3.2. Необходимость и пути совершенствования положений Бюджетного кодекса Украины

Построение бюджетного законодательства требует проведения глубоких теоретических исследований, которые дали бы возможность получить ответы на вопросы о сущности и роли бюджета, формах его функционирования, экономической природе межбюджетных отношений.

Необходимо дать ответ, соответствует ли закон статусу Кодекса. Кодекс - это систематизированный законодательный акт, в котором комплексно изложены нормы права относительно отдельных отраслей действующего законодательства. Принятый документ хотя и имеет название «Бюджетный кодекс», но, к сожалению, не отвечает указанным требованиям. Сначала нужно было принять пакет законодательных актов, которые отвечали бы нынешней экономической ситуации, обобщить практику их использования и с учетом этого подготовить Кодекс. Кроме того, он не охватывает все основные направления бюджетного законодательства.

В Бюджетном кодексе нет определения бюджетного устройства. Отказ от научного определения этого понятия привел к искаженному изложению основных положений кодекса. Обратимся к последним энциклопедическим изданиям. В Экономической энциклопедии[6] указано, что бюджетное устройство - это организация и принципы построения бюджетной системы, законодательно установленная связь между ее звеньями. Изложенное в статье 5 под названием «Структура бюджетной системы Украины», по сути, подпадает под понятие бюджетного устройства. Поэтому Бюджетный кодекс следовало бы дополнить статьей о бюджетном устройстве, дав ему такое определение: «Бюджетное устройство - это организация и принципы построения бюджетной системы. Бюджетное устройство в Украине определяется с учетом государственного и административного устройства».

Бюджетный кодекс предусматривает принципы бюджетной системы Украины (статья 7). Не могут быть принципами бюджетного устройства «публичность и прозрачность», их следовало бы отнести к принципам бюджетного процесса.

Существенное противоречие заложено в определении принципа самостоятельности. Основным в этом принципе следует считать то, что самостоятельность бюджетов обеспечивается закреплением за ними соответствующих источников доходов, правом органов государственной власти, органов власти Автономной Республики Крым и органов местного самоуправления на определение направлений использования средств в соответствии с законодательством. Какая же может быть самостоятельность в определении направлений использования средств, когда, согласно статье 83 Бюджетного кодекса, часть расходов местных бюджетов осуществляется за счет трансфертов из Государственного бюджета Украины, а статья 97 определяет, что трансферты местным бюджетам предоставляются преимущественно в форме субвенций - на осуществление программ социальной защиты и на компенсацию расходов бюджетов местного самоуправления на выполнение собственных полномочий вследствие предоставления льгот, установленных государством; на выполнение инвестиционных проектов; на другое? Ведь в соответствии с определением, приведенным в статье 2 Кодекса, субвенции - это межбюджетные трансферты для использования на определенную цель в порядке, определенном тем органом, который принял решение о предоставлении субвенции. То есть в таком случае органы власти Автономной Республики Крым, органы местного самоуправления не могут в полной мере владеть правом на определение направлений использования бюджетных средств.

Принцип самостоятельности предусматривает, что органы Автономной Республики Крым и органы местного самоуправления средствами соответствующих бюджетов не отвечают за бюджетные обязательства государства. Практика убеждает в несоблюдении такого положения. Принятие государством в лице высших органов в течение бюджетного года решений по вопросам экономического и социального развития, вызывающих необходимость в дополнительных средствах местных органов власти на их осуществление, как правило, не компенсируются из Государственного бюджета или компенсируются в недостаточных объемах.

