3.3 Совершенствование межбюджетных отношений на субфедеральном уровне в свете изменений бюджетного законодательства

Прежде всего, реформа местного самоуправления касается основопо-лагающих конституционных прав и свобод граждан, создания института, защищающего интересы людей там, где они живут и работают. Обеспечение на местах достойных и комфортных условий жизни предполагается решать посредством единообразной для всей страны организации публичной власти. В связи с этим границы регулирования местного самоуправления Законом в значительной степени передвинуты на федеральный уровень: то, что раньше регулировалось на уровне субъекта Федерации, рождая многообразие не всегда действенных форм организации местного самоуправления, сейчас передано на федеральный уровень.

Главное заключается в том, что новый Закон в значительной степени продвинул вперед местное самоуправление как структуру гражданского общества, что должно улучшить качество и эффективность управления общественными процессами. В этом состоит основная социально-политическая задача реформы.

Законом вводится единая структура территориальной организации местного самоуправления во всех регионах Российской Федерации.

не входящих в состав районов - со статусом городских округов. По мнению законодателей, такое деление позволит властям более эффективно выполнять возложенные на них полномочия и обеспечит населению реальные рычаги управления своими территориями. Однако в этом случае большинству субъектов Федерации придется коренным образом ломать уже годами отлаженный механизм муниципального устройства, причем, независимо от эффективности его функционирования.

Местное самоуправление должно стать в 2006 году двухуровневым: на нижнем уровне будут находиться поселения, а также внутригородская территория городов, на более высоком - муниципальные районы. Статус городского округа позволит решать вопросы местного значения поселения и района.

Закон содержит большое количество норм, регламентирующих территориальную организацию муниципальных образований. Так, граница поселения, в состав которого входят несколько населенных пунктов, устанавливается с учетом пешеходной доступности до административного центра сельского поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения. В Оренбургской области более 40 процентов сельсоветов, поссоветов имеют численность населения менее 1 тысячи человек. Если прямо следовать букве Закона, которым установлено, что число жителей муниципалитетов должно быть, как правило, не менее 1 тысячи человек, то в муниципальное образование следует объединять несколько населенных пунктов. Объединять же территории далеко не всегда экономически целесообразно, в том числе и с точки зрения формирования бюджетов. К тому же объединение сельсоветов затрагивает социальные проблемы, связанные с перспективой развития села, их тоже надо учитывать. Кроме того, предписываемая Законом схема организации местного са-моуправления, возможно, усложнит и без того непростые межбюджетные отношения между субъектами РФ и муниципальными образованиями.

Органы государственной власти субъектов РФ должны до 1 января 2005 года установить границы вновь образуемых муниципальных образований и наделить соответствующие муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района; в течение 2005 года должны быть решены имущественные, финансовые и иные проблемы организации местного самоуправления.

Таким образом, до 2006 года предстоит довольно значительная работа по реорганизации местного самоуправления.

Так, село Краснохолм территориально расположено в Илекском районе, но административно входит в состав г.Оренбурга, что противоречит требованиям п.14 статьи 11 нового Закона: территория городского округа не входит в состав территории муниципального района. Жителям этого села было предложено проголосовать за вхождение их села в Илекский район с тем, чтобы образовать поселение Краснохолмский сельсовет в составе Илек-

ского муниципального района. Но на сходе все жители села единогласно проголосовали против этого предложения областных властей. В результате возникла коллизия между нормами статей 3 и 11 Закона, первая из которых определяет приоритет прав граждан на осуществление местного самоуправления, а вторая запрещает вхождение территории городского округа в состав территории муниципального района.

Вместе с тем, следует учитывать, что вышеприведенная ситуация не является исключительной. Реформа местного самоуправления натолкнется на многие нерешавшиеся в течение многих десятилетий проблемы админи-стративно-территориального устройства субъектов РФ, на сложившуюся в разных регионах разнообразную практику организации местного самоуправления.

В целях организации местного самоуправления в Оренбургской области в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" №131-ФЗ от 06.10.2003 года внесены изменения в закон Оренбургской области «О территориях муниципальных образований и порядке их образования, объединения, преобразования, упразднения, установления и изменения границ» № 198/31-03 от 22.02.1999 г. в части порядка определения территорий муниципальных образований путем установления границ городских округов, сельских поселений, муниципальных районов.

Практическая реализация положений Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" показывает, что в Оренбургской области, где было проведено 2 реформы местного самоуправления, не будет с 2006 года единственной модели взаимо-действия местных и государственных органов власти.

