Правове регулювання ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад в Україні

Ініціювання розгляду певного питання є початковою стадією (ета­пом) будь-якої організаційної процедури. Тому саме ініціювання має осо­бливо важливе значення для здійснення передбаченої законодавством про­цедури.

Порядку ініціювання добровільного об’єднання територіальних громад присвячено статтю 5 Закону України «Про добровільне об’єднання терито­ріальних громад». Процедура ініціювання є початковою процедурою, яка передує усім іншим етапам добровільного об’єднання територіальних гро­мад. З етапу ініціювання розпочинається весь процес об’єднання. Тому важливе значення з політичної точки зору має політико-правовий статус самого суб’єкта, який здійснює ініціювання добровільного об’єднання те­риторіальних громад. Від цього залежить, насамперед, практична можливість реалізації процедури об’єднання, компромісний характер вирішення цього питання.

Серед суб’єктів, які можуть ініціювати добровільне об’єднання те­риторіальних громад законодавство називає:

1) сільського, селищного, міського голову;

2) не менше як третину депутатів від загального складу сільської, се­лищної, міської ради;

3) членів територіальної громади в порядку місцевої ініціативи;

4) органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менше як третини членів відповідної те­риторіальної громади).

Аналіз цієї системи суб’єктів ініціювання добровільного об’єднання територіальних громад свідчить про те, що в кінцевому випадку підтримка ініціативи відповідного об’єднання та прийняття відповідних рішень зво­диться до двох суб’єктів - відповідного голови або ради.

Об’єднання територіальних громад та формування єдиних органів управ­ління на місцях для кількох територіальних громад актуалізує питання владних відносин в системі місцевого самоврядування. За умов об’єднання певні суб’єкти публічно-владних відносин позбуваються владних повноважень, перестають бути владними структурами. При цьому це відбувається на добровільних за­садах. Така ситуація може підштовхувати відповідних суб’єктів (особливо в не­великих територіальних громадах) до протидії процесам об’єднання з метою залишення влади над відповідною територією у власних руках.

Незалежно від суб’єкта ініціювання добровільного об’єднання терито­ріальних громад, забезпечувальні функції щодо такого ініціювання Закон покладає на сільського, селищного, міського голову.

Тому результатом ініціювання процедури добровільного об’єднання територіальних громад сільським, селищним, міським головою є видання ним розпорядження про ініціювання добровільного об’єднання терито­ріальних громад (Додаток 3), а результатом ініціювання процедури добро­вільного об’єднання іншими суб’єктами - видання головою розпорядження про вивчення пропозицій щодо ініціювання добровільного об’єднання те­риторіальних громад та її громадське обговорення (на виконання ч. 3 ст. 5 Закону «Про добровільне об’єднання територіальних громад») (Додаток 4).

У разі ініціювання добровільного об’єднання територіальних громад іншими суб’єктами, крім голови, депутати, жителі та органи самоорганізації населення звертаються до сільського, селищного, міського голови і останній видає розпорядження на підставі:

(а) письмового звернення до сільського, селищного, міського голови від депутатів, якщо таке об’єднання ініціюється третиною депутатів від загаль­ного складу місцевої ради;

(б) письмового звернення до сільського, селищного, міського голови з доданим відповідним протоколом проведеного зібрання членів територі­альної громади або органів самоорганізації населення.

Пункт 3 ч. 1 ст. 5 Закону закріплює форму ініціювання жителями (чле­нами територіальної громади) добровільного об’єднання - в порядку місце­вої ініціативи.

Дещо неоднозначним щодо порядку реалізації є випадок вивчення і гро­мадського обговорення пропозиції про добровільне об’єднання територіаль­них громад, коли ініціатором її виступає сільський, селищний, міський голо­ва. Законодавець не визначає тих випадків, у тому числі, залежно від суб’єктів, коли процедура вивчення пропозиції і її громадського обговорен­ня не проводиться. Тому особисте ініціювання головою процесу об’єднання не позбавляє його необхідності забезпечити вивчення та обговорення влас­ної пропозиції, вираженої у його розпорядженні. У такому випадку голова фактично має видавати декілька розпоряджень - одне - про ініціювання добровільного об’єднання територіальних громад, а інше - про забезпечен­ня вивчення пропозиції та її громадське обговорення. На практиці, зазвичай, вищевказані процедурні питання закріплюються в одному розпорядженні голови.

