Реформирование налогообложения как основной путь укрепления бюджетной системы Украины

Огромное значение для формирования сбалансированного бюджета рыночного характера имеет определение подходов и принципов к источникам формирования его доходной части, направлений и структуры расходов.

Налоговая политика является, во-первых, составным элементом бюджетно-налоговой, во-вторых, целенаправленной деятельности правительства по формированию доходной части государственного и местных бюджетов и обеспечения таким способом функционирования и развития общества, его экономической и социальной систем.

В налоговой политике Украины нарушается основное требование - оптимальности, имеющей ключевое значение. Это приводит к замедлению поступлений в бюджет, сокращению темпов экономического роста, уменьшению долгосрочных инвестиций, ухудшению состояния граждан, увеличению теневой экономики. На сегодняшний день основу налоговой политики определяет принцип максимального изъятия доходов. Ему отвечает и политика определения величины ставок налогообложения, постоянные манипуляции с законодательством в сфере налогообложения, огромное количество льгот.

Важное значение имеет влияние налогов на условия конкуренции, эффективность использования ресурсов и экономическое увеличение. Анализируя изменения в отечественном законодательстве по отношению к прямым и непрямым налогам, можно выделить несколько характерных для них черт. Во-первых, изменения происходят слишком часто, что делает невозможным предусмотреть их субъектами предпринимательской деятельности, а следовательно, и снижают степень эффективности планирования деятельности.

Единственный выход из такой ситуации - это признание необходимости стратегического направления налоговой политики не на обеспечение доходной части бюджета, а на реформу налоговой системы с гибкой реакцией на положение конъюнктурного цикла, усовершенствование налоговой политики в отрасли непрямых налогов путем сокращения ставок непрямых налогов, расширения базы налогообложения, сокращения льгот. Необходимо заметить, что условия налогообложения, установленные или измененные налоговой реформой, должны оставаться неизменными в течение длительного времени, поскольку нестабильность в налогообложении не позволяет субъектам экономической деятельности эффективно планировать свою деятельность и поэтому является существенным деструктивным фактором в экономике.

Отсутствие взвешенной бюджетно-налоговой политики, сформированной бюджетной и налоговой системой, стало одной из главных причин возникновения дефицита бюджетов Украины (внутреннего и частично - внешнего), государственного долга, развития теневой экономики и других негативных явлений.

Следовательно, органы государственного регулирования в Украине должны ускорить экономические структурные реформы, которые будут гарантировать, что все предприятия будут подлежать жестоким бюджетным ограничениям и конкурентному давлению. С другой стороны, одним из условий успешного проведения экономической реформы в сфере бюджетно-налоговой политики является реформирование органов государственного регулирования таким образом, чтобы содействовать утверждению бюджетных ограничений и конкурентному давлению, а не подрывать их, в то же время поддерживая макроэкономическую стабильность.

Поэтому можно предложить следующие пути разрешения проблем бюджетно-налоговой политики:

Во-первых, установление оптимального механизма предоставления бюджетных субсидий и привилегий и внедрение ограничений в практике предоставления поддержки промышленности и сельскому хозяйству посредством специальных налоговых льгот и расходов, что приведет к мягким бюджетным ограничениям; устойчивая аккумуляция задолженности по оплате налогов и счетов за потребление энергии путем уклонения от бюджетных ограничений; предупреждение правительством задолженности по оплате налогов.

Во-вторых, структурное реформирование органов государственного регулирования, особенно в отраслевых министерствах и других сферах, задачи которых - управление экономической деятельностью; борьба с коррупцией, являющейся составной частью излишнего государственного вмешательства в экономику и искажающей принятие экономических решений, отпугивает предпринимательство и вредит экономическому увеличению.

В-третьих, проведение взвешенной бюджетно-налоговой политики с целью формирования стабильной и простой налоговой системы, основными составными которой должны стать: широкая база плательщиков и объектов налогообложения с ограниченным количеством льгот, разумными ставками.

Распределение всех доходов государства представлено тремя видами. Это распределение между:

1. государственным и местными бюджетами;
2. между местными бюджетами разных уровней;
3. между общими и специальными фондами государственного и тех местных бюджетов, где специальный фонд выделяется по решению совета данного уровня.

В бюджетной практике принято распределять доходы между бюджетами на основе двух методов.

