Механізм формування та реалізації фінансового потенціалу територіальних громад

Успішна діяльність органів місцевого самоврядування з комплексного розвитку територіальних громад залежить від наявних для цього можливостей. Питання практичних аспектів ефективної реалізації останніх потребує проведення структури- зації фінансового потенціалу та ґрунтовного дослідження системи засобів, які представницькі органи використовують для забезпечення соціально-економічного розвитку територіальних громад шляхом проведення фінансової політики на місцевому рівні.

У попередньому матеріалі нами було доведено, що фінансовий потенціал територіальної громади відображає не просто сукупність фінансових ресурсів, а спроможність органів місцевого самоврядування щодо створення, пошуку, залучення і акумуляції відповідних ресурсів, достатніх для реалізації комплексної мети соціально-економічного розвитку. Виходячи з цього, погоджуємося із поглядами науковців, які для розкриття сутності фінансового потенціалу, крім ресурсної складової, виділяють інші компоненти, які лише у взаємодії можуть забезпечити максимальне використання можливостей суб’єкта.

З метою з’ясування можливостей, які можуть реально забезпечити економічне зростання, доречно врахувати думку тих вчених та практиків, які в умовах, що склалися в Україні, саме потенціал території, а не наявні бюджетні та інші фінансові ресурси, обмеженість яких зберігатиметься ще достатньо довго, вважають основним ресурсом розвитку територіальних громад [57]. При цьому, у складі потенціалу території виділяють: людський потенціал (кадрова, кваліфікаційна, вікова структура населення); природно-ресурсний потенціал (природні запаси, землі, рекреаційні можливості тощо); історико-культурний потенціал (історико-культурна спадщина, яка може стати об’єктом залучення фінансових ресурсів на певну територію); інфра- структурний потенціал; географічний потенціал (розташування території у сусідстві з центрами економічної активності, на транспортних шляхах, у прикордонних регіонах тощо); економічний потенціал (будівлі, обладнання, споруди, доходи суб’єктів господарювання та населення тощо).

Враховуючи вищевикладене, до складу можливостей територіальної громади, за допомогою яких здійснюються процеси формування фінансових ресурсів, необхідних для виконання функцій і повноважень місцевого самоврядування, на нашу думку, слід віднести:

- матеріальні, фінансові, трудові, інформаційні, нормативні ресурси;

- здібності та компетенції апарату управління (коло наданих повноважень, функціональних обов’язків, знання та досвід у відповідній сфері).

Модель фінансового потенціалу територіальної громади, яка відображає взаємозв’язок вищезазначених елементів, наведена на рис. 1.3.

Побудована модель, на наш погляд, відбиває не просто сукупність складових фінансового потенціалу, а поєднання та взаємозв’язок об’єктивних і суб’єктивних ресурсних можливостей матеріально-фінансового забезпечення й можливостей системи управління місцевого самоврядування, оптимальне використання яких дозволить оцінити фінансову спроможність представницьких органів на перспективу та створити необхідні умови для комплексного розвитку територіальних громад.

Фактично, цю модель фінансового потенціалу можна визначити як відображення способу організації взаємодії елементів організаційно-правової та матеріально-фінансової основ функціонування територіальних громад. Зазначимо, що за такого підходу фінансовий потенціал об’єднує всі цикли діяльності представницьких органів: від створення умов і джерел до формування фінансових ресурсів, необхідних для забезпечення ефективного функціонування місцевого самоврядування та соціально-економічного розвитку територіальної громади.

Рисунок 1.3 - Модель фінансового потенціалу територіальної громади

Джерело: розробка авторів

Безумовно, вихідним моментом фінансового потенціалу є ресурсні можливості матеріально-фінансового забезпечення територіальних громад. Ці можливості охоплюють наявні матеріальні й фінансові ресурси, що перебувають у володінні та розпорядженні органів місцевого самоврядування у певний період часу, тимчасово недоступні чи незадіяні з різних причин можливості об’єктів комунальної власності та потенційні ресурси, які формуються за рахунок залучення фінансових активів інших економічних суб’єктів.