Исходя из численности населения и компактности его проживания в Оренбургской области в точном соответствии с буквой Закона должно было бы быть организовано около 500 муниципальных образований - поселений, т.е.

Реформа местного самоуправления в Оренбургской области, как следует из принятых Законодательным Собранием области законов, приведет к созданию муниципальных образований смешанного типа: большинство районов приобретут статус городских округов, в ряде районов будет создана двух уровневая система местного самоуправления. Так, Законом Оренбургской области № 1470/244-Ш-ОЗ статус городского округа получили 25 муниципальных образований, образованных на уровне районов: Адамовский,

Акбулакский, Александровский, Асекеевский, Беляевский, Бугурусланский, Бузулукский, Грачевский, Домбаровский, Илекский, город Кувандык и Ку- вандыкский район, Кваркенский, Курманаевский, Новосергиевский, Октябрьский, Первомайский, Переволоцкий, Сакмарский, Саракташский, Свет- линский, Северный, Соль-Илецкий, Ташлинский, Тоцкий, Тюльганский. Законом Оренбургской области № 1471/245-Ш-ОЗ были образованы городские округа в границах Гайского и Сорочинского районов с центрами соответственного в городах Гае и Сорочинске; 10 муниципальных образований- городов - Абдулино, Бугуруслан, Бузулук, Медногорск, Новотроицк, Оренбург, Орск, Сорочинск, Соль-Илецк, Ясный получат статус городских округов; 8 районов - Абдулинский, Красногвардейский, Матвеевский, Новоор- ский, Оренбургский, Пономаревский, Шарлыкский и Ясненский - будут иметь двухуровневую структуру местного самоуправления. Так, в составе Оренбургского района выделено 28 муниципальных образований-сельских поселений.

Такая схема организации местного самоуправления, возможно, усложнит и без того непростые межбюджетные отношения между субъектами РФ и муниципальными образованиями.

Для того, чтобы новая реформа местного самоуправления стала успешной, необходимо обеспечить четкое разграничение полномочий между уровнями власти и соответствие доходов и расходов бюджетов всех уровней. По Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 года было невозможно выстроить действенную систему межбюджетных отношений и бюджетно-налоговую систему, когда и крупный город, и небольшое сельское поселение, имея одинаковый статус муниципального образования, наделялись одинаковыми предметами ведения и полномочиями. Кроме этого, федеральным законодательством не были определены принципы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в процессе исполнения последними отдельных государственных полномочий.

Только с принятием Федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №131-ФЗ от 06.10.2003 года и «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» №95-ФЗ от 04.07.2003 года, наконец, были разграничены полномочия государственной и муниципальной власти. Впервые определено, какие государственные полномочия могут быть переданы органам местного самоуправления, установлены принципы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в процессе передачи и исполнения указанных полномочий. Закон устанавливает, что передача полномочий может осуществляться только законами Российской Федерации, субъектов РФ и не должна противоречить федеральным законам, поскольку определение правового стату-

са местного самоуправления составляет сферу совместного ведения РФ и ее субъектов, а также самостоятельного ведения субъектов РФ.

Это - одно из основных условий законодательно упорядоченного взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Новый Федеральный закон более четко, чем прежний, очертил круг передаваемых полномочий. Если, например, ранее не было ясности в том, какие именно вопросы в области здравоохранения или образования должны исполняться органами государственной власти субъекта Российской Федерации, а какие - органами местного самоуправления, то теперь в это распределение полномочий внесена определенность.

Так, к вопросам местного значения муниципального района и город-ского округа в вопросах здравоохранения отнесены организация оказания на своей территории скорой медицинской помощи (за исключением санитарно- авиационной), стационарной и амбулаторной первичной медико-санитарной помощи, медицинской помощи женщинам в период беременности, родов и послеродовой период. В области образования - организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за ис-ключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ; организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования, а также организация отдыха детей в каникулярное время.

В соответствии со статьей 19 нового Закона «Об общих принципах ор-ганизации местного самоуправления в Российской Федерации» отдельные государственные полномочия субъектов РФ, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации. В настоящее время не представляется возможным установить перечень их государственных полномочий, так как органы государственной власти субъектов РФ должны до 1 ноября 2005 года уточнить законодательство по поводу передачи отдельных государственных полномочий, а Правительство РФ до 1 января 2005 года должно внести в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проекты федеральных законов по вопросам передачи отдельных государственных полномочий РФ органам местного самоуправления. Тем самым вопросы, связанные с исполнением ор-ганами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, будут решаться уже после определения границ муниципальных образований.

