Бюджетный кодекс - законодательная основа бюджетного устройства страны

ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ БЮДЖЕТНОЙ РЕФОРМЫ В ПОЛОЖЕНИЯХ БЮДЖЕТНОГО КОДЕКСА УКРАИНЫ

Принятие Бюджетного кодекса стало основой фундаментальных изменений всей бюджетной системы Украины, а именно:

• обеспечена бюджетная самостоятельность местных бюджетов;
• упорядочено устройство бюджетной системы;
• установлены единые принципы системы;
• заложены основания реформирования бюджетных отношений.

Рис.

Бюджетная система Украины построена на основе принципов:

• единства;
• сбалансированности;
• самостоятельности;
• справедливости и непредвзятости;
• полноты;
• обоснованности;
• эффективности;
• субсидиарности;
• целевого использования бюджетных средств;
• ответственности;
• публичности и прозрачности.

Общий процесс управления бюджетом

Что означает бюджетная децентрализация?

а)

АНАЛИЗ ПОЛИТИКИ Анализ планирования и исполнения бюджета за прошлый период

(6)

ОЦЕНКА И АУДИТ

Эффективности политики и перенесение результатов в будущие планы

(5)

КОНТРОЛЬ деятельности и УЧЕТ доходов и расходов

РАЗРАБОТКА ПОЛИТИКИ И ПЛАНИРОВАНИЯ

Определение ресурсов, целей, политики, стратегии и приоритетов в расходах

(3)

МОБИЛИЗАЦИЯ РЕСУРСОВ И ИХ АССИГНОВАНИЕ

Подготовка и утверждение бюджета

(4)

ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ

ЗАПЛАНИРОВАННЫХ

МЕРОПРИЯТИЙ

Исполнение бюджета по доходам и расходам

Рис. 3.2. Управление бюджетным процессом

Основные признаки

централизованной              Преимущества

системы              Принципы              построения              децентрализации

• предоставление услуг, которые лучше отвечают местным потребностям
• укрепление уверенности граждан в справедливом распределении бюджетных средств
• укрепление ответственности местной власти перед жителями

Эффективность

Прозрачность

Ответственност ь

Справедливость

Самостоятельность

• неэффективное и неэкономичное хозяйствов ание
• неполное соответствие нуждам населения
• нечеткое распределение полномочий между бюджетами
• непрозрачное распределение бюджетных ресурсов

Рис.

Налоги и сборы

Рис. 3.4. Децентрализация финансовых ресурсов

Государственный

бюджет

_Г

Местные бюджеты

Бюджетный процесс включает в себя четыре стадии:

• составление проектов бюджета;
• рассмотрение и принятие Закона о Государственном бюджете Украины, решений о местных бюджетах;
• исполнение бюджета, в том числе в случае необходимости внесения изменений в Закон о Государственном бюджете Украины, решения о местных бюджетах;
• подготовку, рассмотрение и оценку отчета об исполнении бюджета и принятие решения относительно него.

Процесс разработки бюджетной политики на следующий год должен начинаться намного раньше процесса составления самого бюджета. Документально бюджетная политика фиксируется в программе экономического и социального развития соответствующей административно-территориальной единицы, отдельных программах и решениях.

Таблица 3.1.

Распределение доходных полномочий

Процесс формирования бюджетной политики на следующий год включает в себя:

• определение главных проблем развития экономики и социальной сферы на основе анализа социально-экономического развития административно-территориальной единицы в предыдущем и текущем годах;
• определение главных проблем развития базы доходов и повышение эффективности расходования бюджетных средств на основе анализа исполнения бюджета в прошлом году;
• определение направлений эффективного использования средств соответствующего местного бюджета: объединение средств со средствами других бюджетов для исполнения совместных программ;
• изучение законодательной и нормативной базы, влияющей на формирование и исполнение бюджетов следующего года;
• анализ исполнения социальных программ, финансируемых из бюджета;
• изучение реальных потребностей населения в бюджетных услугах и тенденций трансформации их структуры в будущем;
• принятие в пределах действующих полномочий решений относительно расширения базы поступлений: установление ставок налогов и сборов, льгот и других экономических приоритетов;
• разработку и утверждение мероприятий по реформированию сети бюджетных учреждений и структуры предоставляемых услуг;
• определение направлений развития предприятий коммунальной собственности и повышение эффективности управления ими;
• внесение корректив в долгосрочные программы, рассмотрение и принятие новых программ на следующий год и определение приоритетных направлений расходования бюджетных средств в условиях ограниченного финансирования.