Обеспечение самостоятельности бюджетов, на наш взгляд, должно осуществляться не только путем реализации права органов власти на самостоятельное рассмотрение и утверждение своих бюджетов, а прежде всего - путем закрепления за бюджетами каждого уровня такого размера доходов, которого было бы достаточно для финансирования минимально необходимых расходов, определенных в соответствии с государственными нормами и стандартами. Тут важно предусмотреть обязательное отчисление местным органам власти тех расходов, которые возникают в результате принятия решений центральными органами власти. Это требование Конституции Украины, статья 142 которой предусматривает, что расходы органов местного самоуправления, возникшие вследствие решений органов государственной власти, компенсируются государством. То, что предусмотрено статьей 97 Кодекса, не решает этот вопрос. Доходы бюджетов местного самоуправления рассчитываются в соответствии с законодательством о налогах, сборах и обязательных платежах, с учетом того, что законодательство может предусмотреть отдельные льготы и освобождения. Поэтому на стадии формирования и утверждения трансфертов из Государственного бюджета не может идти речь о субвенциях по этому поводу. Что же касается отчисления потерь доходов бюджета в ходе его выполнения в связи с принятием решений органами власти, то такой нормы нет в Бюджетном кодексе.

Глава 2 «Бюджетная система Украины и ее принципы», на наш взгляд, сформулирована нелогично. Статья 5 называется «Структура бюджетной системы Украины», хотя на самом деле она отражает устройство бюджетной системы. В части первой этой статьи утверждается, что бюджетная система Украины двухуровневая и состоит из Государственного бюджета и местных бюджетов. Не основывается на соответствующих обоснованиях разделение местных бюджетов на бюджеты местного самоуправления и отдельно - бюджет Автономной Республики Крым, областные, районные бюджеты. Сошлемся на Конституцию Украины, где статьей 140 определено, что органами местного самоуправления, которые представляют общие интересы территориальных общин, сел, поселков и городов, являются районные и областные советы.

Следует заметить, что и в отдельных статьях Бюджетного кодекса в состав местного самоуправления включены областные и районные органы власти. Так, например, в статье 81 «Понятия и цель регулирования межбюджетных отношений» сказано так: «Межбюджетные отношения - это отношения между государством, Автономной Республикой Крым и местным самоуправлением относительно обеспечения соответствующих бюджетов финансовыми ресурсами, необходимыми для выполнения функций, предусмотренных Конституцией Украины и Законами Украины». Статьи 89, 90 кодекса предусматривают виды расходов, которые осуществляются из районных и областных бюджетов и учитываются при определении объемов межбюджетных трансфертов, то есть речь идет об отношениях с местным самоуправлением.

Бюджетный кодекс не определяет полного перечня участников бюджетного процесса, предусмотрев только, что ими являются органы и должностные лица, которые наделены бюджетными полномочиями. Полномочия, изложенные в главе 17, касаются только вопросов контроля за соблюдением бюджетного законодательства и предусматривают такие органы, как Верховная Рада Украины, Счетная палата, Министерство финансов, Государственное казначейство, Государственная контрольно-ревизионная служба, Верховная Рада Автономной Республики Крым и соответствующие Советы, Совет Министров Автономной Республики Крым, местные государственные администрации и исполнительные органы соответствующих Советов.

Необходимо было бы статью 20 дополнить перечнем органов и служебных лиц, наделенных бюджетными полномочиями. Предусмотреть, что в соответствии с Конституцией Украины Кабинет Министров Украины разрабатывает проект Закона о Государственном бюджете Украины и обеспечивает выполнение утвержденного Верховной Радой Государственного бюджета Украины, предоставляет Верховной Раде Украины отчет о его выполнении, а Верховная Рада Украины утверждает Государственный бюджет Украины и отчет о его выполнении.

Отдельными положениями Кодекса тем или иным властным структурам предоставляются полномочия, которые выходят за рамки, определенные Конституцией, и им несвойственные. Так, в соответствии со статьей 98 Конституции Украины Счетная палата осуществляет контроль за использованием средств Государственного бюджета Украины от имени Верховной Рады Украины. Других полномочий Конституцией Украины не определено. Статья 110 кодекса сформулирована таким образом: «Полномочия Счетной палаты по контролю за соблюдением бюджетного законодательства». К полномочиям Счетной палаты отнесено не только осуществление контроля за использованием средств государственного долга Украины. Кроме того, статьи 41, 53, 58, 62, 80 предоставляют Счетной палате другие, не определенные Конституцией Украины полномочия.

