповідно, якість і доступність публічних по­слуг в результаті добровільного об’єднання територіальних громад мають підвищуватись, а не навпаки; в іншому разі такі реформи втрачають сенс.

Для визнання об’єднання територіальних громад правомірним (закон­ним), воно має відповідати всім вищеназваним вимогам без винятку.

Адміністративним центром об’єднаної територіальної громади визна­чається населений пункт (село, селище, місто), який має розвинуту інфра­структуру і, як правило, розташований найближче до географічного центру території об’єднаної територіальної громади. Такий підхід забезпечує від­носну рівновіддаленість жителів периферійних населених пунктів від адмі­ністративного центру, а відтак і рівні можливості для отримання якісних адміністративних послуг. Ступінь розвиненості інфраструктури населеного пункту, що визначається адміністративним центром об’єднаної територіаль­ної громади, є оціночною категорією і визначається порівняно з іншими населеними пунктами, що претендують на такий статус.

Добровільне об’єднання територіальних громад не призводить до зміни статусу населених пунктів як сільської чи міської місцевості. Після добровіль­ного об’єднання відповідні міста, селища і села зберігають свій статус. Зміна статусу населеного пункту можлива лише за рішенням Верховної Ради України.

Найменування об’єднаної територіальної громади, як правило, є по­хідним від найменування населеного пункту (села, селища, міста), визна­ченого її адміністративним центром. Такий підхід має диспозитивний ха­рактер і дає змогу відійти від назви адміністративного центру об’єднаної територіальної громади, якщо її використання є ускладненим чи неприйнят­ним з точки зору семантики української мови.

Провідним гравцем у процесі об’єднання територіальних громад, влас­не головним його ініціатором і мотиватором територіальних громад до об’єднання, залишається держава в особі виконавчої гілки влади. Форму­вання територій громад Автономної Республіки Крим, областей здійснюєть­ся за Перспективним планом, що схвалюється відповідно Верховною Ра­дою Автономної Республіки Крим, обласною радою за поданням Ради міні­стрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміні­страції та затверджується Кабінетом Міністрів України. Цей Перспективний план розробляється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відпо­відною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формуван­ня спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області. Зокрема, Перспективний план формування тери­торій громад Харківської області затверджено розпорядженням Кабінету Міністрів України від 23 вересня 2015 р. № 991 (діє в редакції розпоряджен­ня Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року № 159-р).

За своєю суттю Перспективний план - це бачення державою ефектив­ного територіального устрою на базовому рівні в межах відповідної області. Перспективний план розробляється з метою формування територіальних громад (за відповідними типами - сільські, селищні, міські), органи місце­вого самоврядування яких спроможні виконувати всі функції, покладені законом на них. Перспективний план охоплює всю територію області, роз­робляється і приймається для того, щоб у регіоні не залишалося неспромож­них громад - таких, чиї органи місцевого самоврядування не мають власно­го ресурсного забезпечення, достатнього для виконання власних повнова­жень з вирішення питань місцевого значення.

Слід звернути увагу розробників Перспективних планів, що вже на етапі розробки необхідно вивчати думку територіальних громад, проводити попереднє громадське обговорення, прогнозувати та попереджувати можли­ві конфлікти. Зокрема, для цього доцільно оприлюднити проект Перспек­тивного плану і лише після його доопрацювання з урахуванням зауважень і пропозицій територіальних громад, місцевих рад і державних адміністрацій затверджувати. При цьому, таке обговорення, у першу чергу, має ініціювати сама громадськість.

Методика формування спроможних територіальних громад (далі - Методика) затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 8 квітня 2015 р. № 2143. Ця Методика визначає механізм та умови формування спро­можних територіальних громад, а також порядок розроблення і схвалення перспективного плану формування територій громад Автономної Республі­ки Крим, області.

Згідно, з Методикою, спроможна територіальна громада - це терито­ріальні громади сіл (селищ, міст), які в результаті добровільного об’єднання здатні самостійно або через відповідні органи місцевого самоврядування забезпечити належний рівень надання послуг, зокрема у сфері освіти, куль­тури, охорони здоров’я, соціального захисту, житлово-комунального госпо­дарства, з урахуванням кадрових ресурсів, фінансового забезпечення та розвитку інфраструктури відповідної адміністративно-територіальної оди­ниці.

