Пути совершенствования бюджетного механизма

В развитии бюджетной системы Украины условно можно выделить такие периоды ее становления:

1. До 1990 года. Это достаточно длительный и сложный период развития бюджетной системы.
   Исторический анализ развития государственности свидетельствует о том, что в этот период Украина, в основном, находилась в той или иной зависимости или порабощении другим государством, что не способствовало развитию и становлению национальной бюджетной системы.
2. 1991-2001 годы. Это период возрождения украинской государственности, ее становление и утверждение как субъекта международного права. В этих условиях происходит формирование основных принципов государственности, создание ее атрибутов, наполнение новым содержанием функций страны со статусом независимости. На этой основе проходит процесс обновления финансово-бюджетных отношений и начало реформирования основ и принципов построения бюджетной системы Украины.
3. С 2001 года. Это период отсчета и внедрения новых основ и принципов реформирования и развития национальной бюджетной системы. В этих условиях происходит формирование основ организации бюджетного процесса с учетом осуществления экономических реформ, внедрение новых форм и методов государственного регулирования общественно-экономическими процессами и формирование более прогрессивных и прозрачных межбюджетных отношений, направленных на стимулирование, укрепление отдельных территорий и экономики в целом. В этот период построение бюджетной системы происходит в соответствии с положениями и правовыми нормами Бюджетного кодекса Украины и с учетом требований и стандартов бюджетного законодательства в странах ЕС.

Результатом последовательной реализации бюджетной политики стали разработка и внедрение бездефицитного Государственного бюджета 2000-2001 годов, когда был применен ряд эффективных мероприятий по решению структурных проблем в бюджетной сфере и усовершенствованию бюджетной политики, среди которых, прежде всего, нужно выделить такие: отменено большинство льгот в налогообложении; приостановлены взаимозачеты и вексельные расчеты с бюджетом; ограничено количество главных распорядителей средств Государственного бюджета; утвержден порядок составления, утверждения и исполнения смет бюджетных учреждений и расписаний бюджета, что дало возможность четко регламентировать определенные этапы бюджетного процесса; завершено переведение на казначейское обслуживание всех распорядителей бюджетных средств, что повышает прозрачность процесса исполнения бюджета, разработана четкая система распределения доходов между Государственным и местными бюджетами, что стало одной из предпосылок начала реформы межбюджетных отношений.

Основная цель бюджетной политики - обеспечить расширенное воспроизводство финансовых ресурсов государства, закрепить достигнутые темпы экономического роста, создать благоприятные условия для детенизации экономики, улучшения инвестиционного климата.

Главным направлением политики государства с социальноориентированной экономикой является социальная защита населения при условии, что объемы социальных расходов в расходах бюджета должны сопоставляться с экономическими возможностями государства. К тому же нет научно обоснованных норм финансового обеспечения социальных программ, которые финансируются из бюджета. Целесообразно было бы временно не принимать новых социальных программ, а реализовать задачи относительно сокращения обезличенного дотирования из бюджета отдельных благ и услуг и предоставлять адресную помощь наиболее незащищенным слоям населения. Общая уравниловка не может дать положительных результатов, а только деформирует социальную политику государства. В последние годы произошел рост удельного веса расходов на социальную защиту населения, социально-культурную сферу в расходах Сводного бюджета, но с целью более эффективного использования бюджетных ресурсов на развитие социальной сферы в регионах эти расходы финансировались за счет местных бюджетов.

Значительные внутренние резервы в вопросе рационального использования расходов бюджета содержатся в направлениях сокращения ассигнований на содержание органов государственной власти за счет оптимизации их структуры и функций, разграничения полномочий между центральными органами государственной исполнительной власти и органами местного самоуправления, дальнейшего сокращения штатной численности, реформирования отдельных центральных ведомств в корпорации с содержанием их за счет собственных средств.

Анализ расходов на содержание управленческого персонала и централизованное руководство дает основания сделать вывод о росте доли этой категории расходов в валовом внутреннем продукте. Это является свидетельством бесхозяйственности в государственной деятельности и требует отнесения этих данных к показателям бюджетной статистики.

Повышение уровня управления экономикой, эффективности ее регулирования в значительной степени обуславливается согласованностью и стабильностью в распределении полномочий между государством и ее субъектами. В соответствии с этим принципиальное значение приобретает передача регионам полномочий, определенных в Конституции Украины и Бюджетном кодексе.

