Бюджетная политика: задачи и пути разрешения

Бюджетная политика - совокупность мероприятий по мобилизации и распределению бюджетных ресурсов с целью достижения роста ВВП. Одним из главных элементов новой стратегии бюджетной политики может стать экономически обоснованный выбор приоритетных областей национального хозяйства.

Бюджетная политика - важная сфера финансовой политики. Бюджетная политика призвана обеспечивать тактику решения стратегических задач экономического и социального развития страны, реализовывать приоритетность развития каждый год, исходя из этапов долгосрочной стратегической программы.

Бюджетная политика проявляется в формах и методах мобилизации бюджетных средств для использования их на потребности государства, вытекающие из выполняемых ими функций. Она представляет собой комплекс юридических, экономических и организационных мероприятий по составлению бюджетов, регулированию бюджетного процесса, управлению бюджетным дефицитом и организации бюджетного контроля.

Бюджетная политика теснейшим образом связана с налоговой политикой, поскольку налоги являются основным инструментом формирования доходной части бюджета любого уровня.

Параметрами для анализа особенностей бюджетной политики Украины являются:

1. Величина финансовых ресурсов, которые фактически перераспределяются через бюджетную систему.
2. Уровень налогового давления, планируемого властью.
3. Степень реальности законов о бюджете, который готовится и утверждается.
4. Уровень несбалансированности Государственного бюджета, масштабы и инструменты его финансирования.
5. Качество управления государственным долгом.
6. Способность власти оперативно вносить коррективы в осуществляемую бюджетную политику.

Успех бюджетной политики зависит от планирования, роль которого в последние годы безосновательно снижена. В условиях наличия разных форм собственности планирование не только не приостанавливается, а наоборот - должно находиться в тесной взаимосвязи с требованиями рынка.

Основные проблемы и недостатки бюджетной системы в период 1991-2001 годов:

• отсутствие концепции и стратегии развития бюджетной системы и реформирования бюджетного процесса;
• неурегулированность правовых вопросов и отсутствие действенного законодательного поля для организации и функционирования бюджетных отношений;
• высокий уровень централизации ресурсов;
• низкий уровень финансово-бюджетного планирования, несоответствие между обязательствами, расходами и источниками финансирования;
• хаотическое, непоследовательное и непредвиденное развитие системы межбюджетного финансирования;
• отсутствие стимулов к повышению объемов собственных поступлений;
• предпосылки для накопления бюджетной задолженности;
• распределение финансовых ресурсов по принципу «от достигнутого»;
• прогрессивное и непредвзятое увеличение налоговой задолженности;
• отсутствие надлежащего уровня финансово-бюджетной культуры и ответственности участников бюджетного процесса.

Из-за несовершенства бюджетного законодательства постоянно происходили изменения бюджетных правовых норм и правил бюджетного регулирования. Отсутствие стабильности и постоянные изменения правил бюджетного процесса стали началом формирования несбалансированных бюджетов. Начиная с 1994 года, при таких условиях, как результат и последствия несогласованных финансово-бюджетных решений, происходил процесс формирования межбюджетной задолженности. Ее объем до введения Бюджетного кодекса достигал свыше 2 млрд. грн.

Общие признаки развития национальной бюджетной системы:

• начатые реформы относительно структуры, принципов, построения и наполнения новым содержанием бюджетной системы Украины являются началом адаптации национального бюджетного законодательства к законодательству ЕС на пути интеграции Украины в Европейское сообщество;
• упрощение построения бюджетной системы соответствующим образом способствует внедрению прозрачного, стабильного и перспективного механизма регулирования потоков бюджетных средств и саморегулирующих форм и методов усовершенствования межбюджетных отношений.
  Бюджетные отношения в условиях внедренной Бюджетном кодексом бюджетной системы будут способствовать ускорению общественно-экономического развития каждой территории и государства в целом;
• внедрены прямые межбюджетные отношения между государственным и 686 местными бюджетами, что способствует повышению контроля и ответственности за формирование и исполнение всех бюджетов;
• 686 местных бюджетов формируются и функционируют на единых основах, принципах, подходах как единые звенья бюджетной системы.

Таким образом, с принятием Бюджетного кодекса происходила ликвидация централизованной административно-командной непрозрачной бюджетной системы и соответствующих отношений между ее звеньями и разработана новая идеология построения межбюджетных отношений. Определены новые прямые отношения Государственного бюджета с областными бюджетами и бюджетом Автономной Республики Крым, бюджетами городов Киева, Севастополя и городов областного значения и бюджетами районов. Эти отношения строятся на единых основах, подходах и принципах построения бюджетной системы. На практике такие отношения были заложены в Законе Украины «О Государственном бюджете Украины на 2002 год».

Бюджетная политика должна быть направлена на развитие тех отраслей, которые имеют решающее значение для удовлетворения потребностей населения.