Іншою важливою складовою фінансового потенціалу територіальних громад, яка забезпечує процес раціонального використання і розпорядження наявними матеріальними й фінансовими ресурсами та пошук, залучення і акумуляцію їх потенційних резервів, є можливості системи управління органів місцевого самоврядування та комунальних підприємств. Адже ефективність матеріально-фінансового забезпечення суб’єктів господарювання залежить не лише від обсягу та складу матеріальних і фінансових ресурсів, а і від організації процесу управління їх формуванням та використанням, що базується на певному механізмі. Враховуючи зазначене, зазначену складову фінансового потенціалу територіальних громад формують ресурсні можливості системи управління місцевого самоврядування, зокрема, нормативні, інформаційні та трудові ресурси, а також важливе значення мають не просто кількісні, а, головним чином, якісні параметри останніх, тобто здібності й компетенції персоналу.

Щодо останнього елементу можливостей системи управління місцевого самоврядування слід відмітити наступне. Окремі науковці у процесі структуризації фінансового потенціалу ототожнюють поняття «здібності» та «компетенції» [199, с. 321]. Проте зміст цих двох категорій, на наш погляд, різний. Рівень компетенції представницьких органів визначається обсягом повноважень та функціональними обов’язками, якими вони наділені відповідно до законодавства України та, за наявності, статутом територіальної громади; персонал комунальних підприємств і установ - статутом відповідного суб’єкта господарювання.

Розглядаючи категорію «механізм» як систему, що визначає порядок певного виду діяльності [58, с. 355], а «формування і реалізацію» як цілеспрямовану дію на процес (об’єкт) [201, с. 401], можна констатувати, що механізм формування і реалізації фінансового потенціалу територіальних громад - це система заходів щодо використання об’єктивних та суб’єктивних можливостей фінансового потенціалу за допомогою набору економічних методів і важелів при відповідному нормативно-правовому та інформаційному забезпеченні виконання бюджетних повноважень й функціональних обов’язків представницьких органів з метою впливу на соціально-економічний розвиток територіальних громад. У практичному розумінні механізм формування і реалізації слід розглядати як систему основних взаємопов’язаних елементів, що регулюють процес розробки і впровадження рішень посадових осіб місцевого самоврядування у ході формування і реалізації фінансового потенціалу територіальних громад. Загалом, основним принципом функціонування відповідного механізму, на наш погляд, має бути оптимальне поєднання державного регулювання на рівні громади з широким залученням представницьких органів системи місцевого самоврядування та механізму ринкового саморегулювання, що забезпечить створення можливостей підвищення рівня самодостатності територій за рахунок використання їх фінансового потенціалу.

Для розкриття функціонування механізму формування і реалізації фінансового потенціалу доцільно визначити і охарактеризувати сукупність принципів, під якими розуміються обумовлені природою місцевого самоврядування основні засади, твердження, вимоги, обставини, що лежать в основі управління фінансовим потенціалом територіальних громад й певним чином розкривають сутність та призначення останнього:

- принцип законності: здійснення процесу формування і реалізації фінансового потенціалу відповідно до норм чинного законодавства, що полягає у дотриманні правових приписів органами місцевого самоврядування й економічними суб’єктами у ході використання об’єктивних і суб’єктивних можливостей територіальних громад.

- принцип системності: передбачає наявність між структур - ними елементами, методами й інструментами механізму формування і реалізації прямих та зворотних зв’язків, які забезпечують цілісність його функціонування, взаємодію та взаємодоповню- ваність в процесі формування і реалізації фінансового потенціалу територіальних громад, що сприяє максимально ефективному використанню його можливостей;

- принцип самостійності: полягає у забезпеченні спроможності представницьких органів у межах визначених законодавством повноважень приймати рішення щодо формування і реалізації фінансового потенціалу територіальних громад;

- принцип цільової спрямованості: передбачає підпорядкування процесу формування і реалізації фінансового потенціалу територіальних громад використанню акумульованих ресурсів лише на цілі, визначені бюджетними призначеннями та пов’язані з виконанням завдань затвердженого місцевого бюджету. Це дозволяє визначити механізм формування і реалізації фінансового потенціалу, сформувати критерії оцінки ефективності та цільового використання його об’єктивних і суб’єктивних можливостей;