При этом положения законов субъектов Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями должны вводиться в действие ежегодно на очередной финансовый год законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта при условии, если в нем предусматривается предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий на соответствующий финансовый год.

Кроме того, наделение полномочиями должно, как это прямо преду-смотрено Конституцией РФ, сопровождаться передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Это чрезвычайно важное условие, гарантирующее, во-первых, само осуществление полномочий, а, во-вторых, продолжение выполнения местным самоуправлением присущих ему главных функций. Причем, согласно действующему Федеральному закону от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления и его должностные лица несут ответственность за осуществление государст-венных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми ресурсами.

Еще одно условие, связанное с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, заключается в возможности контроля со стороны государства за реализацией данных полномочий. Такой контроль, по общему правилу, означает возможность соответствующих государственных органов давать указания органам местного самоуправления по поводу реализации переданных полномочий, оценивать принимаемые ими решения с точки зрения не только законности, но и целесообразности, а также отменять при необходимости такие решения или приостанавливать их. Передавая органам местного самоуправления государственные полномочия, соответствующий орган государственной власти вправе установить порядок контроля за решениями органов местного самоуправления, а также и за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

В области регулирования вопросов передачи органам местного самоуправления материальных ресурсов для осуществления отдельных государственных полномочий новый Закон предусматривает несколько моментов. В частности, зафиксировано положение о том, что в собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий (в случаях, установленных федеральными и региональными законами). При этом органам местного самоуправления предоставлено право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы для осуществления переданных им государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

Новым Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в главе 4, вступающей в силу с 01.01.2006 года, достаточно подробно регу-

лируется процесс предоставления субвенций местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Законом предусмотрено, что субвенции финансируются из регионального фонда компенсаций, который формируется за счет средств федерального фонда компенсаций и доходов бюджета субъекта РФ в объеме, необходимом для осуществления органами местного самоуправления переданных государственных полномочий. Распределение субвенций между му-ниципальными образованиями субъекта осуществляется пропорционально численности населения (отдельных групп населения) или потребителей соответствующих бюджетных услуг с учетом объективных условий, влияющих на стоимость этих бюджетных услуг.

О приоритете в системе местного самоуправления государственных полномочий перед вопросами местного значения свидетельствует то, что глава местной администрации может быть отрешен от должности безотносительно к тому, насколько эффективно он решает вопросы местного значения.

Таким образом, существенным достижением Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" №131-ФЗ от 06.10.2003 года следует считать реализацию осново-полагающей идеи реформирования межбюджетных отношений - разграничение предметов ведения и полномочий между субъектами федерации и муниципальными образованиями, выполнение которых должно подкрепляться соответствующими источниками доходов.

Свои опасения по поводу успеха реформы местного самоуправления в соответствии с требования с нового закона высказывает Матеюк В.И.: «Новые принципы организации местного самоуправления должны отвечать на вопрос, действительно ли новая реформа обеспечивает самый короткий и прямой путь к решению насущных, жизненно важных для граждан проблем. Однако, главных целей реформы местного самоуправления достичь не удастся». Обосновывая свою позицию, Матеюк В.И. отмечает, что, во-первых, органы местного самоуправления не смогут решать возникающие вопросы учреждений образования и здравоохранения, находящихся на территории поселений, так как это входит в компетенцию органов местного самоуправления муниципального района, удаленного на большое расстояние, во-вторых, бюджет поселения будет недостаточным при предлагаемом законодателем распределении налоговых доходов для решения жизненно важных для граждан проблем создания достойных и комфортных условий жизни [109, с. 14]. Представляется, что автором верно обозначены самые проблемные вопросы организации межбюджетных отношений на субфедеральном уровне, компетентное разрешение которых повысит эффективность системы местного самоуправления.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" №131-ФЗ от 06.10.2003 г. в качестве экономической основы местного самоуправления определяет находящиеся в муниципальной собственности имущество и средства местных бюджетов. В качестве стратегической цели обозначен поэтапный переход от расщепляемых налогов к формированию бюджетов каждого уровня преимущественно за счет

доходов по собственным налогам. Для этого, прежде всего, необходимо сократить сферу применения ежегодно устанавливаемых нормативов расщепления налоговых доходов между бюджетами разных уровней.

Проанализируем на примере муниципального образования «Оренбургский район» Оренбургской области, как изменится характер межбюджетных отношений в области формирования и распределения доходов местных бюджетов в соответствии с новой редакцией Бюджетного кодекса РФ. Данные представлены в таблице 15.

