4. Пути повышения эффективности использования бюджетных инвестиционных ресурсов

Несмотря на незначительную долю консолидированного бюджета в общем объеме инвестиций, роль государства в инвестиционном процессе нельзя недооценивать. Например, трудно рассчитывать на инвестиционное обеспечение развития социальной сферы из внебюджетных источников финанси­рования.

Из экономической теории известно, что чем дефицитнее рассматриваемый ресурс, тем выше требования к эффективности его использования. С этой точки зрения особую актуальность приобретает разграничение государственного фи­нансирования инвестиций на осуществление социально значимых (практически бесприбыльных) проектов, реализуемых в рамках целевых государственных инвестиционных программ, и коммерчески окупаемых проектов, осуществляемых за счет средств бюджета развития.

Государственные целевые программы являются важным инструментом ре­гулирования процесса становления и развития цивилизованной смешанной экономики на основе устранения структурных диспропорций, повышения эф­фективности функционирования отраслей материального производства и со­циальной сферы, обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования. Тем не менее в реальной действительности данное теоретическое положение не находит адекватного практического воплощения. Явно недостаточная результативность целевых программ (в 1995-1997 гг. финансиро­вание инвестиционных программ не превышало 60% бюджетных назначений, а по ряду направлений — еще меньше) в значительной степени обусловлена просчетами уполномоченных органов государственного управле­ния.

Для повышения эффективности ресурсного обеспечения и реализации це­левых инвестиционных программ государства необходимо:

· всесторонне учесть мировой опыт организации бюджетного процесса и, в частности, норму законодательства Германии, запрещающую превышение объема привлекаемых кредитов над объемом государственных инвестиций (в федеральном бюджете последних лет это соотношение перекрывается более чем в 4 раза);

· изменить сложившуюся практику контроля за целевым и эффективным использованием государственных средств, направляемых на реализацию целе­вых программ, опирающуюся на крайне неэффективную правовую базу, до­пускающую участие самого проверяемого (государственного заказчика программы) в выборе форм и периодичности контроля. В украинских условиях целесообразно отработать на конкретных программах многоступенчатую сис­тему, сочетающую внутренний и внешний аудит государственных расходов (уже принята в Великобритании), а также сформировать специализированную государственную структуру, независимую и от исполнительной и от законода­тельной властей (как это принято в Германии);

· расширить практику конкурсного размещения государственных инвес­тиционных заказов в рамках целевых программ с целью минимизации бюд­жетных расходов.

К относительно новым для украинских условий механизмам реализации стра­тегии повышения эффективности использования инвестиционных ресурсов государства, усиления их позитивного влияния на оживление инвестиционной активности в экономике в целом относится формирование бюджета развития.

Основные механизмы выделения средств бюджета развития предприяти­ям, не имеющим просроченной задолженности по ранее предоставленным бюджетным средствам, включают предоставление государственных гаран­тий по частным инвестициям в размере, не превышающем 40% привлекае­мых заемных средств, и смешанное государственно-коммерческое финансирование быстро окупаемых инвестиционных проектов. При этом предельный размер государственной поддержки устанавливается в зависимости от кате­гории проекта и не может превышать (в % от сметной стоимости строитель­ства):

· 50% — для проектов, обеспечивающих производство продукции, не имеющей зарубежных аналогов;

· 40% — для проектов, обеспечивающих производство пользующихся платежеспособным спросом экспортных товаров несырьевых отраслей;

· 30% — для проектов, обеспечивающих производство импортозамеща­ющей продукции с более низким уровнем цен по сравнению с импортируе­мой;

· 20% — для проектов обеспечивающих производство продукции, пользу­ющейся спросом на внутреннем рынке.

Экономический смысл использования механизма государственных гаран­тий заключается в том, чтобы при минимальном отвлечении дефицитных бюджетных инвестиционных ресурсов привлечь как можно больше частных инвестиций в реализацию приоритетных инвестиционных проектов. Дальней­шее развитие рассматриваемого механизма состоит в переходе от экспертных оценок предельного размера государственных гарантий к его определению с учетом эффективности конкретного проекта. При этом максимальный объем гарантий не должен превышать объема привлеченных частных инвестиций, уменьшенного с учетом доли эффекта, получаемого инвестором от реализа­ции проекта.

Аналогичный подход возможен и при реализации схемы смешанного госу­дарственно-коммерческого финансирования. Дело в том, что предусмотрен­ные в существующем правовом поле механизмы выделения бюджетных средств на платной и долевой основе для проектов, прошедших конкурсный отбор (либо "живыми" деньгами, либо путем закрепления в государствен­ной собственности пакета акций предприятия — получателя бюджетных средств), уже показали свою низкую эффективность в 1995 и 1996 гг., когда было выделено лишь 14,8% запланированного объема финансирования. Со­гласованию интересов предприятий-инициаторов проектов, внешних инвес­торов и государства могли бы способствовать соответствующие механизмы регулирования, направленные на выравнивание доходности всех участников инвестиционного процесса. Эти механизмы предполагают переход от доми­нирующих в настоящее время экспертных оценок доли возвратного бюджет­ного финансирования, определяемых с учетом определенных заранее приори­тетов, к оценке оптимальной доли каждого участника проекта (включая го­сударство) на основе критерия равенства дохода на единицу авансированного им капитала. При этом вполне возможны отклонения от полученной на осно­ве расчетов по сформулированному критерию минимальной доли государст­венной поддержки в сторону повышения с учетом социальной значимости проекта.

Отметим, что определение объемов предоставления гарантий или "живых" денег из бюджета развития не должно предшествовать разработке бизнес-пла­нов проектов, а наоборот, является логическим следствием их всестороннего анализа. В зависимости от складывающейся ситуации уполномоченные орга­ны государственного управления, принимающие конкретные решения, долж­ны быть готовы как к обоснованному увеличению бюджетного финансирова­ния проекта (в случае, если бюджетная эффективность выше коммерческой), так и к жесткому отстаиванию государственных интересов, например в форме ликвидации предоставленных им ранее льгот (в случае, если бюджетная эффективность ниже коммерческой).

Рассмотренные механизмы инвестиционной политики, применяемые в комплексе, должны способствовать инвестиционному обеспечению развития различных отраслей экономики. Вместе с тем в зависимости от рыночных пер­спектив и потенциальной роли этих отраслей в достижении качественно ново­го уровня конкурентоспособности экономики страны, конкретные инструмен­ты государственного регулирования инвестиционной деятельности целесооб­разно использовать дифференцированно. Например, в отраслях, определяю­щих технический прогресс и располагающих уникальным инвестиционным потенциалом (производство вооружений, космонавтика и авиация, дерево­обрабатывающая и целлюлозно-бумажная промышленность), необходим прямой государственный протекционизм. Для добывающих отраслей, облада­ющих высоким экспортным потенциалом и способных к развитию за счет собственных и привлеченных средств, большое значение имеют косвенные меха­низмы государственного регулирования, формирующие инвестиционный кли­мат. Для ряда отраслей экономики, в которых отставание от мировых лидеров достаточно велико (автомобильная промышленность, транспортное и сельскохозяйственное машиностроение, легкая и пищевая промышленность), важнейшее значение имеет выбор оптимального сочетания прямых и косвенных методов регулирования, среди которых особую роль играет таможенная защита потенциального товаропроизводителя.