- принцип адаптивності: означає гнучкість реагування механізму формування і реалізації фінансового потенціалу територіальних громад на зміни зовнішнього й внутрішнього середовища їх функціонування, що створює умови для постійної актуалізації напрямів формування і реалізації фінансового потенціалу за рахунок невикористаних можливостей;

- принцип фінансової безпеки: формування і реалізація фінансового потенціалу територіальних громад повинна сприяти підвищенню їх фінансової самодостатності, що є важливим способом забезпечення та підтримання фінансової безпеки. Це потребує ідентифікації, оцінювання, попередження й мінімізації фінансових ризиків;

- принцип збалансованості: вирішення поточних і перспективних завдань формування і реалізації фінансового потенціалу територіальних громад повинно базуватися на досягненні збалансованості між цільовою спрямованістю формування і реалізації фінансового потенціалу, повноваженнями представницьких органів та реальними можливостями громади щодо акумулювання доходів для фінансування видатків (потреб);

- принцип оптимальності: процес формування і реалізації фінансового потенціалу повинен передбачати застосування комплексу заходів, які є найефективнішими на даний момент з метою максимального використання можливостей територіальних громад.

- принцип результативності: передбачає оцінку ефективності, з одного боку, залучення й акумуляції об’єктивних і суб’єктивних можливостей місцевого самоврядування у процесі формування і реалізації фінансового потенціалу територіальних громад, а, з іншого боку, використання відповідних можливостей для фінансування повноважень представницьких органів у ході виконання бюджетних завдань місцевого рівня. При цьому важливе значення має дослідження й застосування на практиці прогресивних методів і важелів формування і реалізації фінансового потенціалу, що дозволяє економити власні матеріальні, трудові та часові ресурси;

- принцип перспективності: забезпечення чіткого формулювання стратегічних цілей розвитку територіальних громад передбачає розроблення на цій основі плану використання потенційних можливостей фінансового потенціалу. Це дозволяє сформувати систему управління, яка враховуватиме перспективи функціонування самоврядних громад й адміністративно-територіальних одиниць.

Механізм формування і реалізації фактично відображає послідовність дій представницьких органів у ході формування (створення) можливостей для реалізації фінансового потенціалу територіальних громад, що дозволяє виокремити такі ключові етапи:

- підготовчий (визначення мети та завдань суб’єктів системи місцевого самоврядування щодо реалізації фінансового потенціалу територіальних громад, розробка низки заходів, необхідних для досягнення встановлених цілей);

- формування і реалізації фінансового потенціалу територіальних громад (оцінка засобів та шляхів їх формування і використання, діагностика ризиків, вибір методів, важелів і інструментів управлінської діяльності);

- оцінка ефективності формування і реалізації фінансового потенціалу територіальних громад відповідно до поставленої мети, завдань і досягнутих результатів.

Запропонована нами структурно-логічна схема функціонування механізму формування і реалізації фінансового потенціалу територіальних громад відображена на рис. 1.4.

Основним завданням, вирішення якого сприятиме досягненню соціально-економічного розвитку територіальних громад у ході формування і реалізації їх фінансового потенціалу, є покращення фінансового забезпечення за рахунок пошуку, освоєння і ефективного використання наявних, тимчасово невикористаних та потенційних можливостей. Це стосується як закріплених, так і власних доходів місцевих бюджетів. Проте для гарантування фінансової незалежності місцевого самоврядування та, як наслідок, задля підвищення рівня фінансової самодостатності територіальних громад важливе значення має безпосереднє збільшення власних бюджетних надходжень. У свою чергу, вагомим джерелом для нарощення власних фінансових ресурсів територіальних громад є розвиток комунальних підприємств реального сектора та закладів соціальної сфери, раціональне і ефективне

Рисунок 1.4 - Структурно-логічна схема функціонування механізму формування і реалізації фінансового потенціалу територіальних громад

Джерело: власна розробка авторів

використання можливостей яких сприятиме розвитку території та підвищенню добробуту людей. Тому завдання щодо збільшення власних доходів місцевих бюджетів та удосконалення діяльності підприємств комунальної форми власності на структурно-логічній схемі функціонування механізму формування і реалізації фінансового потенціалу територіальних громад авторами виділено окремо.