Формування спроможних територіальних громад здійснюється з ураху­ванням кількох критеріїв:

1) здатності органів місцевого самоврядування вирішувати суспільні питання, які належать до їх компетенції, для задоволення потреб населення відповідних адміністративно-територіальних одиниць;

2) історичних, географічних, соціально-економічних, природних, еколо­гічних, етнічних, культурних особливостей розвитку відповідних адміні­стративно-територіальних одиниць;

3) розвитку інфраструктури відповідних адміністративно-територіальних одиниць;

4) фінансового забезпечення відповідних адміністративно-територіаль­них одиниць;

5) трудової міграції населення;

6) доступності послуг у відповідних сферах.

Формування спроможних територіальних громад здійснюється посту­пово, шляхом здійснення низки послідовних організаційно-правових за­ходів:

1) розроблення Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдер­жадміністрацією проекту перспективного плану;

2) схвалення проекту перспективного плану Верховною Радою Авто­номної Республіки Крим, обласною радою;

3) затвердження Кабінетом Міністрів України перспективних планів;

4) добровільного об’єднання територіальних громад;

5) добровільного приєднання до об’єднаної територіальної громади, визнаної спроможною відповідно до Закону, суміжної сільської, селищної територіальної громади, яка відповідно до перспективного плану формуван­ня територій громад Автономної Республіки Крим, області належить до цієї об’єднаної територіальної громади;

6) формування органів місцевого самоврядування спроможних терито­ріальних громад.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрація роз­робляє відповідно до Методики із залученням у разі потреби представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно-територіальних одиниць: проект перспективного плану; паспорти спроможних територіальних громад за встановленою формою.

Формування спроможних територіальних громад здійснюється у такій послідовності:

1. Визначення потенційними адміністративними центрами міст обласного значення та населених пунктів, що мають статус районних центрів, та зон їх доступності. Зони доступності таких потенційних адмі­ністративних центрів визначаються на відстані не більш як 20 кілометрів дорогами з твердим покриттям. Відстань може бути збільшена до 25 кіло­метрів у разі, коли чисельність населення спроможної територіальної гро­мади в зоні віддаленості від потенційного адміністративного центру більш як 20 кілометрів становить не більш як 10 відсотків загальної чисельності населення такої громади. Така відстань може бути зменшена у разі відсут­ності доріг з твердим покриттям чи особливостей рельєфу, що унеможливлює сполучення (ріки без мостів, гори). Зони доступності потенційних адміні­стративних центрів спроможних територіальних громад визначаються з урахуванням доступності послуг у відповідних сферах, зокрема часу при­буття для надання швидкої медичної допомоги у невідкладних випадках та пожежної допомоги, що не має перевищувати 30 хвилин.

2. Визначення потенційними адміністративними центрами населе­них пунктів (сіл, селищ, міст), які раніше мали статус районних центрів та розташовані на відстані більш як 20 кілометрів дорогами з твердим по­криттям від міст обласного значення та населених пунктів, які мають статус районних центрів, та зон їх доступності. У разі розташування в зоні доступ­ності потенційного адміністративного центру спроможної територіальної громади, визначеного відповідно до підпунктів 1 і 2 цього пункту, населе­ного пункту (села, селища, міста), який має відповідні кадрові ресурси, фі­нансове забезпечення та розвинуту інфраструктуру (зокрема, на території якого є загальноосвітній навчальний заклад I-III ступеня, проживає не менш як 250 дітей шкільного і 100 дітей дошкільного віку), такий населений пункт може бути визначений потенційним адміністративним центром спроможної територіальної громади.

