Пропозиції щодо механізму державного контролю за нормотворчою діяльністю органів місцевого самоврядування об'єднаних територіальних громад в Україні

Місцеве управління не може бути ефективним без контролю. Самі по собі правові акти, якими б вони досконалими не були, не здатні гарантувати точне і належне їх виконання. Присікти беззаконня, порушення громадсько­го порядку і зловживання правом можна, перш за все, на основі добре по­ставленого контролю за станом справ і виконанням прийнятих правових приписів.

Особливість державного контролю в системі місцевого самоврядування України зумовлена відносною самостійністю, відокремленістю від органів державної влади органів місцевого самоврядування і автономністю останніх у вирішенні власних справ.

Система державного контролю у сфері місцевого самоврядування має бути спрямована на забезпечення:

а) ефективної реалізації функцій органів та посадових осіб місцевого самоврядування, належного виконання покладених на них повноважень;

б) максимального врахування державних та місцевих інтересів;

в) захисту законних прав та інтересів територіальних громад при вирі­шенні різноманітних питань місцевого самоврядування;

г) стимулювання виконання органами місцевого самоврядування при­йнятих на себе майнових та інших зобов’язань перед юридичними та фізич­ними особами;

д) дотримання законності у діяльності органів та посадових осіб місце­вого самоврядування.

Контроль у сфері місцевого самоврядування потребує належної правової регламентації й визначення:

1) суб’єкта контролю, його завдань, сфери діяльності, місця в структурі державних органів;

2) об’єкта контролю;

3) підстав для проведення перевірки, аналізу існуючого стану;

4) форм і методів контрольної діяльності;

5) порядку прийняття рішення за результатами контролю.

Державний контроль у сфері місцевого самоврядування потребує поступового зменшення, однак його обмеження повинно здійснюватися одночасно з розширенням контрольних і наглядових функцій з боку інших інститутів громадянського суспільства (політичних партій, громадських організацій, профспілок та ін.)

Потребує опрацювання питання запровадження механізмів контролю за законністю рішень органів місцевого самоврядування та якістю на­дання населенню адміністративних та соціальних послуг. В умовах децен­тралізації повноважень та передачі ресурсів органам місцевого самовряду­вання, високих корупційних ризиків щодо використання бюджетних коштів, актуальним є питання запровадження механізмів контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування, як з боку державних органів, так і з боку громадськості. Особливо актуальною в умовах бюджетної децентралізації є потреба здійснення належного контролю за роботою органів влади різних рівнів при плануванні та виконанні ними бюджетів та управлінні і викорис­танні фінансових ресурсів. Вирішення цього питання на даному етапі лежить у площині, по-перше, забезпечення ефективного попереднього та поточного державного фінансового контролю за діяльністю органів державної влади та органів місцевого самоврядування при управлінні та використанні бю­джетних ресурсів; по-друге, запровадження максимальної прозорості ді­яльності місцевих органів влади та контролю за цією діяльністю з боку громадськості.

Сьогодні фактично найбільшою мірою контроль за органами місцевого самоврядування здійснюють місцеві державні адміністрації. Вони мають право проводити перевірки стану додержання Конституції та законів Укра­їни, інших актів законодавства органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами, одержувати від них відповідну статистичну інформа­цію та інші дані, контролювати стан розгляду звернень громадян та їх об’єднань. Крім місцевих державних адміністрацій право перевіряти здій­снення органами місцевого самоврядування повноважень органів виконавчої влади має Рада міністрів Автономної Республіки Крим, а у випадках, перед­бачених законодавством, - міністерства та інші центральні органи виконав­чої влади, їх територіальні органи.

Стаття 144 Конституції України зазначає, що органи місцевого само­врядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов’язковими до виконання на відповідній території. Також в Осно­вному Законі зазначено, що рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду.

Стаття 20 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» пе­редбачає, що державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування нада­них їм власних повноважень.

При цьому чіткого регламенту і порядку зупинення неправомірних рі­шень органів та посадових осіб місцевого самоврядування наразі немає. Тому зараз йде пошук дієвих механізмів державного контролю за нормот- ворчою діяльністю органів місцевого самоврядування, до яких належать органи і посадові особи об’єднаних територіальних громад.

Аналіз деяких проектів законів, а саме проекту Закону України «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)», роз­робленого Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово- комунального господарства України законопроекту щодо здійснення дер­жавного нагляду (контролю) за відповідністю рішень органів місцевого са­моврядування Конституції та законам України дозволяє розробити певні пропозиції, щодо державного контролю за нормотворчою діяльністю органів місцевого самоврядування.