Науковці, які досліджують питання використання бюджетного потенціалу місцевого самоврядування, серед завдань реалізації останнього виділяють розширення бюджетних повноважень органів місцевого самоврядування та удосконалення структури доходів місцевих бюджетів [106, с. 44-48]. Вважаємо таку позицію дослідників дискусійною, оскільки вищезазначені питання унормовуються на законодавчому рівні. У ході формування і реалізації фінансового (бюджетного) потенціалу на місцевому рівні розширення бюджетних повноважень представницьких органів та удосконалення структури бюджетних надходжень є одними із потенційних можливостей системи управління, використання яких буде сприяти покращенню фінансового забезпечення та збільшенню власних доходів місцевих бюджетів територіальних громад. При цьому, якщо розширення спектру власних бюджетних повноважень органів місцевого самоврядування безпосередньо впливає на реальне зростання власних ресурсів, то зміна структури доходних джерел місцевих бюджетів, з одного боку, є наслідком реалізації фінансового потенціалу територіальних громад, з іншого - результатом перерозподілу джерел доходів між державним і місцевими бюджетами.

Для ефективної реалізації представницькими органами вищезазначених завдань у державі мають бути створені необхідні умови для функціонування і розвитку реального місцевого самоврядування. Проте досвід організації сучасної системи місцевого самоврядування в Україні свідчить про наявність ряду чинників, які на законодавчому рівні стримують процес формування і реалізації можливостей фінансового потенціалу територіальних громад. Серед таких факторів слід відмітити:

1. Відсутність чіткого розмежування функцій і повноважень органів місцевого самоврядування та органів державної виконавчої влади на місцевому рівні.

У своїй діяльності на рівні окремого адміністративно-територіального формування представницькі органи територіальних громад та органи державної виконавчої влади покликані поєднувати місцеві і державні інтереси, які між собою тісно пов’язані. Адже питання місцевого характеру на практиці дійсно можуть відображати не тільки локальні, а і загальнодержавні інтереси. При цьому, поєднання місцевих і державних інтересів у тих чи інших сферах діяльності, а також недосконалість чинного законодавства України щодо даної проблематики призводить до дублювання повноважень виконавчих органів місцевого самоврядування та органів державної виконавчої влади [183; 184]. Це дублювання функцій і повноважень породжує проблеми у відносинах між ними щодо різного розуміння межі владної компетенції при здійсненні власних і делегованих повноважень.

На наш погляд, своєрідна форма взаємодії між державними органами влади і представницькими органами територіальних громад в Україні приводить не до синергетичного поєднання їх зусиль на місцях, а лише до одержавлення повноважень місцевого самоврядування, до дублювання функцій і повноважень відповідних органів влади, до формальності та недієздатності обласних і районних рад. Місцеве самоврядування, зокрема, на рівні району, області, м. Києва й м. Севастополя функціонує не як відносно незалежна система суспільного управління, а, фактично, як додаток до державного управління.

Враховуючи те, що представницькі органи покликані виконувати функції не лише адміністративних органів, а і суб’єктів економіки, відсутність чіткого визначення їх компетенції негативно впливає на діяльність, пов’язану із мобілізацією економічних і виробничих можливостей суб’єктів господарювання різних форм власності. Отже, результатом взаємодії між державними органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування в Україні на сьогоднішній день є недостатній рівень соціально-економічного розвитку територіальних громад, адміністративно-територіальних одиниць та низька якість послуг, які надаються населенню.

Вищезазначене свідчить про необхідність врегулювання питання щодо розмежування поняття «повноваження виконавчої влади» і «повноваження місцевого самоврядування», функціонального наповнення діяльності як органів місцевого самоврядування, так і органів державної виконавчої влади в системі місцевого управління, а також вирішення проблеми співвідношення власних та делегованих повноважень місцевого самоврядування у напрямі розширення компетенції представницьких органів територіальних громад.