Етап ініціювання добровільного об’єднання включає безпосереднє про­ведення громадського обговорення наданих пропозицій. Імперативною вимогою Закону є проведення такого обговорення протягом 30 днів з дня надходження пропозиції. Забезпечення додержання такої вимоги вимагає реєстрації документально оформленої пропозиції та взяття на контроль її належного розгляду відповідно до вимог Закону.

Закон не визначає форми, в якій можуть проводитись обговорення на етапі ініціювання добровільного об’єднання територіальних громад, тому формами обговорення таких пропозицій можуть виступати:

(а) громадські слухання,

(б) засідання за круглим столом,

(в) збори,

(г) зустрічі з громадськістю тощо.

У той же час, слід звернути увагу, що Закон «Про добровільне об’єднання територіальних громад» також передбачає проведення громадського обго­ворення підготовлених спільною робочою групою проектів рішень і для такого обговорення в якості його форм називаються громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю. Таким чином, громадське обговорення проводиться декілька раз, на різних стадіях добро­вільного об’єднання. При цьому на одних етапах законодавчо визначаються форми обговорення (хоча і невичерпний їх перелік), а на інших - ні.

На практиці у прийнятих сільськими, селищними, міськими радами відповідно до ч. 4 ст. 5 Закону «Про добровільне об’єднання територіальних громад» Положеннях про порядок проведення громадських обговорень, містяться такі форми, як конференції, форуми, Інтернет-конференції, елек­тронної консультації, теле- або радіодебати тощо^[5]. Втім слід зазначити, що часто окремі місцеві ради ігнорують законодавчі вимоги щодо прийняття відповідних Положень про проведення громадського обговорення питань^[6]. У той же час, судові органи не вважають це перепоною для проведення від­повідних форм обговорення цього питання^[7]. При цьому суди посилаються на статті 8 та 13 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», вважаючи, що громадські слухання можуть проводитись в різних формах, зокрема, і у формі громадського обговорення. Застережень щодо кількості представників громади, які беруть участь в обговоренні пропозиції щодо добровільного об’єднання, та порядку його організації Закон не містить.

Крім того, у судових рішеннях наводяться посилання на пункти 11 та 13 Постанови Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 року № 996 «Про за­безпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної по­літики», якою передбачено, що консультації з громадськістю можуть про­водитись у формі публічного громадського обговорення, електронних кон­сультацій з громадськістю (безпосередні форми) та вивчення громадської думки (опосередкована форма).

Найбільш ефективною формою обговорення, яка одержала правове за­кріплення в межах муніципальної нормотворчості, слід визнати громадські слухання з цього питання. Статути територіальних громад або відповідні положення про порядок проведення громадських слухань передбачають чіткий порядок і процедуру їх проведення. Щодо інших можливих форм обговорення цього питання, вони носять переважно організаційний характер, чітко не регламентовані, тому можуть виникати складнощі при констатації певних порушень під час їх проведення в судових органах, визначенні їх ефективності тощо.

Закон у ч. 3 ст.5 передбачає, що після завершення громадського обговорен­ня пропозиція подається на розгляд місцевої ради і включається до проекту порядку денного наступної чергової її сесії. Рада приймає рішення про надання згоди на добровільне об’єднання територіальних громад та делегування пред­ставника (представників) до спільної робочої групи. Таке рішення приймається у загальному порядку відповідно до Закону України «Про місцеве самовряду­вання в Україні» та регламенту місцевої ради шляхом відкритого голосування простою більшістю голосів депутатів від загального складу ради.

Процедура ініціювання добровільного об’єднання територіальних гро­мад передбачає двох або багатосторонній взаємозв’язок між ініціаторами об’єднання та громадами, які пропонуються до об’єднання. Тому ініціюван­ня тягне за собою, насамперед, обговорення цього питання в межах терито­ріальної громади, представники якої виступили ініціаторами об’єднання і в подальшому обговорення щодо добровільного об’єднання в тих територі­альних громадах, яким запропоновано об’єднуватися.

Згідно ст. 6 Закону сільський, селищний, міський голова після прийнят­тя відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об’єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об’єднання сіль­ському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади (Додаток 5).

1.3.