Статья 38 предусматривает, что в Комитет Верховной Рады по вопросам бюджета подаются пояснения главных распорядителей бюджетных средств. В соответствии с Конституцией Украины Государственный бюджет Украины разрабатывается и подается на рассмотрение и утверждение Верховной Радой Украины только Кабинетом Министров Украины. Все расчеты, разъяснения главных распорядителей бюджетных средств в форме бюджетных запросов подаются Министерству финансов Украины в срок и в установленном им порядке. На основании результатов анализа бюджетных запросов министр финансов Украины принимает решение об их внесении в проект Государственного бюджета. В случае, если согласие между Министерством финансов Украины и главными распорядителями не достигнуто, Министерство финансов Украины подготавливает об этом вывод и предоставляет его Кабинету Министров Украины, который принимает окончательное решение. Разъяснение к проекту Государственного бюджета Украины на соответствующий год должно быть в материалах, подаваемых Кабинетом Министров Украины.

О вмешательстве в бюджетный процесс на стадии составления бюджета свидетельствуют и положения статьи 75, согласно которой Совет Министров Автономной Республики Крым, местные государственные администрации и исполнительные органы соответствующих Советов обязаны предоставлять необходимую информацию: Министерству финансов Украины - для проведения расчетов объемов межбюджетных трансфертов и других показателей; Комитету Верховной Рады Украины по вопросам бюджета - для проверки достоверности этих расчетов.

Завершающими положениями Бюджетного кодекса предусмотрено, что с приобретением им законности другие нормативно-правовые акты будут применяться в части, которая не противоречит ему, а Кабинету Министров Украины поручено в течение шести месяцев (Бюджетный кодекс принят 21 июня 2001 г.) подготовить и внести на рассмотрение в Верховную Раду Украины предложения относительно приведения законодательных актов в соответствие с Кодексом. Однако до сих пор другие законы не приведены в соответствие с положениями Бюджетного кодекса о зачислении налогов и сборов в соответствующие бюджеты.

Процесс распределения доходных источников между бюджетами нельзя признать реализованным. Закрепленные за отдельными видами бюджетов в соответствии с Бюджетным кодексом доходы не отвечают распределению, который определен другими законами Украины. Так, согласно закону «О налогообложении прибыли предприятий» суммы налога на прибыль бюджетов территориальных общин должны зачисляться по месту нахождения налогоплательщика, а по Бюджетному кодексу в местные бюджеты зачисляется только налог на прибыль предприятий коммунальной собственности. Законом «О плате за землю» определено, что платежи за землю зачисляются на специальные счета бюджетов сельского, поселкового, городского Советов, на территории которых находятся земельные участки. Для централизованного выполнения работ 30% средств от земельного налога, которые поступают на специальные бюджетные счета местных бюджетов, должны централизоваться на специальном бюджетном счете Государственного комитета Украины по земельным ресурсам, 10% - на специальных бюджетных счетах Автономной Республики Крым и областей. А Бюджетный кодекс предусматривает, что вся сумма налога, которая мобилизуется на территории городов Киева и Севастополя, зачисляется в бюджет этих городов; в бюджеты городов республиканского значения Автономной Республики Крым и городов областного значения -75%; в сельские, поселковые, городские (городов районного значения) бюджеты - 60%.

Из суммы платы за землю, которая производится на территории Автономной Республики Крым и областей, подлежит зачислению в бюджет Автономной Республики Крым и областных бюджетов 25%, а 15% платы, которая взимается на территории сел, поселков, городов районного значения, должны вноситься в районные бюджеты. Такое несоответствие имеет место и в зачислении фиксированного сельскохозяйственного налога, платы за загрязнение внешней природной среды, платы за торговый патент на осуществление определенных видов предпринимательской деятельности.