У проекті Закону України «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)» пропонується запровадити посаду префекта, який буде здійснювати виконавчу владу в районах і областях, у Києві та Севастополі.

Конституційний Суд України розглядає таке звернення Президента України невідкладно.

У разі визнання Конституційним Судом України акта голови громади, ради громади, районної, обласної ради таким, що відповідає Конституції України, Президент України скасовує акт, виданий відповідно до частини третьої цієї статті.

У разі визнання Конституційним Судом України акта голови громади, ради громади, районної, обласної ради таким, що не відповідає Конституції Укра­їни, Верховна Рада України за поданням Президента України достроково припиняє повноваження голови громади, ради громади, районної, обласної ради та призначає позачергові вибори у визначеному законом порядку.

Автори законопроекту щодо здійснення державного нагляду (контро­лю) за відповідністю рішень органів місцевого самоврядування Конституції та законам України пропонують те, що законність усіх актів органів місце­вого самоврядування має перевірятися державним органом. Це передбачено Конституцією, але процедура не закріплена в жодному з законів. Крім того, органи місцевого самоврядування в результаті децентралізації, а це особли­во стосується об’єднаних територіальних громад, отримали більш широке коло повноважень і можуть несвідомо виходити за рамки закону.

Передбачається, що орган місцевого самоврядування на етапі підготов­ки рішення може проконсультуватися з органом державного контролю. В свою чергу, орган державного контролю наглядає за усіма рішеннями органів місцевого самоврядування, крім внутрішньо-організаційних та тих, контроль за якими вже здійснюється іншими державними органами, напри­клад, щодо використання місцевих фінансів.

Пропонується, що контролюючими органами будуть місцеві державні адміністрації (районні та обласні). Районні державні адміністрації нагляда­тимуть за законністю рішень сільських, селищних, міських (районного зна­чення) рад та їх виконкомів. Обласні державні адміністрації - за рішеннями об’єднаних громад, міських рад, районних в містах рад (міста обласного значення) та їх виконкомів, а також районних рад. За рішеннями обласних рад та Київської міської ради та її виконкому наглядатиме центральний орган виконавчої влади, визначений Кабміном. Встановлюється чіткий термін прийняття рішення контролюючим органом - 1 місяць з моменту набрання чинності рішення органу місцевого самоврядування. Після цього терміну рішення органу місцевого самоврядування вважається законним. Якщо ж контролюючий орган за місяць виявив правопорушення, він зупиняє рі­шення органу місцевого самоврядування і одночасно звертається до суду. Остаточне рішення приймає суд. Вся процедура нагляду відбувається онлайн і публічно - усі рішення оприлюднюються і відстежуються через офіційні сайти органу місцевого самоврядування та контролюючих органів.

Пояснюється, що державний нагляд потрібен, в першу чергу, людям та малому бізнесу, що зменшує ймовірність прийняття місцевою владою рі­шень, що порушують права мешканців громад та підприємців. Для органів місцевого самоврядування такий нагляд потрібен тому, що рішення органів місцевого самоврядування будуть проходить фахову юридичну експертизу, нагляд буде відбуватися за законністю, а не за доцільністю рішень, докумен­ти будуть перевірятися онлайн, а не фізічно і спірні ситуації буде вирішува­ти суд, а не чиновник.

Основні застереження запропонованої моделі державного нагляду зво­дяться до того, що місцеві державні адміністрації в процесі децентраліза­ції не зацікавлені у розвитку місцевого самоврядування, бо спроможні об’єднані територіальні громади перебирають на себе більшість повноважень і ресурсів. А після прийняття цього закону держадміністрації зможуть бло­кувати або максимально затягувати рішення органів місцевого самовряду­вання. До того ж, відповідальність голів держадміністрацій за такі дії цим законопроектом не передбачена. Отже законопроект «суперечить принципам децентралізації».

Викликає занепокоєння те, що місцеві адміністрації не впораються з ве­ликою кількістю рішень органів місцевого самоврядування: вони або не 111

встигатимуть, або рівень контролю буде дуже низьким, або доведеться зна­чно збільшувати фінансування юридичних відділів адміністрацій. Тому, варто приймати зміни до Конституції, ліквідувати місцеві адміністрації і за­проваджувати інститут префектів, які займатимуться лише державним на­глядом за законністю рішень на місцях. А якщо приймати запропоновану у законопроекті модель, то це є відмовою від подальших конституційних змін.