В программе экономического и социального развития на следующий год должны быть отражены:

• Анализ социально-экономического развития административно-территориальной единицы в предыдущем и текущем годах и характеристика главных проблем развития ее экономики и социальной сферы.
• Состояние использования природного, производственного, научно-технического и трудового потенциала, экологическая ситуация.
• Возможные пути решения главных проблем развития экономики и социальной сферы.
• Цели и приоритеты социально-экономического развития в следующем году.
• Система мероприятий органов местного самоуправления по реализации социально-экономической политики, с определением сроков исполнения и исполнителей.
• Основные показатели социально-экономического развития административно-территориальной единицы (по каждому направлению).
• Данные о получении и использовании доходов от распоряжения объектами права коммунальной собственности, эффективности использования объектов права коммунальной собственности, показатели развития предприятий и организаций, являющихся объектами права коммунальной собственности.
• Местные программы.

Главная цель бюджетной реформы: преодоление традиционной практики работы над бюджетом.

Потребности должны распределяться по приоритетам и зависеть от наличных ресурсов.

Бюджетные ресурсы (бюджетная способность) должны прогнозироваться на перспективу.

Бюджетный календарь

Самыми важными составляющими грамотного построенного бюджетного процесса является его структурное и нормативное отображение во времени. Бюджетный кодекс четко устанавливает граничные сроки принятия соответствующих решений в ходе бюджетного процесса.

• Общий бюджетный календарь - стр. 22.

Рис. 3.5. Основные инструменты управления расходами

• Бюджетный календарь для бюджетов местного самоуправления - стр. 103.

Бюджетное назначение - полномочия, предоставленные главному распорядителю бюджетных средств этим Кодексом, Законом о Государственном бюджете Украины или решением о местном бюджете, который имеет количественные и временные ограничения и позволяет предоставлять бюджетные ассигнования (ст. 2 Бюджетного кодекса Украины).

Бюджетная роспись - документ, в котором устанавливается распределение доходов и финансирование бюджета, бюджетных ассигнований главным распорядителям бюджетных средств по определенным периодам года в соответствии с бюджетной классификацией.

Смета бюджетных учреждений - основной плановый документ, который предоставляет полномочия бюджетному учреждению относительно получения доходов и осуществления расходов, определяет объем и направленность средств для исполнения целей, определенных на год в соответствии с бюджетными назначениями.

Регламент прохождения бюджетных средств:

• Утвержденный бюджет - бюджетные назначения.

Рис. 3.6. Стадии исполнения бюджета по расходам (ст.

• Роспись бюджета - бюджетные ассигнования.
• Смета распорядителя средств - право на принятие бюджетных обязательств (контракты, договоры...).
• Соглашения о выполнении работ, приобретении товаров и предоставлении услуг (бюджетные обязательства).
• Выполнение работ и услуг, получение товаров - возникновение финансового обязательства.
• Осуществление платежа и погашение финансового обязательства.
• Использование товаров, работ и услуг.

Бюджетный кодекс четко установил, что расходы на финансирование государственных программ социальной защиты являются ответственностью Государственного бюджета и осуществляются из местных бюджетов за счет целевой субвенции из Государственного бюджета.

МЕЖБЮДЖЕТНАЯ РЕФОРМА В УКРАИНЕ

Рис. 3.7. Направления реформы межбюджетных отношений

Основные вопросы, на которые должна ответить реформа межбюджетных отношений:

1. Какие расходы должны финансироваться из соответствующих бюджетов?
2. За счет каких средств должны финансироваться эти расходы?
3. Каким образом должен определяться объем межбюджет- ных трансфертов?

Основные принципы разграничения доходов между бюджетами:

- Обеспечение стабильности и прогнозирования поступлений в местные бюджеты, возможность долгосрочного прогнозирования доходов.

• Установление только перечня доходов и процентов отчислений от них стимулирует к нарастанию абсолютных объемов доходов.
• Закрепление за местными бюджетами перечня таких доходов, которые наименее зависят от колебаний финансово-экономической политики государства.
• Закрепление за уровнями бюджетов перечня доходов, на увеличение которых они могут соответственно влиять.

Подоходный налог с граждан - основа доходной базы местных бюджетов. Доля поступлений от подоходного налога с граждан в структуре бюджетов местного самоуправления в 2002 году увеличилась втрое по сравнению с 1997 годом.

• 1997
• 2002

городов бюджеты бюджеты районного значения

Ш5

? 1997

?

2%.

? 2002

W

200%

150%

100%

50%

0%

Бюджеты городов Поселковые              Сельские

районного              бюджеты              бюджеты

значения

Рис. 3.8, 3.9. Динамика поступлений подоходного налога (налога на доходы граждан) и платы за землю в бюджеты местного самоуправления (млн. грн.).

Плата за землю является основным источником собственных поступлений местных бюджетов, которые не учитываются при определении межбюджетных трансфертов.