При цьому, важливим є не збільшення кількості повноважень, а отримання органами місцевого самоврядування дійсно реальних повноважень, виконання яких вони спроможні здійснити за рахунок власних джерел фінансування. Загалом, чіткий розподіл функціональних повноважень місцевих органів влади та розширення спектру власних повноважень органів місцевого самоврядування сприятиме формуванню правової та фінансової самостійності останніх, стимулюватиме їх до пошуку додаткових доходних джерел, що, в свою чергу, дозволить на достатньому рівні забезпечити реалізацію фінансового потенціалу територіальних громад та виконання завдань щодо їх соціально-економічного розвитку.

2. Невідповідність між бюджетними повноваженнями і реальним обсягом фінансових ресурсів, що призначені для їх фінансування.

Досить часто органи державної виконавчої влади, всупереч ст. 142 і ст. 143 Конституції України, покладають фінансове забезпечення виконання прийнятих ними рішень на місцеві бюджети, у той час, коли останніми ці видатки не передбачені. У результаті нестачі коштів представницькі органи територіальних громад змушені використовувати на фінансування делегованих повноважень власні доходи місцевого бюджету, інакше населення вчасно не отримує державних соціальних виплат, що підриває довіру до органів виконавчої влади. При цьому зменшується фінансове забезпечення власних потреб. У той же час, скорочення фінансування власних програм функціонування і розвитку території зменшує довіру громади до органів самоврядування, які покликані відстоювати її інтереси.

Окремі науковці з метою вирішення вищезазначеної проблеми пропонують скасувати делеговані повноваження й закріпити за місцевим самоврядуванням конкретні видаткові зобов’язання з реальними можливостями щодо їх фінансування на власний розсуд [154, с. 116]. Враховуючи постійну політичну нестабільність в Україні, органам місцевого самоврядування, на наш погляд, недоцільно брати на себе обов’язки щодо фінансування державних соціальних виплат, так як їх перелік і обсяги повністю залежать від рішень державних органів, що, у свою чергу, формуються під впливом уподобань владних структур. Тому необхідно на законодавчому рівні при формуванні переліку доходних джерел місцевих бюджетів забезпечити збалансування між бюджетними повноваженнями і фінансовою спроможністю органів влади та самоврядування.

3. Обмеженість коштів у місцевих бюджетах на капітальні видатки, зокрема, на будівництво, капітальний ремонт, реконструкцію об’єктів соціально-культурної сфери.

Недостатність власних коштів, зокрема, доходів бюджету розвитку призводить до залежності місцевих бюджетів від субвенцій з інших бюджетів на виконання інвестиційних програм. Для вирішення цього питання фахівці пропонують повернутися до попередньої практики розщеплення загальнодержавних податків і зборів [110, с. 91; 153, с. 23] з метою збільшення до- ходної бази бюджету розвитку адміністративно-територіальних одиниць, на території яких знаходяться виробничі потужності.

4. Законодавчі обмеження органів місцевого самоврядування щодо здійснення місцевих облігаційних позик.

Бюджетним кодексом України передбачено виключне право випуску облігацій внутрішньої місцевої позики лише міськими радами і Верховною Радою Автономної Республіки Крим, що обмежує можливості доступу обласних органів самоврядування на фінансовий ринок. Зауважимо, емітентами ринку муніципальних облігацій у Росії та Казахстані можуть бути органи місцевого самоуправління різних рівнів [119, с. 80; 140]. На нашу думку, на обласному рівні шляхом здійснення облігаційних запозичень доцільно вирішувати спільні проблемні питання територіальних громад регіону, зокрема, фінансування екологічних та соціальних проектів, а також розвиток транспортних мереж, енергозбереження тощо.