В Украине на сегодняшний день не обеспечено главное - преодоление кризиса падения жизненного уровня народа. Причин, которые не дали в полной мере достигнуть намеченной стабилизации, много, но большинство из них не относится к объективным, а порождено просчетами финансового планирования. То есть их можно было бы избежать. Главная из этих причин - принятие нереального по объемам доходов и не сбалансированного в расходной части Государственного бюджета. Следствием этого стало неполное финансирование предприятий, учреждений и организаций бюджетной сферы, социальной помощи и субсидий, что негативно отразилось на совокупном платежном спросе, объемах продажи и производства.

За период реформ цели, которые ставились перед бюджетной политикой, достигнуты не были. Однако нужно отметить положительные моменты: ускорился процесс рассмотрения бюджета законодательными органами, появились ответственность за своевременное принятие бюджета и реальность его показателей, утвержден Бюджетный кодекс, развивается система Государственного казначейства, сделаны некоторые шаги в направлении усовершенствования межбюджетных отношений.

Но это только первые шаги, поэтому необходимо и в дальнейшем внедрять и развивать конкретные механизмы и мероприятия по формированию эффективной бюджетной политики.

Усовершенствование и внедрение бюджетного законодательства, а именно принятие Бюджетного кодекса, сегодня является гарантией дальнейшего внедрения бюджетных реформ.

Начало действия Бюджетного кодекса Украины должно означать начало реализации мероприятий и улучшение системы дальнейшего усовершенствования в сфере государственных финансов.

Среди первоочередных задач бюджетной политики ведущее место занимает разработка научно обоснованной концепции доходов государства, построение эффективной модели налоговой системы, механизма соблюдения налогового законодательства.

В основу концепции создания эффективной системы налогообложения в Украине должно быть положено не механическое соединение существующих и новых налогов и обязательных платежей, а качественное изменение методов формирования налоговых инструментов на основе изучения их воздействия и взаимодействия между ними.

Основной целью реформирования системы налогообложения должны стать способствование стабилизации материального производства, повышение его эффективности и на этом основании - удовлетворение государственных и социальных потребностей. Система налогообложения должна обеспечивать оптимизацию структуры распределения и перераспределения национального дохода. Основным документом, который регулирует все положения начисления и оплаты налогов, должен быть Налоговый кодекс, который должен согласовываться с Бюджетным кодексом.

Важным направлением формирования эффективной бюджетной политики в доходной части бюджета должны стать тщательный анализ исполнения каждой статьи в течение предыдущих лет и учет определенных объективных причин отклонения от непредвиденных показателей. На базе этого анализа необходимо делать прогнозы поступлений в бюджет.

Реальность бюджетной политики определяется как наполнением доходной части бюджета, так и обоснованием плановых расходов. Принцип формирования расходной части бюджета на основе существующих финансовых ресурсов применяется для формирования бюджета с целью реального его исполнения.

Известно, что расходы являются инструментом государственного регулирования социально-экономических процессов в обществе, и от того, насколько удачно построен механизм управления ими, зависит эффективность их функционирования.

Как и во многих странах с переходной экономикой, в Украине уменьшение реальных объемов бюджетных расходов характеризуется неравномерностью.

В перспективе государственная стратегия в сфере распределительных отношений должна быть направлена на сокращение государственных расходов, и в частности бюджетных, параллельно качественным структурным изменениям.

Предпосылками сокращения государственных расходов должны стать: реформирование оплаты труда, либерализация налоговой системы, увеличение расходов на развитие стратегических отраслей экономики, повышение уровня обоснованности доходов, расходов, укрепление негосударственных форм собственности. Только при таких условиях социальная направленность консолидированного и Государственного бюджетов будет оправданной и будет иметь результаты, как и в конечном варианте, обеспечит рост реальных доходов населения как основного макроэкономического показателя развития общества.

Обоснованность бюджетного планирования в Украине имеет низкий уровень, о чем свидетельствует невыполнение запланированных задач по доходам и расходам Государственного бюджета. Для его улучшения необходимо взвешенно подходить к будущим бюджетным поступлениям и проводить реальную политику расходов.