В Бюджетном кодексе межбюджетные трансферты разделены на три группы:

• К первой группе относятся трансферты, осуществляемые в порядке выравнивания бюджетной способности на безоплат- ной и безвозвратной основе для покрытия текущих расходов.
• Ко второй группе относятся трансферты, предоставляемые для использования на определенную цель в порядке, определенном тем органом, который принял решение о предоставлении субвенции.
• К третьей группе относятся другие безусловные трансферты, предоставляемые на безоплатной и безвозвратной основе в виде дотации.

Формула расчета межбюджетных трансфертов:

Ti = ai (V.

D. - расчетный объем доходов (общий прогнозный объем доходов в целом по местным бюджетам в составе доходов, учитываемых в корзине № 1, умножается на утвержденный индивидуальный индекс относительной налогоспособности и количество населения соответствующего местного бюджета).

V. - расчетный объем расходов (финансовый норматив бюджетной обеспеченности по отдельному виду расходов умножается на утвержденные корригирующие коэффициенты и на количество населения или потребителей бюджетных услуг).

1. - коэффициент выравнивания.

И. ндекс относительной налогоспособности

Основное назначение: этот коэффициент определяет уровень налогоспособности административно-территориальной единицы по сравнению с аналогичным средним показателем региона в расчете на одного жителя для объективного прогнозирования доходов.

Применяется только на стадии определения планового объема корзины доходов соответствующего бюджета для вычисления объема межбюджетных трансфертов.

Таблица 3.2

Административнотерриториальная единица

Доходы на душу населения

Индекс

налогоспособности

0,6

120

Село Антреевское

0,9

190

Село Михайловское

1,2

250

Поселок Счастливское

1,4

300

Город районного значения Счастье

В среднем              215              1,0

Финансовый норматив бюджетной обеспеченности Гарантированный государством в пределах существующих бюджетных ресурсов уровень финансового обеспечения полномо-

чий исполнительных органов местного самоуправления используется для определения объема межбюджетных трансфертов.

Финансовый норматив бюджетной обеспеченности по отдельному виду расходов умножается на утвержденные корригирующие коэффициенты и на количество населения или потребителей бюджетных услуг соответствующего местного бюджета. Корригируя коэффициенты, должны учитывать отличия в стоимости предоставления социальных услуг в зависимости от социально-экономических, демографических, климатических, экологических и других особенностей (с момента их определения) административно-территориальных единиц (статья 95 Бюджетного кодекса).

Коэффициент выравнивания — Альфа (а)

Применяется к рассчитанному по формуле объему дотации, выравнивается и определяется в пределах от 0,60 до единицы. При этом общий объем средств, на который уменьшается сумма дотаций выравнивания, является тождественным объему средств, на который уменьшается сумма средств, передаваемых в Государственный бюджет Украины из местных бюджетов в случае применения коэффициента выравнивания.

Рис. 3.10. Коэффициент выравнивания

Мифы, межбюджетной реформы

Миф первый: выравнивание бюджетной обеспеченности — это уравниловка. На самом деле выравнивание бюджетной обеспеченности является внедрением конституционного требования по обеспечению равных прав обитателей территориальных громад на получение социальных услуг одинакового объема и качества независимо от места проживания.

Миф второй: недостаточность финансового обеспечения является следствием применения формулы. На самом деле формула расчета межбюджетных трансфертов является только инструментом объективного распределения трансфертных ресурсов между местными бюджетами и обеспечивает равенство прав каждого отдельного местного бюджета в финансовых взаимоотношениях с Государственным бюджетом.

Миф третий: финансовый норматив бюджетной обеспеченности никак не связан с государственными социальными стандартами. Финансовый норматив бюджетной обеспеченности является инструментом определения эквивалента объемов и качества предоставления государственных социальных услуг, делегированных местным бюджетам. От его размера направления будет зависеть финансовое обеспечение бюджетов местного самоуправления.

Первые результаты внедрения новых подходов к формированию межбюджетных трансфертов

Анализ расчетных расходов на душу населения в 2000-2002 годах доказал, что формульный порядок сократил разницу между максимальным и минимальным значениями почти втрое: в 2000 году этот показатель составлял 6,4 раза, а в 2002 году - 1,8 раза.

Межбюджетная реформа в Украине на уровне местных бюджетов:

Законодательное урегулирование

- Согласно Заключительным Положениям Бюджетного кодекса разработка эффективной формульной системы расчета трансфертов, которая может использоваться для местных бюджетов городов районного значения, сел и поселков Украины,

должна была завершиться к концу весны - началу лета 2003 года.