Іншим законодавчим обмеженням на ринку місцевих облігацій України є надання права на здійснення випусків облігацій зовнішньої місцевої позики тільки місцевим радам міст з кількістю населення понад 500 тисяч мешканців (раніше - 800 тисяч) [21]. Ґрунтуючись на твердженні, що однакові за кількістю мешканців міста України можуть мати різні фінансові можливості і, відповідно, розміри місцевих бюджетів, окремі науковці на противагу даному обмеженню пропонують встановити обмеження за часткою бюджету, як це практикується у Польщі - 15 %, Литві - 10 % (для цільових субсидій - 20 %, для Вільнюса - 30 %) [192, с. 93]. Погоджуючись із такою пропозицією, вважаємо, що ефективність здійснення місцевих запозичень, насамперед, залежить від доцільності використання відповідного економічного інструменту в процесі реалізації фінансового потенціалу територіальних громад, а також від компетентності органів місцевого самоврядування щодо функціонування цієї сфери фінансового ринку.

Згідно з Бюджетним кодексом України, видатки на обслуговування боргу місцевих бюджетів не можуть щорічно перевищувати 10 % видатків загального фонду протягом будь-якого бюджетного періоду, коли планується обслуговування боргу, а його погашення має здійснюватися за рахунок доходів бюджету розвитку. Для російських муніципальних громад дане обмеження встановлено в розмірі 15 % [119, с. 86]. Науковці вважають, що встановлення обмеження винятково на процентні виплати в Україні є необґрунтованим у зв’язку з високим ризиком рефінансування боргу, тобто випуску нових запозичень з метою погашення місцевого боргу [104, с. 40]. В умовах недостатності доходів бюджету розвитку, автори вважають за доцільне встановити обмеження на обслуговування загального розміру місцевого боргу (процентні виплати і погашення основної суми боргу) на рівні 10 % річних доходів місцевих бюджетів.

Вивчення досвіду муніципальних облігаційних запозичень в Україні [225, с. 28] дозволяє стверджувати, що законодавчі обмеження здійснення місцевих облігаційних позик є своєрідним попередженням невиконання за ними боргових зобов’язань, проте, з іншої сторони, вони значно обмежують права територіальних громад і стримують надходження додаткового капіталу для їх розвитку.

У Бюджетному кодексі України не передбачена відповідальність держави по зобов’язаннях за запозиченнями до місцевих бюджетів. Це положення можна трактувати по-різному. З одного боку, це підвищує відповідальність місцевих органів влади за взяті на себе боргові зобов’язання та стимулює правильне визначення обсягу і мети емісії, раціональне і цільове використання залучених коштів. З іншого боку, будь-яка адміністративно-територіальна одиниця, її бюджет та місцеві органи влади є складовою системи державних фінансів і не можна вважати, що держава не має до них ніякого відношення. Тому науковці пропонують впровадження системи державних гарантій як при здійсненні окремих місцевих позик, так і для зовнішніх запозичень [5, с. 24; 35, с. 150; 153, с. 24]. Проте, на нашу думку, роль держави полягає не у фінансовій відповідальності за муніципальними позиками, а у розробленні нормативно-правових положень, які б сприяли ефективному розвитку кожного суб’єкта ринку облігацій місцевих позик України.

5. Обмежений перелік місцевих податків і зборів.

Проблемним питанням фінансового забезпечення місцевого самоврядування за всі роки його існування є незначна фіскальна роль місцевих податкових надходжень у доходах місцевих бюджетів. Відповідно до позитивного досвіду зарубіжних країн, зрушення в системі місцевого оподаткування та формуванні власних доходів місцевих бюджетів мало б забезпечити введення Податковим кодексом України податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки. При цьому доцільність адміністрування цього податку саме на рівні територіальної громади не викликає сумнівів. Проте запровадження занадто лояльного механізму справляння податку на нерухоме майно, базою оподаткування якого є не ринкова вартість об’єктів нерухомості відповідно до світового досвіду, а площа житлової нерухомості, зменшена на 120 м2 для квартир, на 250 м2 для житлових будинків, на 370 м2 для квартир і житлових будинків, що перебувають у власності одного платника податку, значно обмежить надходження від справляння податку до місцевих бюджетів, так як сплачуватимуть його лише окремі фізичні та юридичні особи. Отже, ймовірно, що навіть після нововведень у сфері місцевого оподаткування в Україні зазначене джерело доходів вагомого значення не матиме. Таким чином, проблемним питанням щодо зміцнення фінансової основи територіальної громади залишається відсутність стабільних джерел надходжень до місцевих бюджетів, право на адміністрування яких мали б органи місцевого самоврядування.