Також викликає питання те, що контролюючі органи будуть перевіряти законність усіх рішень органів місцевого самоврядування, а отже матимуть змогу впливати на їхні бюджети та на процес добровільного об’єднання громад.

На ці виклики, автори запропонованої у законопроекті моделі поясню­ють, що за чинним Законом «Про місцеві державні адміністрації» (ст.35), місцеві державні адміністрації забезпечують на території законність, спри­яють органам місцевого самоврядування в реалізації власних повноважень, контролюють виконання делегованих повноважень. Тобто місцеві адміні­страції і зараз можуть, і навіть зобов’язані перевіряти та контролювати рі­шення органів місцевого самоврядування. Але жоден закон не регламентує цього нагляду, ні по часу, ні по процедурі. Сьогодні держадміністрація має змогу оскаржити рішення органу місцевого самоврядування навіть трирічної давнини. Отже зараз місцеві адміністрації мають широкі можливості тиску на громади. А коли буде чітка процедура нагляду, ні у кого в держадміністра­ціях не виникатиме спокуси зловживати своїм службовим становищем.

Щодо відповідальності органів державного нагляду. Передбачається максимально відкрита процедура контролю. Усі матимуть змогу бачити, хто як реагує на ті чи інші рішення. Зловживання будуть помітні одразу, більш того, вони будуть задокументовані (звернення до суду та рішення суду). І якщо такі зловживання будуть, це буде підставою для звільнення керівни­цтва органу державного нагляду. На відміну від органів місцевого самовря­дування, державні адміністрації підконтрольні та підзвітні Уряду та Пре­зиденту. Отже збільшується відповідальність контролюючих органів перед органами центральної влади.

Таким чином виходить, що боятися державного нагляду, який пропо­нується у законопроекті, варто лише тим, хто дійсно планує порушувати закон. Для усіх інших це допомога, бо з’являється безоплатна правова екс­пертиза їхніх рішень, частину відповідальності за законність яких бере на себе державний орган.

Також вказується, що від внесення змін до Конституції ніхто не відмов­ляється. Більше того, усі розуміють, що рухатися реформа без конституцій­них змін далі не зможе. Але поки немає визначеності, коли ці зміни можуть бути ініційовані і прийняті, законодавча прогалина у питанні державного нагляду має бути вирішена в рамках чинної Конституції. Це буде перехідний варіант нагляду, який дозволить створити фундамент для запровадження інституту префектів після відповідних змін до Конституції. Також запропо­нована модель державного нагляду - чіткий сигнал для місцевих держадмі­ністрацій, що їхні функції змінюються з господарських на контрольно-на­глядові.

Щодо великої кількості рішень, то навантаження на місцеві адміністра­ції дійсно збільшиться, але, по-перше, ці повноваження у адміністрацій були, і вони їх виконували, а по-друге, це підштовхне місцеві державні адміністра­ції до розвитку і підсилення своєї юридичної функції.

Контролюючі органи перевірятимуть законність усіх рішень органів місцевого самоврядування, за виключенням внутрішньо-організаційних та тих, контроль за законністю яких вже здійснюється іншими держорганами. Зокрема, контроль за використанням місцевих фінансів не належатиме до їхніх повноважень, бо на це є спеціальний орган.

Щодо об’єднання громад, то це повноваження обласної державної адмі­ністрації, а не районної. А якщо хтось з районної держадміністрації захоче втрутитися на етапі об’єднання і заблокувати відповідні рішення місцевих рад, то виграє максимум місяць (до розгляду суду), але ризикує поса­дою оскільки вже буде юридично зафіксовано його протизаконні дії. Тоді коли зараз вони не оформляються ніякими рішеннями місцевих держадмі­ністрацій.

Також чітко регламентований державний нагляд і контроль важливий для мешканців міст і сіл та для місцевих підприємців, які інколи не мають змоги самостійно захистити себе від протизаконних рішень місцевої влади.

Дуже важливо також те, що міжнародні експерти підтвердили: законо­проект повністю та практиці організації державного контролю за законністю актів органів місцевого самоврядування в країнах Європи.

Отже, створювання в сучасних умовах ефективної моделі нагляду, системи стримувань і противаг, корисну перш за все громадам та їхнім мешканцям, систему, яка не послаблює, а зміцнює державу в цілому, необ­хідно.

2.4.