Метод процентных отчислений состоит в расщеплении доходов по нормативу, выраженному в процентах; метод дотаций предполагает выделение части доходов бюджета одного уровня другому в абсолютной сумме.

Преимущества первого метода состоят в материальной заинтересованности нижестоящих органов в получении большей суммы доходов.

В Кодексе преодолен один из недостатков бюджетного законодательства - конкретное закрепление нормативов расщепления регулирующих доходов, которые все последующие годы изменялись.

Но, с другой стороны, сузилась сфера использования наиболее эффективной системы размежевания доходов между бюджетами. Эта система сохранилась на региональном уровне, а госбюджет связан с местными бюджетами только двусторонними трансфертами, т. е. методом дотаций.

Через систему доходов бюджетов в последние пять лет перераспределяется от 25,6 до 28,9% валового внутреннего продукта. В условиях рыночной экономики основными методами мобилизации доходов бюджетов являются налоговые. Налоги занимают центральное место в системе доходов бюджетов. Они являются универсальной и одновременно исходящей категорией, которая выражает основные черты финансов, которые функционируют в развитой экономической системе рыночного типа. Именно в условиях функционирования рыночной экономики налоговые методы мобилизации доходов бюджетов являются превалирующими в общей системе финансовых взаимосвязей.

Для обеспечения эффективности системы доходов бюджетов все больше становится очевидной необходимость научно обоснованной концепции доходов. На наш взгляд, эта концепция должна учитывать условия экономики переходного периода, особенности и последствия системы государственного регулирования экономических и социальных процессов, которые были в прошлом, и прогрессивный зарубежный опыт.

Основным положением, которое должно определять структуру доходов бюджетов, является существующая система расходов государства на экономические и социальные потребности, определена законодательством. Без коренного изменения состава и структуры расходов государства нельзя усовершенствовать систему доходов бюджетов.

Изменение бюджетных расходов государства в направлении их сокращения невозможно без значительного увеличения фонда оплаты труда, потому что часть благ и услуг, предоставляемых за счет бюджета, должны удовлетворяться за счет собственных средств населения. То есть условием уменьшения налоговой нагрузки на производителя является рост заработной платы работников. Имеется в виду, что средства, которые будут освобождаться на предприятиях в результате сокращения налогов, должны в значительной степени направляться на обеспечение увеличения оплаты труда. Рост оплаты труда будет повышать общественное благосостояние и общественный спрос, а спрос, в свою очередь, будет стимулировать производство.

Вероятно, ошибочным является утверждение, что освобождение финансовых ресурсов в результате сокращения налогов необходимо для инвестиций. Освобожденные средства нужны, прежде всего, для увеличения фонда оплаты труда, что благодаря повышению спроса будет стимулироватья производство.

Следует учесть и то, что увеличение фонда оплаты труда, с одной стороны, обуславливает рост поступлений в бюджет в форме налога на доходы граждан, а с другой - дает возможность сократить бюджетные расходы на некоторые социальные потребности, которые граждане могут оплачивать за счет собственных средств.

Вышеуказанное является одной из главных основ налоговой реформы, вследствие которой налоговая система может быть построена на общеизвестных, подтвержденных мировой практикой принципах.

Для удовлетворения предусмотренных действующим законодательством социальных потребностей и потребностей развития экономики при помощи системы доходов нужно перераспределять 30-35% от валового внутреннего продукта.

Усовершенствование системы доходов должно происходить поэтапно, путем эволюционных преобразований. Основными отправными положениями для этого должны быть:

• научно обоснованная государственная политика доходов, законодательное закрепление которой должно быть отражено в Налоговом кодексе;
• система налогообложения должна быть составной частью государственного механизма регулирования развития определенных отраслей экономики.
  Необходимо усилить налоговые методы регулирования темпов и пропорций развития экономики. Государство должно иметь возможность воздействовать на все составные процесса производства - оплату труда, производственные основные и оборотные фонды, уровень прибыльности;
• изменения в системе налогообложения должны осуществляться одновременно с реформированием системы оплаты труда, пенсионного обеспечения, усовершенствованием социальной сферы.