6. Недосконалість системи міжбюджетних відносин.

Порядок формування і використання доходів першого кошика місцевих бюджетів, тобто доходів, що враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, практика вилучення їх надлишку до державного бюджету з метою подальшого фінансового вирівнювання, породжують пасивність органів самоврядування у нарощенні матеріально-фінансової основи територіальних громад та є серйозною перешкодою для їх соціально- економічного розвитку. Проблемними питаннями в системі між- бюджетних відносин залишаються: відсутність економічних методів і важелів, які б стимулювали органи місцевого самоврядування щодо мобілізації бюджетних надходжень, що призначені для фінансування делегованих повноважень; потреба в удосконаленні формули визначення обсягу міжбюджетних трансфертів з метою більшого врахування територіальних особливостей; наявність складної процедури оформлення субвенцій між місцевими бюджетами, що вимагає спрощення механізму субвенціо- нування.

Нагального вирішення потребує також проблема міжбюджет- них відносин у процесі складання і виконання місцевих бюджетів. Так, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що органи місцевого самоврядування в селах, селищах, містах, районах у містах самостійно розробляють, затверджують і виконують відповідні бюджети, тобто діють у межах «власної компетенції». Проте, на практиці, представницькі органи отримують до виконання бюджети за розрахунками Міністерства фінансів України, виходячи не із реальних можливостей і потреб територіальної громади, а із середніх фактичних показників формування доходної частини місцевих бюджетів за останні три роки [183]. Вирішити цю проблему можливо лише через надання реальної самостійності органам місцевого самоврядування у питаннях бюджетного управління.

Загалом, наявність чинників, які перешкоджають ефективній діяльності представницьких органів та формування і реалізації можливостей територіальних громад задля розвитку, свідчить про необхідність забезпечення дієвого правового захисту місцевого самоврядування.

Створення механізму формування і реалізації фінансового потенціалу здійснюється органами місцевого самоврядування відповідно до фінансової стратегії соціально-економічного розвитку територіальних громад. Зміна окремих елементів механізму відбувається у зв’язку із вирішенням різноманітних поточних завдань під впливом макроекономічних змін в економіці та соціальній сфері. Враховуючи вищезазначене, нами виокремлено ряд заходів, виконання яких у послідовності за підходом DMAIC (define (виявити) - measure (виміряти) - analyze (проаналізувати) - improve (удосконалити) - control (проконтролювати)) [247, с. 17] необхідне для забезпечення ефективного формування і реалізації фінансового потенціалу територіальних громад.

Насамперед, важливе значення має доступ до ресурсів та можливість їх залучення і використання для задоволення місцевих потреб як на коротко-, так і на довгострокову перспективу. За таких умов, доречним є ґрунтовне вивчення та систематизація джерел фінансових ресурсів, що дозволить виявити невикористані можливості і потенційні резерви та забезпечити достатній рівень фінансування представницьких органів для соціально-економічного розвитку територіальних громад. Відповідно, запропонована у підрозділі 1.2 монографії класифікація джерел та видів фінансових ресурсів, на наш погляд, дозволить чіткіше з’ясувати та оцінити ресурсні можливості фінансового забезпечення територіальних громад.

Забезпечення ефективного формування і реалізації фінансового потенціалу потребує збору та оцінки даних про основні фактори, які визначають можливості територіальних громад. При цьому важливим є аналіз обсягу та ефективності перерозподілу бюджетних ресурсів території, виявлення особливостей бюджетно-податкової політики уряду України та характер їх впливу на фінансове забезпечення функціонування та розвитку місцевого самоврядування через показники децентралізації дохідних джерел та фінансового вирівнювання.

У ході формування і реалізації фінансового потенціалу необхідним є проведення аналізу показників результативності і ефективності використання наявних об’єктивних, а також суб’єктивних можливостей територіальних громад в контексті забезпечення фінансової самодостатності останніх. Доцільним також є побудова моделі економічного зростання, яка відображає залежність динаміки обсягу власних доходів місцевого бюджету від динаміки індикаторів ділової активності, що дозволяє визначити форму та тип економічного розвитку самоврядних громад.