Таблица 15 - Сравнительный анализ поступления доходов в бюджет муниципального образования «Оренбургский район» в связи с изменением законодательства

В тысячах рублей Бюджет района Наименование налогов в условиях 2004 года в условиях 2006 года 1 2 3 Налог на прибыль 75083 0 Налог на доходы физических лиц 58865 98108 Итого регулирующих доходов 133948 98108 Налог на игорный бизнес 0 0 Лицензионные и регистрационные сборы 181 0 Налог с продаж 530 0 Единый налог на совокупный доход 2711 0 Единый налог на вмененный доход 2085 4170 Налог на имущество физ. Лиц 481 481 Налог на имущество организаций 36152 0 Налог с имущества, переходящего в порядке на 40 0 следования и дарения Водный налог 5302 0 Налог на добычу общераспр. пол. ископаемых 162 0 Налог на добычу прочих полезных ископаемых 1393 0 Земельный налог за земли с/х назначения 4034 4034 Земельный налог за земли городов и поселков 1215 1215 Земельный налог за земли не с/х назначения 15410 15410 Государственная пошлина 991 991 Сбор на содержание милиции 120 0 Налог на рекламу 0 0 Прочие местные налоги и сборы 0 0 Единый сельскохозяйственный налог 0 0 Итого закрепленных налогов 70807 26301 Арендная плата за земли сельхоз. назначения 814 814 Арендная плата за земли городов и поселков 0 0

1 2 3 Арендная плата за земли несельхоз. назначения 8266 8266 Прочие доходы от сдачи в аренду имущества 589 589 Возмещение потерь 0 0 Регулярные платежи за пользование недрами 0 0 Плата за негативное воздействие на окружаю 1969 1969 щую среду Доходы от продажи нематериальных активов 0 0 Штрафные санкции 130 130 Лесные подати 9 0 Прочие неналоговые доходы 0 0 Итого неналоговых доходов 11777 11768 Итого доходов 216532 136177 Безвозмездные перечисления 104527 104527 Всего доходов 321059 240704 Несмотря на то, что Бюджетным кодексом РФ закреплены нормативы по некоторым налоговым доходам на уровне 100 % за местными бюджетами, это позволяет обеспечить всего лишь незначительную часть их налоговых поступлений. Так, если в 2004 году за муниципальным образованием «Оренбургский район» числилось 70807 тыс. рублей закрепленных доходов, то с принятием данного законопроекта закрепленные доходы уменьшатся в 3 раза и составят всего лишь 26301 тыс. рублей. Таким образом, отказ от закрепления за местными бюджетами долей от федеральных и региональных налогов лишает местные бюджеты стимулов для увеличения налогооблагаемой базы, а реализация принципа «один налог - один бюджет» ничего на практике не меняет.

Бюджетным кодексом РФ к разряду собственных доходов были отнесены дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, финансовая помощь из вышестоящих бюджетов. Это совершенно справедливо с точки зрения содержательного уточнения понятия собственных доходов, которые предназначены для реализации расходных полномочий соответствующих органов власти и принципа самостоятельности бюджета. Но такое понимание собственных доходов бюджета, тем не менее, требует проведения различий между ними и закрепленными доходами. В утратившую силу статью 47 дополнительно следовало бы ввести новую статью, определяющую закрепленные доходы как виды доходов, находящиеся в исключительном ведении Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, или переданные соответствующему бюджету на постоянной основе полностью и частично в соответствии с законодательством РФ.

Следует также отметить, что собственные налоговые доходы, а также неналоговые доходы местных бюджетов, определенные в новом Законе, не

являются достаточными для обеспечения финансовой самостоятельности местного самоуправления. Представленные в таблице расчеты свидетельствуют, что определяющими доходами местных органов власти будут безвозмездные перечисления из вышестоящих уровней бюджетной системы. Так, сумма собственных налоговых и неналоговых доходов муниципального образования «Оренбургский район» составит 38069 тыс. рублей, в то время как безвозмездные перечисления равны 104527 тыс. рублей.

В связи с внесенными поправками в Бюджетный кодекс РФ муници-пальное образование «Оренбургский район» недополучит доходов на сумму 80355 тыс. рублей. Возможно, недостающая сумма может быть компенсирована регулированием отчислений от налога на прибыль, зачисляемого в местный бюджет. Так, в 2004 году налог на прибыль распределялся между бюджетом субъекта РФ (по нормативу 17 %) и бюджетом Оренбургского района (по нормативу 2 %). Кроме того, местный бюджет получил в виде регулирующего налога 1,4 % от планируемой суммы налога, собранного на территории области. Сумма налога на прибыль, зачисляемого в бюджет Оренбургского района, в 2004 году составляла 75083 тыс. рублей.