- Статья 42 Закона Украины «О Государственном бюджете Украины на 2003 год»: «Установить, что в 2003 году определение объема межбюджетных трансфертов между районным бюджетом и бюджетами городов районного значения, сел и поселков (или их объединений) осуществляется в порядке, определенном Советом Министров Автономной Республики Крым, соответствующими областными государственными администрациями».

Рис. 3.12. Доходы бюджетов местного самоуправления

Рис. 3.13. Критерии различных видов расходов между местными

бюджетами

Доходы, учитываемые в определении объема межбюд- жетных трансфертов

• 25% подоходного налога с граждан;
• 22,5% фиксированного налога на доходы от предпринимательской деятельности;

Критерии разграничения видов расходов между местными бюджетами

Бюджеты сел, поселков, городов и их объединений

Расходы на финансирование бюджетных учреждений и мероприятий, обеспечивающих необходимое первоочередное предоставление социальных услуг, гарантированных государством, и которые расположены ближе всего к потребителям (финансирование учреждений и мероприятий чисто местного значения)

Бщджеты городов республиканского Автономной Республики Крым и городов областного значения, а также районных бюджетов

Расходы на финансирование бюджетных учреждений и мероприятий, обеспечивающих предоставление услуг, гарантированных государством для всех граждан Украины (финансирование учреждений и мероприятий, которыми пользуется все население района или города областного значения

Бюджеты Автономной Республики Крым и областных бюджетов

Расходы на финансирование бюджетных учреждений и мероприятий, обеспечивающих гарантированные государством социальные услуги для отдельных категорий граждан (финансирование специализированных учреждений и услуг для отдельных категорий населения, которые могут быть эффективными только в пределах области)

Рис. 3.14. Расходы местных бюджетов

• государственная пошлина в части, принадлежащей соответствующим бюджетам;
• плата за торговый патент на осуществление некоторых видов предпринимательской деятельности;
• поступление административных штрафов, накладываемых исполнительными органами местных советов;
• 43% единого налога для субъектов малого предпринимательства.

Доходы бюджетов сел, поселков и городов районного значения, которые не учитываются в определении объема межбюд- жетных трансфертов

• налог на прибыль предприятий коммунальной собственности;
• местные налоги и сборы;
• 60% платы за землю;
• налог на промысел;
• 50% налога с собственников транспортных средств;
• поступление сумм процентов за пользование временно свободными бюджетными средствами;
• поступление дивидендов, начисленных на акции (доли, паи) хозяйственных товариществ, которые имеются в собственности соответствующей территориальной громады;
• 20% платы за загрязнение внешней природной среды;
• 30% фиксированного сельскохозяйственного налога;
• плата за аренду имущественных комплексов, находящихся в коммунальной собственности;
• поступления от местных денежно-вещевых лотерей; плата за гарантии, гранты и подарки в стоимостном расчете;
• собственные поступления бюджетных учреждений, содержащихся за счет средств соответствующего бюджета;
• платежи за специальное использование природных ресурсов местного значения;
• другие поступления, предусмотренные законом.

Расчет расходов для определения трансфертов в бюджеты местного самоуправления

V = V х K х L /L + (1-K ) х H х N , где

yi              y              y              yi              yr              ^              y              y              1

L . - нормативное количество работников отрасли конкретной территории;

L - общая по району нормативная численность работников отрасли;

N. - количество жителей города, поселка, села;

K - коэффициент применения показателя нормативного количества работников (устанавливается в пределах от 0 до 1);

H - норматив бюджетной обеспеченности по отрасли для бюджетов местного самоуправления (устанавливается в пределах от 0 до 1);

H - норматив бюджетной обеспеченности по отрасли для бюджетов местного самоуправления.

Положительные результаты применения ст. 42 Закона «О Государственном бюджете Украины на 2003 год»

• Разведение ответственности разных уровней в процессе формирования и исполнения бюджета.
• Первый шаг (после БК) на пути реформирования меж- бюджетных отношений район - город районного значения, село, поселок.
• Появление прозрачности межбюджетных отношений район - город районного значения, село, поселок.
• Появление четких критериев эффективности управления средствами.
• Наглядность несовершенства административно-территориального устройства (участковые больницы, дошкольное образование, культура и др.).
• Необходимость применения форм непрямого расчета расходов бюджетов АТО с недостаточной инфраструктурой.

Несовершенство расчетов межбюджетных трансфертов в 2003 году на уровне местных бюджетов района

• Субъективность установления коэффициентов воздействия разных факторов.
• Не учтена инфраструктура городов - районных центров.
• Несовершенство индексного метода расчета доходов для конкретного бюджета местного самоуправления.
• Большая разница в областях в финансовых нормативах бюджетной обеспеченности по каждой отрасли по расходам, которые учитываются при определении объема межбюджетных трансфертов.
• Недостаточность статистических данных по сети бюджетных учреждений.