3. Визначення потенційними адміністративними центрами інших населених пунктів (сіл, селищ, міст), територія яких не охоплюється зо­нами доступності потенційних адміністративних центрів, які розташовані на відстані не менш як 20 кілометрів дорогами з твердим покриттям від таких потенційних адміністративних центрів та частково забезпечені інфраструкту­рою. У разі наявності на території, яка не охоплюється зонами доступності потенційних адміністративних центрів, більш як одного населеного пункту, який може бути визначений потенційним адміністративним центром, пере­вага надається тому, що має найбільш розвинуту інфраструктуру.

Межі території спроможної територіальної громади визначаються по зовнішніх межах юрисдикції рад територіальних громад, що входять до її складу, з дотриманням таких вимог:

1) територія спроможної територіальної громади має включати території територіальних громад, що входять до її складу, та бути нерозривною;

2) спроможні територіальні громади розташовуються у межах території Автономної Республіки Крим, однієї області та у разі можливості одного району;

3) у разі входження до складу об’єднаної територіальної громади однієї або кількох територіальних громад, розташованих на території суміжного району, розширенню підлягають межі району, на території якого розташо­ваний адміністративний центр утвореної об’єднаної територіальної громади.

Територіальна громада, яка розташована на однаковій відстані від по­тенційних адміністративних центрів спроможних територіальних громад, може бути включена до складу тієї спроможної територіальної громади, потенційний адміністративний центр якої має найбільш розвинуту соціаль­ну і транспортну інфраструктуру та розташований у межах одного району.

З метою забезпечення відкритості та прозорості роботи з розроблення проекту перспективного плану може утворюватися робоча група, до скла­ду якої входять представники Ради міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрації, відповідних органів місцевого самоврядування, ор­ганів самоорганізації населення та громадськості. З метою врахування інтер­есів територіальних громад під час розроблення проекту перспективного плану уповноважені Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдер­жадміністрацією посадові особи проводять консультації з уповноваженими представниками органів місцевого самоврядування та їх асоціацій, а також суб’єктами господарювання та їх громадськими об’єднаннями. За результа­тами консультацій оформляється протокол.

Консультації проводяться під час:

1) визначення переліку територіальних громад, що можуть увійти до складу спроможної територіальної громади;

2) визначення переліку територіальних громад, території яких не охо­плюються зонами доступності потенційних адміністративних центрів;

3) визначення меж територій спроможних територіальних громад. Кон­сультації проводяться насамперед з представниками територіальних громад, території яких охоплюються зонами доступності кількох потенційних адмі­ністративних центрів.

За результатами консультацій та на підставі рішень органів місцевого самоврядування визначається потенційний адміністративний центр спро­можної територіальної громади. Якщо в процесі розроблення проекту пер­спективного плану після проведення консультацій виникла необхідність внесення до нього змін, проводяться додаткові консультації.

Проект перспективного плану розробляється в електронному та папе­ровому вигляді та включає:

1) графічну частину (мапу Автономної Республіки Крим чи відповідної області), яка відображає межі спроможних територіальних громад, їх по­тенційні адміністративні центри та всі населені пункти, що увійшли до їх складу (графічна частина Перспективного плану формування територій громад Харківської області представлена у Додатку 1);

2) перелік спроможних територіальних громад, де в табличній формі зазначається:

а) назва територіальної громади;

б) код населеного пункту - адміністративного центру територіальної громади згідно з КОАТУУ (Державним класифікатором об’єктів адміністра­тивно-територіального устрою України);

в) назва населеного пункту адміністративного центру територіальної громади;

г) назви територіальних громад, що входять до складу спроможної те­риторіальної громади;

д) назва району чи міста обласного значення, до якого входить адміні­стративний центр територіальної громади (Додаток 2).

Проект перспективного плану схвалюється Верховною Радою Авто­номної Республіки Крим, відповідною обласною радою та вноситься в уста­новленому порядку на розгляд Кабінету Міністрів України разом з паспор­тами спроможних територіальних громад для його затвердження. У разі схвалення Верховною Радою Автономної Республіки Крим, відповідною обласною радою змін до перспективного плану, проект акта Кабінету Міні­стрів України про внесення таких змін до перспективного плану вноситься на розгляд Кабінету Міністрів України Радою міністрів Автономної Респу­бліки Крим, облдержадміністрацією в установленому порядку.

1.2.