В основу расходной части Государственного бюджета целесообразно закладывать концепцию бюджетной политики, базовыми критериями которой должны быть параметры, которых обязуется достигнуть государство за счет бюджетных ассигнований. Важными задачами государства являются: дальнейшая реализация программы экономии бюджетных расходов; осуществление жесткого контроля за целевым использованием финансовых ресурсов; осуществление расходов Государственного и местных бюджетов исключительно на конкурсной основе; разработка единой нормативной базы расходов бюджетных учреждений в разрезе каждой отрасли как обязательной для формирования объема местных бюджетов во время утверждения Государственного и местных бюджетов и их выполнение.

Для улучшения прозрачности и обоснованности бюджета в части конкретных расходов государственных органов, повышение эффективности деятельности распорядителей бюджетных средств, а также усиление связи между их задачами и бюджетным финансированием проект Государственного бюджета должен составляться на основе программно-целевого подхода. Суть этого метода заключается в кардинальном пересмотре существующей практики составления и исполнения бюджета, которая базировалась преимущественно на принципах содержания бюджетных учреждений и финансирования мероприятий, исходя из подсчета затрат. Программно-целевой метод предусматривает, что все расходы Государственного бюджета могут осуществляться исключительно в соответствии с программами, которые имеют цель, задачи и критерии оценки. Такой подход значительно повысит эффективность использования бюджетных средств.

Важным моментом в разработке стратегии бюджетной политики на последующие годы является учет новой системы межбюджетных отношений, заложенной в Бюджетном кодексе. Бюджетный кодекс предлагает четыре важных структурных изменения регулирования межбюджетных отношений, которые предусматривают:

• рациональное распределение расходов между разными типами бюджетов;
• закрепление доходных источников по разным типам бюджетов;
• систему трансфертов между Государственным и местными бюджетами;
• систему целевых субвенций на социальную защиту.

Целью регулирования межбюджетных отношений является обеспечение соответствия между полномочиями на осуществление расходов, закрепленных законодательными актами Украины, и бюджетными ресурсами, которые должны обеспечивать исполнение этих полномочий.

Бюджетная политика находит реальное отражение в бюджетном механизме, который раскрывает конкретную целенаправленность бюджетных отношений на решение экономических и социальных задач. При помощи бюджетного механизма бюджет практически используется в виде инструмента государственного регулирования экономики, стимулирования производственных и социальных процессов. Для регулирования экономики происходит маневрирование денежными средствами государства. То есть бюджетный механизм - это совокупность способов организации бюджетных отношений, которые применяет государство для обеспечения надлежащих условий экономического и социального развития. Структура бюджетного механизма сложная, в нее входят разные элементы, которые соответствуют разнообразным бюджетным отношениям. Исходя из того, что бюджетный механизм является инструментом реализации бюджетной политики, анализируя его структуру, нужно отметить, что содержание бюджетной политики отражается в статьях доходов и расходов бюджета, источниках их формирования и направлениях использования, а проявляется в формах и методах мобилизации бюджетных средств и их использования на государственные нужды. Через динамику бюджетных показателей можно проследить за движением экономических и социальных процессов, принимая во внимание факторы, влияющие на отклонения фактических данных от запланированных показателей. Отклонения являются индикатором экономической и социальной ситуации в стране и базой для принятия решений относительно направлений бюджетной политики.

Нерациональный, нереальный, несбалансированный бюджет, который не является основой разумной и взвешенной бюджетной политики, - источник многих бед как социального характера (задолженности по зарплате, пенсиям и т. д.), так и того состояния, в котором оказался весь хозяйственный комплекс Украины. Поэтому очень важным является вопрос о своевременной оценке эффективности бюджетной политики, то есть оценке уровня исполнения ею определенных функций. Учитывая это, эффективность бюджетной политики должна рассматриваться, во-первых, с точки зрения исполнения Государственного бюджета (фискальная эффективность), во-вторых - с точки зрения влияния на социально-экономическое положение в стране (стратегическая эффективность).

Самыми важными показателями фискальной эффективности бюджетной политики является сбор бюджетных доходов, исполнение бюджетных обязательств, управление бюджетным дефицитом и государственным долгом. Критериями эффективности бюджетной политики по этим направлениям могут быть:

• уровень сбора бюджетных доходов в целом и налогов в частности;
• уровень исполнения бюджетных обязательств;
• величина бюджетного дефицита, параметры и скорость роста государственного долга;
• объем финансовых ресурсов, которые направляются на обслуживание государственного долга;
• величина валютных резервов, которые используются для финансирования бюджетного дефицита;
• уровень исполнения законодательных и приравненных к ним актов о бюджете;
• величина просроченной задолженности по денежным выплатам вследствие отсутствия бюджетного финансирования;
• величина просроченной задолженности бюджетных учреждений из-за их недофинансирования.