З метою удосконалення процесу формування і реалізації фінансового потенціалу територіальних громад увага представницьких органів повинна зосереджуватися на пошуку тимчасово невикористаних та потенційних можливостей, які можуть бути доступні для освоєння шляхом: організації семінарів, конференцій, круглих столів з метою обміну досвідом між фахівцями місцевого самоврядування та науковцями, що займаються відповідною проблематикою; забезпечення підготовки та перепідготовки працівників для роботи в системі місцевого самоврядування з метою реалізації можливостей системи управління; розвитку рентабельних видів діяльності комунальних підприємств (оптова і роздрібна торгівля, готельний і ресторанний бізнес) та використання системи комерційних договорів між органами місцевого самоврядування і суб’єктами господарювання з метою формування ринку товарів та задоволення потреб громадян; здійснення місцевих облігаційних запозичень з метою фінансування місцевих інвестиційних програм. Важливим при цьому є здійснення оцінки доцільності використання відповідного інструменту фінансового ринку та залучення фінансових ресурсів на територію функціонування громади. Потенційним джерелом збільшення доходів місцевих бюджетів також є зменшення податкового боргу суб’єктів господарювання та виведення «з тіні» економіки на місцевому рівні. Окремі фахівці пов’язують не- вирішеність відповідних питань із пасивністю органів місцевого самоврядування, яка, у свою чергу, викликана низьким рівнем зацікавленості останніх у підвищенні фіскальної ефективності податкових надходжень. Вищезазначене потребує удосконалення елементів механізму формування і реалізації фінансового потенціалу територіальних громад на законодавчому рівні.

Необхідним також є вибір, обґрунтування і застосування важелів, які б стимулювали представницькі органи територіальних громад до нарощення додаткових ресурсів як для формування власних коштів, так і доходів першого кошика місцевих бюджетів. Слід зауважити, що збільшення останніх дозволить вирішити проблему відволікання власних ресурсів місцевого самоврядування на фінансування державних соціальних програм. До вищезазначених важелів доцільно віднести: пільгове оподаткування прибутку на початкових етапах становлення комунального підприємства [149, с. 96]; використання власних коштів місцевих бюджетів у розмірі операційного залишку - різниці між доходами і поточними видатками - для фінансування інвестиційних проектів (досвід Польщі [212, с. 160]); розщеплення і пропорційне використання надходжень від податку на прибуток підприємств усіх інших, відмінних від комунальної, форм власності, податку на додану вартість [110, с. 91; 153, с. 23]; передачу частки надходжень від податку на прибуток підприємств усіх інших, відмінних від комунальної, форм власності та податку з доходів фізичних осіб до бюджету розвитку; надання з місцевих бюджетів-донорів безвідсоткових кредитів на реконструкцію і розвиток комунальних підприємств з правом зменшення обсягу вилучення коштів до державного бюджету.

Важливе значення для досягнення соціально-економічного розвитку територіальних громад має оцінка ефективності формування і реалізації їх фінансового потенціалу відповідно до поставленої мети, завдань і досягнутих результатів, виявлення причин фінансових і матеріальних втрат, створення умов щодо їх недопущення в майбутньому. Доцільним також є забезпечення прозорості роботи органів місцевого самоврядування шляхом проведення громадських слухань та постійного інформування населення через місцеві засоби масової інформації щодо проектів розвитку територіальної громади та отриманих результатів діяльності. Це дозволить максимально врахувати потреби, інтереси громадян та посилити контроль зі сторони власника за ефективним використанням об’єктів комунальної власності.

Реалізація органами місцевого самоврядування вищезазначених заходів сприятиме не просто збільшенню доходів місцевих бюджетів, а і максимальному залученню можливостей території та її суб’єктів для вирішення питань соціально-економічного розвитку територіальних громад, що, в свою чергу, підвищить рівень її фінансової самодостатності та фінансової незалежності.