Усовершенствование системы доходов бюджетов должно сопровождаться эффективными структурными мероприятиями, направленными на достижение необходимой результативности политики доходов. К ним относятся:

• искоренение неденежных расчетов и любых форм взаимозачетов из практики исполнения бюджетов всех уровней;
• запрет реструктуризации или списания задолженности (недоплаты) субъектов хозяйствования по налогам, сборам (обязательным платежам), а также установление моратория на предоставление льгот в налогообложении;
• реструктуризация и списание обязательств государства в возмещение налога на добавленную стоимость, с учетом объемов уже проведенной реструктуризации и списания задолженности соответствующих плательщиков перед бюджетом;
• уменьшение объема просроченной задолженности (недоплаты) из налоговых платежей в бюджеты всех уровней за счет существенного улучшения состояния сбора налогов и неналоговых поступлений на основе применения современных технологий администрирования;
• расширение неналоговых форм и методов мобилизации доходов бюджетов и увеличение этих доходов за счет аренды государственного имущества, дивидендов от доли государственной собственности в акционерных предприятиях, продажи государственного имущества;
• четкое разграничение доходов, зачисляемых в государственный и местные бюджеты, расширение прав органов местного самоуправления в сфере мобилизации доходов бюджетов.

Одной из составных частей системы налогообложения в государстве является предоставление льгот по отдельным видам налогов, сборов, обязательных платежей в бюджет. По своей экономической сути такие льготы - это система перераспределения финансовых ресурсов между отдельными субъектами налогообложения. С экономической точки зрения они являются формой государственного регулирования экономического и социального развития. Налоговые льготы являются действенным инструментом реализации регулирующей функции налоговой системы государства, который применяется во многих странах мира с целью стимулирования накопления капитала, повышения инвестиционной активности, инновационной деятельности, повышения конкурентоспособности национальной продукции, развития отдельных отраслей экономики, укрепления финансового состояния предприятий, расширения экспорта, увеличения занятости, создания новых рабочих мест.

Негативными сторонами льготного налогообложения являются:

• нарушение фундаментального принципа справедливости налогообложения;
• нарушение принципа нейтральности налогообложения;
• искажение механизма рыночной конкуренции;
• торможение рыночных преобразований, поскольку предоставление льгот способствует сохранению неэффективных и неприбыльных отраслей и предприятий;
• способствование увеличению теневого сектора экономики, потому что порождает желание у плательщиков, не имеющих льгот, избежать налогообложения;
• неравномерное распределение налогового бремени, возникновение конкурентной борьбы отраслей и предприятий за льготы, которую тяжело остановить;
• невыполнение доходов бюджета, увеличение налоговой задолженности и ухудшение финансового положения государства.

В целом льготы по налогообложению можно разделить на такие группы:

• социальные льготы, предоставляемые отдельным физическим и юридическим лицам, которые не могут по объективным причинам равноправно конкурировать в рыночной среде;
• льготы отдельным предприятиям, отраслям, которые находятся в худших условиях по сравнению с основным количеством производителей. Речь идет о видах производств, которые имеют важное значение для экономики государства, но пребывают в неблагоприятных экономических, природных и прочих условиях, что не дает им возможности равноправно конкурировать как на внутреннем, так и на внешнем рынках;
• льготы предприятиям и отраслям, которые временно находятся в неблагоприятных экономических условиях и имеют неустойчивое финансовое положение, которое возникло по объективным, в большинстве случаев независимым от них причин;
• льготы, не имеющие достаточного экономического обоснования, и их предоставление усиливает кризисные явления в экономике, значительно ухудшает финансовое положение государства.

Всевозрастающие объемы льгот, которые получали налогоплательщики, существенно уменьшают поступления в бюджет.

Нынешняя система льготного налогообложения в Украине из инструмента финансового оздоровления преобразовалась в систему выкачивания средств из Государственного бюджета и поддержки структур отдельных привилегированных отраслей, которая дает возможность лоббировать их интересы через доходную часть Государственного бюджета. Колоссальные объемы потерь бюджета обусловлены действующей налоговой политикой, которая требует коренных изменений и перехода к прямой государственной поддержке приоритетных бюджетных программ.

Условия налогообложения, которые фактически сложились, из-за установления разных подходов к налогообложению путем предоставления льгот создают дискриминацию субъектов экономической деятельности.

Самыми весомыми в абсолютных суммах льгот были льготы, предоставленные налогоплательщикам на добавленную стоимость, которые составляли в указанные годы почти 85% общего объема льгот; льготы по налогу на прибыль достигали 10% от предоставленных льгот.