Критерием стратегической эффективности бюджетной политики является динамика основных макроэкономических показателей в сопоставлении с намеченными структурными приоритетами:

• динамика ВВП и объемов производства;
• уровень инфляции;
• динамика валютного курса;
• уровень занятости и реальных доходов населения.

Стратегическая эффективность бюджетной политики зависит от того, каким образом она связана с другими составляющими экономической политики и, прежде всего, - с денежнокредитной политикой.

Бюджетная политика должна изменяться и корректироваться в зависимости от тех задач, которые стоят перед государством на определенных этапах развития. Сегодня приоритетными задачами тактики являются способствование выходу Украины из экономического кризиса и финансовая стабилизация экономики. Среди первоочередных задач относительно усовершенствования разработки бюджетной политики ведущее место занимают:

• повышение качества расчетов основных макроэкономических показателей и прогнозов с обязательным проведением предварительной независимой экспертизы их корректности;
• переход к среднесрочному бюджетному планированию как основе формирования Государственного бюджета на определенный год;
• переход от многоканальной к одноканальной системе финансирования заведений, учреждений и организаций бюджетной сферы, а также отдельных бюджетных программ, в частности передачи функций финансирования только одному главному распорядителю;
• реальное внедрение бюджетов развития на государственном, региональном и местном уровнях;
• определение критериев оценки эффективности бюджетных расходов, которые осуществляются главными распорядителями бюджетных средств.

Составляющей частью бюджетной политики должна стать разработка конкретного механизма ее внедрения. Относительно программно-целевого метода планирования расходов важным методологическим вопросом является определение результативных показателей, в частности показателей эффективности. Для бюджетных программ необходимо рассчитывать бюджетную эффективность, которая определяет финансовые последствия реализации конкретных государственных мероприятий, а для этого необходимо, прежде всего, определить критерии, при помощи которых может быть оценена их эффективность.

Повышение эффективности бюджетной политики в Украине требует применения такого комплекса мероприятий:

1. Повышения квалифицированности и профессионализма разработки и реализации бюджета на всех уровнях. Качественного улучшения нормативно-правовой базы, которая регламентирует бюджетный процесс в Украине, путем ее консолидации, упрощения, соответствия законодательству, что регламентирует социальную сферу жизнедеятельности страны.
2. Усовершенствования всей системы бюджетного планирования, безусловного соблюдения бюджетно-финансовых и денежно-кредитных пропорций. В частности, необходимо повышать качество разработки проектов Государственного бюджета Украины за счет повышения качества прогнозов основных макроэкономических показателей; обязательного проведения предварительной независимой экспертизы относительно реалистичности таких прогнозов.
3. Необходима установка контроля за деятельностью правительства путем сопоставления бюджетных расходов и достигнутых результатов и внедрение непосредственной ответственности правительства за исполнение положений Закона о Государственном бюджете.
4. Уменьшения количества главных распорядителей средств Государственного бюджета Украины и сохранения ее в течение по крайней мере 5 лет, что даст возможность не только улучшить бюджетное планирование и контроль за использованием бюджетных средств, а и приблизиться к построению четкой, организационно совершенной системы государственного управления.
5. Разработки системы оценки эффективности использования бюджетных средств, которая охватывала бы:

• установление безусловной ответственности за использование бюджетных средств руководителей министерств, ведомств, учреждений, которые являются главными распорядителями;
• определение критериев, по которым можно оценить эффективность бюджетных расходов, которые осуществляются главными распорядителями бюджетных средств и распорядителями низшего уровня;
• разработку механизмов, методик осуществления оценки эффективности использования бюджетных средств;
• оценку эффективности программ по определенным критериям;
• организацию четкого взаимодействия Министерства финансов Украины с министерствами, ведомствами, учреждениями, государственными администрациями, которые отвечают за осуществление конкретных программ.