В Бюджетном кодексе сделана попытка распределить виды налогов между звеньями бюджетной системы. Если в статье 82 в общем виде отражены виды расходов, то критерии распределения видов расходов между местными бюджетами, определенные статьей 86, не поддаются логике. Так, первая группа - это расходы на финансирование бюджетных учреждений и организаций, обеспечивающих необходимое первоочередное предоставление социальных услуг, гарантированных государством, а вторая группа - расходы на финансирование бюджетных учреждений и мероприятий, обеспечивающих предоставление основных социальных услуг, гарантированных государством для всех граждан Украины. Какое между этими группами отличие - обе группы предусматривают расходы на финансирование бюджетных учреждений и мероприятий, обеспечивающих предоставление гарантированных государством социальных услуг, только в первом случае «необходимое первоочередное», а в другом - на превышение доходов над расходами как бюджетный резерв на будущие периоды? При этом нужно обратить внимание на то, что Законом «О местном самоуправлении в Украине» определено: суммы превышения доходов над расходами, которые образовались в результате увеличения поступлений в бюджет или экономии в расходах, изъятию не подлежат, кроме случаев, предусмотренных законом. Решение об использовании таких средств принимается соответствующим Советом.

Наше законодательство, в частности Закон «О местном самоуправлении в Украине» (статья 68), позволяет органам местного самоуправления иметь внебюджетные средства, которые должны находиться на специальных счетах в учреждениях банков. Порядок формирования и использования внебюджетных целевых (в том числе валютных) средств местного самоуправления определяется положениями об этих средствах, утверждаемых соответствующим Советом. В то же время статьей 13 Бюджетного кодекса установлено, что «создание внебюджетных фондов органами государственной власти, органами власти Автономной Республики Крым, органами местного самоуправления и другими бюджетными учреждениями не допускается».

Статьей 13 «Составные части бюджета» установлено, что бюджет может состоять из общего и социального фондов. Общий фонд бюджета включает все доходы бюджета, кроме тех, которые предназначены для зачисления в специальный фонд; все расходы бюджета за счет поступлений в общий фонд бюджета и финансирование общего фонда бюджета. К специальному фонду бюджета относятся: 1) бюджетные поступления на расходы конкретно определенных источников доходов; 2) гранты или подарки, полученные распорядителями бюджетных средств на конкретную цель; 3) разница между доходами и расходами специального фонда бюджета. При этом непонятным является определение «разница между доходами и расходами специального фонда». Если доходы превышают расходы, то это и есть превышение доходов над расходами, но это не влияет на общий объем доходов или расходов.

В Бюджетном кодексе сказано, что разделение бюджета на общий и специальный фонды регламентируется Законом о Государственном бюджете Украины. Поскольку не определено, что нужно понимать под термином «Закон о Государственном бюджете Украины», то можно думать, что имеется ввиду государственный бюджет на плановый год. Если это так, а другое сложно предвидеть, то как это согласовывается с положением о том, что источники формирования специального фонда определяются только законами Украины? То есть Закон о Государственном бюджете на соответствующий бюджетный период должен отвечать нормам законодательства, которые определяют источники формирования специального фонда или в соответствие с положениями Закона о Государственном бюджете должны быть приведены другие законы.

Многие положения законодательного акта носят противоречивый характер, в отдельных случаях исключают друг друга. Так, статьей 76 Бюджетного кодекса установлен перечень показателей, которые должны предусматриваться в проекте решения любого местного совета о местном бюджете, среди которых - «граничный размер годового дефицита (профицита) местного бюджета в следующем бюджетном периоде и долга Автономной Республики Крым или местного самоуправления на следующий бюджетный период». В то же время статья 72 устанавливает, что утверждение областных, районных, районных в городах, сельских и поселковых бюджетов с дефицитом не допускается. Статья 24 предусматривает наличие резервного фонда бюджета, а в статье 61 установлено, что годовой отчет о выполнении Закона о Государственном бюджете Украины включает в себя отчет об использовании средств из Резервного фонда Кабинета Министров Украины. В соответствии со статьей 19 стадией бюджетного процесса является подготовка и рассмотрение отчета о выполнении бюджета и принятие решения относительно него. Глава 10 называется «Бухгалтерский учет и отчетность о выполнении Государственного бюджета Украины», статья 58 этой главы - «Отчетность о выполнении Государственного бюджета Украины». А в статье 61 сказано, что Кабинетом Министров Украины предоставляется годовой отчет о выполнении Закона о Государственном бюджете Украины, что далеко не одно и то же.