Нынешняя система налоговых льгот является одним из самых больших недостатков украинской налоговой системы. Рационализация системы налоговых льгот должна осуществляться по таким направлениям:

• использования налоговых льгот исключительно как средства проведения социальной, инвестиционной, структурной политики и политики ускорения научно-технического прогресса, то есть как инструмента эффективной реализации регулирующей функции налоговой системы;
• с целью упорядочения предоставления льгот по отдельным видам налогов, прежде всего, необходимости ликвидации льгот, которые не имеют достаточного экономического обоснования, самое первое - по налогу на добавленную стоимость и налогу на прибыль предприятий;
• отмены большинства социальных налоговых льгот, замену их системой адресной социальной помощи;
• отмена налоговых льгот относительно свободных экономических зон;
• максимальное ограничение налоговых льгот, предоставляемых отдельным отраслям экономики;
• целесообразности осуществления предоставления льгот в форме налоговых скидок по действующим ставкам налогообложения. Большинство льгот должно иметь ограничение во времени;
• предоставления льгот должно проходить жесткую экспертизу независимых экспертов и только после их вывода решение о предоставлении льгот должно вноситься на рассмотрение Верховной Рады;
• предоставления льгот должно осуществляться исключительно на основе принятых законов;
• осуществления перехода от бессистемного предоставления налоговых льгот, которые применяются с целью решения текущих экономических интересов или удовлетворения индивидуальных и групповых интересов, к формированию единой государственной политики налоговых льгот.

Кроме несовершенной и неэффективной системы льгот, нынешняя налоговая система характеризуется такими негативными чертами:

• несистемными и противоречивыми правилами налогообложения, которые выражаются в случаях двойного налогообложения, применении налогов, которые не имеют источников оплаты, в налогообложении льгот;
• большим количеством нормативных документов и несоответствием законов и подзаконных актов, регулирующих налоговые отношения, - ныне насчитывается свыше 500 нормативных документов, связанных с налогообложением;
• нестабильностью, запутанностью и сложностью налогового законодательства, а именно: множественными изменениями и поправками к действующим законам;
• сосредоточением внимания на фискальной функции и игнорированием регулирующей функции налоговой системы;
• отсутствием достаточных правовых гарантий для участников налоговых отношений;
• большим количеством налогов, сборов, обязательных платежей в многочисленные бюджетные и внебюджетные фонды, что существенно усложняет их оплату, контроль за оплатой и формой отчетности. Такая сложная система создает большие трудности непосредственно для налогоплательщиков;
• значительной налоговой нагрузкой на субъектов хозяйствования и неравномерным ее распределением, вследствие которого налоговая система государства не отвечает фундаментальным принципам эффективности и справедливости;
• усилением административного контроля за оплатой налогов и сборов.

Все эти проблемы свидетельствуют о несовершенстве и неэффективности действующей налоговой системы. Возникает потребность в проведении налоговой реформы и создании единого систематизированного законодательного акта прямого действия, который охватит все вопросы налогового законодательства и будет отвечать адекватным основам налоговой политики государства.

Основными принципами проведения налоговой реформы в Украине, определенными на основании обобщения отечественного и зарубежного опыта, являются такие:

1. Содержание налоговой реформы в значительной степени зависит от заложенной в ее основу модели государственного регулирования экономики. Поэтому следует определиться с местом и функциями государства, иначе налоговая реформа будет стихийной и неэффективной.
2. Изменения в налогообложении должны обеспечивать достаточность (адекватность) поступлений. Налоговая система должна генерировать поступления, достаточные для финансирования потребностей государства. Уровень налогообложения в государстве имеет свои объективные границы, обусловленные системой расходов бюджета. При нынешних условиях бюджет является почти единственным источником финансирования расходов на потребности социальной сферы, социальной защиты и социального обеспечения населения. Эти расходы осуществляются ныне по минимальным нормативам относительно уровня социальных благ и услуг, поэтому сокращение доходов бюджета может привести к нежелательным социальным последствиям.
3. В процессе налоговой реформы проблема наполнения доходной части бюджета не должна прямо отражаться на величине налоговой нагрузки. Налоговая система должна быть рациональной, обеспечивающей сбалансированность общегосударственных интересов, а также интересов хозяйственных структур и граждан, и будет способствовать развитию предпринимательства и наращиванию национального богатства страны. Увеличение объемов налоговых поступлений должно обеспечиваться за счет расширения базы налогообложения, ускорения оборота капитала и повышения деловой активности субъектов хозяйствования.
4. Налоговая система должна основываться на ряде налогов для обеспечения стабильного потока поступлений в течение года и из года в год.
5. Реформирование налоговой системы должно упростить правовую базу налогообложения, обеспечить понятность норм законодательных актов по вопросам налогообложения. Необходимо унифицировать подходы и методы определения всех элементов налогообложения и требования к ведению учета начисления налогов. Принципы начисления налогов должны быть понятными и внутренне последовательными.
6. Уменьшение количества налогов, в частности путем объединения налогов и сборов одного уровня, которые имеют одинаковую налоговую базу, а также отмены неэффективных и необоснованных налогов с незначительной их частью в бюджете.
7. Более эффективной является налоговая система со сравнительно низкими налоговыми ставками. Средние, а особенно маргинальные налоговые ставки должны быть достаточно низкими, чтобы не препятствовать экономической деятельности и способствовать конкурентоспособности в отношениях с торговыми партнерами. Самыми благоприятными методами пересмотра налоговых ставок являются такие, которые предусматривают их постепенное (поэтапное) снижение (в некоторых случаях повышение). Следует применять обоснованную дифференциацию ставок налогов, в зависимости от видов деятельности и размера получаемого дохода или прибыли.
8. Установление равных условий налогообложения для всех категорий налогоплательщиков и отмена необоснованных и неоправданных льгот по налогообложению. Льготы могут предоставляться на определенный срок и при условии использования средств на определенные государством потребности.
9. Налоговая система должна иметь социальную направленность, то есть должны обеспечиваться гарантии социальной защиты малообеспеченных слоев населения. Доходы, не превышающие границ малообеспеченности, не должны облагаться налогом. Нужно предусмотреть льготное налогообложение доходов, полученных определенными социально незащищенными категориями граждан. С целью обеспечения социальной защиты не должны включаться в объект налогообложения доходы, полученные в виде пенсий, стипендий, суммы государственной адресной помощи, жилищных и других субсидий, суммы помощи из государственного социального обеспечения. Изменения в системе налогообложения должны осуществляться одновременно с реформированием системы оплаты труда, пенсионного обеспечения, усовершенствованием социальной сферы.
10. Налоговая система должна иметь инвестиционную направленность, создавая условия для осуществления предприятиями переоснащения основных фондов и обновления материально-технической базы.
11. С целью создания благоприятных условий для развития и расширения деятельности малых предприятий в налоговом законодательстве должно быть предусмотрено применение особых режимов налогообложения этих категорий налогоплательщиков.
12. Для построения эффективной системы уплаты налогов нужно разработать новый механизм налогового администрирования и системы ответственности за налоговые правонарушения.

Правовое регулирование налоговых отношений должно основываться на таких основных принципах налогообложения:

• принципе экономической обоснованности - установлении налогов и сборов в соответствии с финансовыми возможностями плательщиков, с учетом необходимости достижения сбалансированности доходов и расходов бюджета;
• принципе стабильности - неизменности видов налогов и правил их начисления и удержания в течение долгого периода;
• принципе нейтральности - налоговые законы не должны препятствовать рыночным стимулам к инвестициям, сбережениям, производству и труду;
• принципе эффективности - соотношение расходов на администрирование и соблюдение законодательства должно быть ниже, чем уровень поступлений, полученных из определенного источника;
• принципе прогнозирования - социально-экономической обоснованности изменений налогового законодательства;
• принципе простоты и доступности - налоговая система должна быть понятной как для налогоплательщика, так и для налоговых администраторов;
• принципе прозрачности - налоговое законодательство должно быть чрезвычайно прозрачным и понятным;
• принципах справедливости - налоговая система должна быть непредвзятой относительно горизонтальной справедливости (одинаковый налог на одинаковые доходы) и вертикальной справедливости (высшие налоги);
• принципе стимулирования - формировании экономической и правовой заинтересованности в осуществлении определенного вида деятельности, исходя из условий ее налогообложения и получения высших доходов.