6. Обеспечения полной (обычно за исключением статей, которые содержат государственную тайну) прозрачности формирования и исполнения Государственного бюджета Украины и местных бюджетов.
7. Проведения инвентаризации всех обязательств государства и оценки эффективности их исполнения.
8. Сокращения утаивания дефицита Государственного бюджета Украины путем ликвидации задолженности по заработной плате, пенсиям, стипендиям, помощи, платежам за энергоносители и водоснабжение, недопущения недофинансирования остальных бюджетных расходов.
9. Усиления контроля за реализацией государством права собственности на предприятиях государственной и смешанной форм собственности для направления части доходов от этой собственности в соответствии с ориентирами бюджетной политики.
10. Завершения создания единой системы управления государственным долгом, что даст возможность осуществлять активную долговую политику и диверсификацию методов управления государственными активами на основе их инвентаризации и оценки эффективности.
11. Усовершенствования межбюджетных отношений.

Оздоровление государственных финансов невозможно без

проведения инвентаризации социальных обязательств государства.

Необходимо углубить средне- и долгосрочное бюджетное прогнозирование в качестве существенных составляющих систем государственного регулирования социально-экономического развития.

Особенно важным является создание экономически взвешенной системы распределения функциональных полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также соответствующего распределения расходных обязательств и доходных источников между бюджетами разных уровней. Реформирование бюджетной системы Украины должно быть направлено на интеграцию отечественной экономики в мировое экономическое пространство.

Выводы:

Бюджетная политика - совокупность мероприятий по мобилизации и распределению бюджетных ресурсов с целью достижения роста ВВП. Одним из главных элементов новой стратегии бюджетной политики может стать экономически обоснованный выбор приоритетных отраслей народного хозяйства.

Бюджетная политика - важная сфера финансовой политики. Бюджетная политика призвана обеспечивать тактику решения стратегических задач экономического и социального развития страны, реализовывать приоритетность развития каждый год, исходя из этапов долгосрочной стратегической программы.

Бюджетная политика проявляется в формах и методах мобилизации бюджетных средств для использования их на потребности государства, вытекающие из выполняемых им функций.

Бюджетная политика представляет собой комплекс юридических, экономических и организационных мероприятий по составлению бюджетов, регулированию бюджетного процесса, управлению бюджетным дефицитом и организации бюджетного контроля.

Бюджетная политика теснейшим образом связана с налоговой политикой, поскольку налоги являются основным инструментом формирования доходной части бюджета любого уровня.

С позиций бюджетной безопасности приоритетными направлениями бюджетной политики следует считать:

1. Поиск новых источников увеличения бюджетных доходов.
2. Минимизацию бюджетного дефицита.
3. Усовершенствование бюджетной системы и действующей правовой базы страны.
4. Оптимизацию масштабов бюджетного финансирования.
5. Нормализацию процесса разработки и процедуры рассмотрения и утверждения бюджета.
6. Однозначное определение характера бюджетной классификации.
7. Формирование достаточных бюджетных резервов.
8. Качественное улучшение бюджетного учета.
9. Повышение эффективности использования бюджетных средств.
10. Завершение перехода на кассовую систему использования бюджетов всех уровней через Казначейство.

Пути достижения бюджетной безопасности в Украине:

1. Расширение доходной части бюджетов за счет увеличения прямых и сокращения косвенных налогов.
2. Усовершенствование бюджетной системы страны и действующей правовой базы.
3. Нормализация процесса разработки и процедуры рассмотрения и утверждения бюджета.
4. Осуществление мер по экономии государственных средств, сокращение бюджетных расходов, усовершенствование форм и методов их существования.
5. Оптимизация масштабов бюджетного финансирования.
6. Осуществление мер по сокращению бюджетных дотаций и субсидий, переход к предоставлению финансовой помощи непосредственно потребителям.
7. Рационализация сети научно-исследовательских и социально-культурных учреждений, которые содержатся за счет государства, расширение их финансирования за счет внебюджетных источников.
8. Определение оптимального объема бюджетных средств, направляемых на финансирование капитальных вложений путем определения предприятий, которые в условиях рынка не могут обеспечить расширенное воспроизводство.
9. Относительное сокращение бюджетных расходов на оборону и управление благодаря воплощению принципа разумной численности и структуры Вооруженных Сил, а также рационального построения и использования аппарата государственных властных структур.
10. Однозначное определение характера бюджетной классификации.
11. Формирование достаточных бюджетных резервов.
12. Качественное улучшение бюджетного учета.
13. Завершение перехода к выполнению бюджета через систему Государственного казначейства и организации благодаря этому полного контроля за теми, кто получает средства. Обеспечение большей самостоятельности Госказначейства на всех стадиях бюджетного процесса.
14. Повышение эффективности использования бюджетных средств.