Противоречивыми являются положения статьи 77, которой определяется порядок утверждения местных бюджетов. Часть первая этой статьи предусматривает, что Верховная Рада Автономной Республики Крым и соответствующие Советы при утверждении местных бюджетов должны учитывать объемы межбюджетных трансфертов и другие положения, необходимые для формирования местных бюджетов, которые были утверждены Верховной Радой Украины при принятии проекта Закона о Государственном бюджете Украины во втором чтении. А вторая часть этой статьи свидетельствует, что бюджет Автономной Республики Крым, областные и районные бюджеты, местные (городов Киева и Севастополя, городов республиканского Автономной Республики Крым и городов областного значения) бюджеты утверждаются соответствующими Советами не позднее, чем в двухнедельный срок после официального опубликования Закона о Государственном бюджете Украины.

Статьей 42 установлено, что доработанный ко второму чтению проект Закона о государственном бюджете должен содержать текстовые статьи и показатели, которые предлагались Кабинетом Министров Украины в первом чтении или одобрены Бюджетными выводами Верховной Рады Украины. В случае, если Кабинет Министров Украины предлагает новые текстовые статьи, к ним прилагается детальное обоснование их необходимости. Эти требования относительно цифровых показателей могут быть изменены только тогда, если основные прогнозные макропоказатели экономического и социального развития Украины на следующий бюджетный период положены Кабинетом Министров Украины в основу проекта Государственного бюджета Украины, представленного в Верховную Раду Украины 15 сентября предыдущего плановому года, изменились на время рассмотрения во втором чтении более чем на два процента. Как известно, макропоказатели экономического и социального развития страны - это система показателей, характеризующих общий объем валового внутреннего продукта, темпы его прироста (снижения), индексы потребительских цен и цен производителей, финансовые результаты хозяйственной деятельности, объемы инвестиций, фонда оплаты труда, внешнеэкономический оборот и т. д. Исходя из этого, определить в процентах изменение всех вместе взятых макроэкономических показателей не представляется возможным. Речь может идти об отдельных из них, но не о всех вместе.

Фактически с Министерства финансов Украины снята ответственность за выполнение Государственного бюджета. Согласно статье 47 Бюджетного кодекса Министерство финансов Украины осуществляет общую организацию и управление выполнением Государственного бюджета Украины, координирует деятельность участников бюджетного процесса по вопросам выполнения бюджета. В то же время использование казначейской формы обслуживания Государственного бюджета Государственным казначейством Украины, которое является самостоятельным центральным органом государственной исполнительной власти, означает, что Министерство финансов Украины не может серьезно воздействовать на процесс выполнения бюджета.

Статья 53 значительно ограничила права Кабинета Министров Украины, по сути, лишила его полномочий в оперативном управлении использования сверхплановых поступлений в Государственный бюджет Украины, а также заинтересованности центральных органов исполнительной власти в перевыполнении плановых назначений доходной части бюджета. Так, статья определяет, что поступления, которые превышают показатели доходной части Государственного бюджета, учтены в Законе о Государственном бюджете Украины, распределяются в соответствии с Законом о внесении изменений к Закону о Государственном бюджете Украины. На первый взгляд, все правильно. Но часть вторая этой самой статьи предусматривает такое: «факт перевыполнения доходной части Государственного бюджета Украины определяется по результатам официальных выводов Комитета Верховной Рады Украины по вопросам бюджета, Счетной палаты и Министерства финансов Украины относительно выполнения Государственного бюджета по итогам трех кварталов при превышении за соответствующий период показателей доходов, учтенных в расписании Государственного бюджета на соответствующий период более, чем на 15 процентов».