В условиях же 2006 года закрепление за местным бюджетом налога на прибыль не предусматривается, а норматив отчислений данного налога в бюджет субъекта РФ составит 17,5 %. Если же норматив отчислений от налога на прибыль в бюджет Оренбургского района сохранится на уровне 2004 года в размере 1,4 %, то сумма налога составит 8 219,5 тыс. рублей. Эта сумма не покрывает выпадающие налоговые доходы в размере 80355 тыс. рублей. Для того, чтобы внесенные в Бюджетный кодекс РФ изменения в отношении распределения налогов не ухудшили положение местных бюджетов, необходимо норматив отчислений по налогу на прибыль, зачисляемый в бюджет района, установить в размере 13,7 %, что позволит покрыть недостающую сумму.

Основным недостатком реформы местного самоуправления можно считать то, что акцент по-прежнему смещен в сторону федеральных налогов. Кроме того, поправки не создают условий для объединения налога на имущество организаций, земельного налога и налога на имущество физических лиц в единый налог на имущество, поскольку они относятся к разным уровням (первый — к региональному, второй и третий — к местному). По-видимому, вынесение налога на имущество организаций на уровень субъекта РФ сделано для облегчения выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, сокращения отрицательных трансфертов.

Таким образом, Бюджетный кодекс РФ с внесенными в него поправками не гарантирует местному самоуправлению даже минимального уровня необходимых собственных доходов, что лишает их финансовой самостоятельности. Поэтому изменения в Бюджетный кодекс РФ требуют серьезной работы в части регулирования бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Представляется, что общий подход к бюджетному регулированию на субфедеральном уровне и на уровне муниципальных районов должен соответствовать цели совершенствования межбюджетных отношений: вы-

равнивать бюджетную обеспеченность для достижения одинакового качества предоставляемых на каждом уровне власти бюджетных услуг.

Одновременно следует учитывать, что объем расходных обязательств местных органов власти уменьшается. Совокупное их сокращение оценивается в 386,9 млрд. рублей, или в 1/5 от суммы выполняемых в настоящее время обязательств. Кроме того, при распределении доходов между уровнями бюджетной системы дополнительно предлагается учесть сокращение расходных обязательств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов по выплате начислений на заработную плату соответственно на 26,7 и 13,3 млрд. рублей в связи с планируемым снижением ставки единого социального налога. Следовательно, можно предположить, что выпадающие доходы местных органов власти отчасти могут быть компенсированы сокращением расходных обязательств муниципалитетов. Для Оренбургского района размер уменьшения расходных обязательств с учетом вышеприведенных факторов может быть оценен в 279272 тыс. рублей, что свидетельствует о наличии дефицита бюджета Оренбургского района в размере 16970,23 тыс. рублей или 6,8 % доходов местного бюджета. Если же учесть снижение ставки единого социального налога с 35,6 % до 26 %, то начисления на заработную плату по Оренбургскому району уменьшатся на 13378 тыс. рублей.

В целях увеличения доходной базы местных бюджетов предлагалось ввести торговый сбор, введение которого предлагалось отдать в сферу полномочий органов власти муниципальных районов. Министерством финансов РФ было признано нецелесообразным установление торгового сбора и предложено закрепить за бюджетами муниципальных районов налоговые доходы от единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности и предоставить представительным органам муниципальных районов полномочия по введению в действие этого налога, определению видов деятельности, переводимых на уплату единого налога, и определению коэффициента «К2» базовой доходности с учетом ее увеличения на 50 %.

В связи с тем, что, по нашим расчетам, финансовая база местных бюджетов не укрепляется, а, напротив, ослабляется, значение бюджетного регулирования в отношениях между субъектами РФ и муниципальными районами, муниципальными районами и муниципальными образованиями на уровне поселений возрастает. Эти отношения должны опираться на единую методику и ори-ентироваться на практику межбюджетных отношений, сложившуюся между РФ и субъектами РФ, а также учитывать накопленный в регионах положительный опыт межбюджетного регулирования. В связи с этим сделанные предложения по совершенствованию межбюджетных отношений в Оренбургской области, ориентированные на решение двуединой задачи - выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований и стимулирование развития - могут быть использованы и в новой модели организации местного самоуправления.