Отсюда вытекают принципы бюджетной политики для всех периодов:

1. Постоянное содействие развитию производства, поддержка предпринимательской активности и повышение уровня занятости населения.
2. Мобилизация и использование бюджетных ресурсов для обеспечения социальных гарантий.
3. Влияние с помощью бюджетного механизма на рациональное использование природных ресурсов, запрет технологий, угрожающих здоровью общества.

Государственный бюджет призван оказывать содействие реализации целей бюджетной политики:

• экономическому росту страны путем ослабления налогового давления, одновременного сокращения налоговых льгот, стабилизации финансовой системы и увеличению реальных доходов бюджета;
• повышению благосостояния населения и его социальной защиты путем увеличения объемов поддержки отраслей социально-культурной сферы и повышения качества предоставляемых государством социальных гарантий;
• полному погашению задолженности по заработной плате, денежному обеспечению и стипендиям;
• дальнейшей децентрализации функций и полномочий разных уровней органов власти и приближению предоставления общественных услуг к месту их непосредственного потребления, усилению роли местного самоуправления путем внедрения прозрачной и стабильной системы взаимоотношений между Государственным и местными бюджетами;
• максимальной эффективности использования имеющихся ресурсов путем определения приоритетов и усиления ответственности главных распорядителей за качество расходования бюджетных средств;
• постепенному сокращению государственного долга, в том числе путем нахождения оптимальных путей управления государственным долгом;
• укреплению доверия к действиям Правительства через повышение публичности бюджетного процесса, улучшение прозрачности бюджетных показателей и процедур.

Среди других мер, которые, по мнению Правительства, должны были содействовать пополнению доходной части бюджета - это «налоговые нововведения». Обращают на себя внимание бесконечные попытки расширять базу для исчисления и уплаты подоходного налога с граждан, а отдельные из доходов подвергались двойному налогообложению.

Характерной чертой бюджетной политики является и постоянное завышение прогнозируемых бюджетных параметров, что регулярно воспроизводит несбалансированность его доходной и расходной частей. Каждый из вариантов финансирования дефицита бюджета - денежная эмиссия, внутреннее кредитование, внешние займы - имеет свои негативные последствия, но главное, что все они ведут к быстрому наращиванию государственного долга и расходов на его обслуживание, а также радикально меняют структуру расходов бюджета.

Данная бюджетная политика - лишь частное выражение продолжения и даже радикализации и либералистского реформированного курса. Главные же системные изъяны этого курса экономической политики в предельно кратком виде таковы:

• Линия на самоустранение государства от активной политики модернизации научно-производственного потенциала страны, стимулирования роста производства, инвестиций и доходов населения; недооценка роли современного государства в создании условий для успешного социально-экономического развития. Губительная ориентация на сокращение госрасходов в среднесрочной перспективе при неспособности государства выполнять свои основные функции.
• Игнорирование необходимости обеспечения комплекса макропредпосылок экономического роста; сохранение дискредитировавших себя методов денежно-кредитной политики спровоцировавшей расстройство системы денежного обращения, демонетизацию производственной сферы, отток из нее капитала и финансовый кризис; уход от применения многих положительно зарекомендовавших себя в мировой практике инструментов регулирования денежного предложения и механизмов рефинансирования производственной деятельности.
• Отказ от целенаправленного стимулирования инвестиционной активности, в том числе от формирования и использования в этих целях бюджета других институтов развития, задействование которых в условиях дезинтеграции экономики способно обеспечить приток капитала в производственную сферу.
• Недооценка главного фактора современного экономического роста - научно-технического прогресса и роли государства в его обеспечении, проявляющаяся в систематическом недофинансировании расходов на эти цели (по отношению к законодательно установленным нормативам); отказ от проведения активной научно-технической, промышленной и структурной политики, направленной на реализацию и наращивание конкурентных преимуществ страны на магистральных направлениях формирования нового технологического уклада мировой экономики.
• Блокирование работы по созданию механизмов защиты внутреннего рынка и системы господдержки конкурентных позиций отечественных товаропроизводителей и др.

Принципиальные направления бюджетной политики на 2003 год:

1. Обеспечение безусловной сбалансированности бюджета.
2. Обеспечение социальной направленности Государственного бюджета.
3. Ослабление долговой нагрузки на государственные финансы.
4. Повышение уровня реальных доходов населения и покупательной способности граждан.
5. Обеспечение социальных гарантий, социальной защиты населения и бесплатной медицинской помощи, а также социально-медицинского обеспечения ветеранов войны и труда.
6. Погашение задолженности по заработной плате в бюджетной сфере и социальным выплатам и недопущение возникновения такой задолженности в будущие периоды.
7. Обеспечение пропорционального финансирования государственных программ, утвержденных Верховной Радой Украины.
8. Стимулирование инновационной и инвестиционной деятельности как фактора экономического роста.
9. Разработка и внедрение налоговой реформы.

В бюджетной программе было отмечено, что Государственный бюджет надо сформировать как бездефицитный, за вычетом затрат целевых фондов, связанных с привлечением инвестиционных и институционных займов.