Во-первых, при условии правильности определения показателей Государственного бюджета Украины на плановый год перевыполнение доходной части в объеме почти двухмесячной нормы поступлений является практически невозможным. Во-вторых, в соответствии со статьей 60 Бюджетного кодекса квартальный отчет о выполнении Государственного бюджета Украины подается Государственным казначейством Украины Верховной Раде Украины, Счетной палате и Министерству финансов Украины через 35 дней после окончания отчетного квартала, то есть в первой декаде ноября. Срок для подготовки вывода относительно квартального отчета Бюджетным кодексом не определен. Если использовать норму статьи 62 о рассмотрении годового отчета, то Счетной палате дается один месяц на подготовку выводов. Учитывая это, а также срок для подготовки законопроекта о внесении изменений и дополнений к Закону Украины, его рассмотрении в комитетах и фракциях Верховной Рады, обсуждении и принятии Верховной Радой Украины, а также срок для подписания такого закона Президентом Украины, возникает вопрос относительно реальности исполнения текущего бюджета.

Требует существенного усовершенствования определение расходов местных бюджетов на основе нормативов бюджетной обеспеченности. В Кодексе сказано, что финансовый норматив бюджетной обеспеченности - гарантированный государством в рамках существующих бюджетных ресурсов уровень финансового обеспечения полномочий Совета Министров Автономной Республики Крым, местных государственных администраций и исполнительных органов местного самоуправления, который используется для определения объема межбюджетных трансфертов. Во-первых, бюджет - это план формирования и использования финансовых ресурсов, то есть бюджет является составной частью финансов, а во-вторых, бюджет должен обеспечивать средствами реализацию задач и функций, осуществляемых органами власти Автономной Республики Крым и органами местного самоуправления, а не только полномочия органов исполнительной власти.

В главе 15 Кодекса уже не говорится о нормативах бюджетного обеспечения как гарантированном уровне финансового обеспечения, а сказано, что он определяется путем деления общего объема финансовых ресурсов, которые направляются на реализацию бюджетных программ, на количество жителей или потребителей социальных услуг и т. д. Прежде всего, встает вопрос, о каких именно бюджетных программах идет речь, ведь, по определению, бюджетная программа - это систематизированный перечень мероприятий, направленных на достижение единственной цели и задач, выполнение которых предлагает и осуществляет распорядитель бюджетных средств в соответствии с возложенными на него функциями. Если это сведение предложенных к выполнению программ, то они, очевидно, не будут обеспечены средствами, а если в рамках сумм, определенных в Законе о Государственном бюджете на соответствующий год, то это не может быть сделано, поскольку в Государственном бюджете не определяются бюджетные программы, осуществляемые местными органами власти. Следующий вопрос - на какой показатель должны делиться финансовые ресурсы: на количество жителей или на количество потребителей социальных услуг, что означает в этом контексте «и другие»?

Глава 15 называется «Расчеты расходов, учитываемых при определении объема межбюджетных трансфертов», однако ничего не сказано, какие бюджеты имеются в виду. Статьями 88, 89, 90 определены расходы, осуществляемые: 1) из бюджетов сел, поселков, городов районного значения; 2) из районных бюджетов и бюджетов городов республиканского Автономной Республики Крым и бюджетов городов областного значения; 3) из бюджета Автономной Республики Крым и областных бюджетов. Взаимоотношений между Государственным бюджетом Украины и сводными бюджетами Автономной Республики Крым, областей, городов Киева и Севастополя Кодекс не предусматривает. Учитывая это, непонятной является норма, согласно которой «общий объем финансовых ресурсов, направляемый на выполнение бюджетных программ местными бюджетами, распределяется между видами расходов в соответствии с приоритетами бюджетной политики государства». В связи с этим необходимо внедрить систему государственных минимальных стандартов и нормативов, которые можно было бы положить в основу определения объема расходов, осуществляемых за счет местных бюджетов.