§ 3. Пути совершенствования правовой основы профилактики преступлений в качестве приоритетного направления уголовной политики
Закрепление приоритета профилактики преступлений перед иными мерами борьбы с преступностью на уровне конституционного законодательства представляет сложную проблему из-за естественной и социально поощряемой консервативности этого правового блока.
Вместе с тем наметившийся активный процесс реформирования договорных отношений, связанных с разграничением предметов ведения федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации, создает объективные предпосылки для уточнения соответствующих договорных положений в интересах формирования конституционной основы приоритетного развития профилактического направления уголовной политики.Для этого, по нашему мнению, нормы соответствующих договоров в части, относящейся к определению социальной политики и социальному планированию, целесообразно изложить в следующей редакции:
«В ведении Российской Федерации находятся:
... установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития, борьбы с преступностью, включая предупреждение, пресечение и наказание за преступления,..
В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:
. региональные программы экономического, экологического, социального, культурного и этнического развития, борьбы с преступностью, включая предупреждение, пресечение и наказание за преступления. ..».
Дальнейшее развитие профилактического потенциала законодательства криминально-правового комплекса обусловлено принципиальными различиями в состоянии образующих его элементов.
Радикальная реформа уголовного и уголовно-исполнительного законодательства в основе уже завершена, и значительных оснований для пересмотра его концептуальных основ, по-видимому, нет, хотя и законодатель[210], и ученые[211] уже продемонстрировали принципиальную готовность к коренным изменениям.
Усиление профилактической функции уголовного законодательства мы прежде ijcero связываем, как уже отвечалось, с увеличением определенности уголовно-правовых запретов, включая и увеличение определенности признаков преступлений и наказаний за них. Однако достижение качественных перемен в этой части должно почти неизбежно повлечь за Собой резкое увеличение объема законодательного материала, что в техническом отношении представляет известный возврат к прошлому — подобию Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. в последующих редакциях.[212]
В отношений отдельных видов преступлений (прежде всего в сфере экономической деятельности), как показывает наше исследование, не исчерпан превентивный потенциал повышения тяжести наказаний. Например, наиболее суровым наказанием за принуждение к совершению сделки или к отказу от ее совершения под угрозой насилия является лишение свободы сроком до двух лет, а за злоупотребление при выпуске ценных бумаг, причинившее крупный ущерб (от которого в нашей стране пострадали миллионы инвесторов), — исправительные работы на срок от одного года до двух лет.58 К сожалению, законодатель не учел большую часть предложений, связанных с необходимостью устранения очевидных несоответствий общественной опасности преступлений и тяжести наказания за них, которые были внесены нами накануне повторного обсуждения проекта УК РФ в июле 1995 г. Тем не менее и сегодня возможность решить данную проблему достаточно велика, поскольку для этого не требуется коренной реформы всего уголовного законодательства.
Как уже отмечалось, действующее уголовно-процессуальное законодательство России нуждается в изменениях в части, относящейся к регламентации порядка внесения представления органом дознания, следователем, прокурором, вынесения судом частного определения (представления) о принятии мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению преступления. Чтобы не допу-г стить необоснованного исключения из числа субъектов, на которых соответствующими решениями могут быть возложены обязанности по устранению причин и условий* приводящих к совершению преступлений, а именно: 1) коммерческих организаций; 2) объединений граждан, не являющихся общественными организациями; 3) лиц, выполняющих управленческие функции в таких организациях или объединениях (которые не могут быть отнесены к числу должностных) — необходимо включить данные категории юридических и физических лиц в аналогичные ст.
211 и 212 УПК РСФСР нормы проекта Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации.Аналогичными нормами следует, по нашему мнению, дополнить гражданско-процессуальное и арбитражное процессуальное законодательство, поскольку причины и условия, которые могут способствовать совершению преступлений или иных правонарушений,
58 Аналогичные предложения, относящиеся к необходимости увеличения предупредительного потенциала норм об ответственности за преступления против личности, высказывал до принятия УК РФ 1996 г. Э. Ф. Побегайло. (См. Побегайло Э. Ф. О концепции уголовной политики в сфере правотворчества j/ Проблемы формирования уголовной политики Российской Федерации и ее реализация органами внутренних дел: Труды Академии МВД РФ. 1995. С. 65).
фактически устанавливаются в процессе судебного разбирательства гражданских и арбитражных дел.[213]
Решение других проблем совершенствования правовой основы предупреждения преступности с целью придания ему (предупреждению) статуса действительно главного направления уголовной политики, как представляется, связано с разработкой и принятием системы специальных комплексных законодательных актов о предупреждении преступности на уровне Российской Федерации и ее субъектов. Наиболее значимыми концептуальными положениями, которые должны найти отражение в таких актах, являются определения:
предмета правового регулирования;
задач законодательства о профилактике преступлений;
порядка урегулирования коллизий между федеральным и региональным законодательством о профилактике преступлений;
принципов профилактики преступлений;
специальных понятий, используемых в законах о профилактике преступлений;
системы специализированных и неспециализированных субъектов профилактики преступлений;
системы мер профилактики преступлений;
порядка финансирования разработки и реализации мер профилактики преступлений;
системы контроля за реализацией мер профилактики преступлений;
направлений и сфер международного сотрудничества в области профилактики преступлений;
порядка вступления соответствующих правовых актов в силу.
Определение предмета правового регулирования для законодательных актов в сфере профилактики преступлений является дискуссионным на протяжении почти сорокалетнего периода.[214]
В проекте Закона «О профилактике правонарушений», подготовленного рабочей группой МВД РФ в 1996 г., предмет соответствующего правового регулирования определен как деятельность субъектов профилактики правонарушений. Помимо стремления объять необъятное[215], данное определение представляется некорректным, поскольку деятельность субъектов профилактики правонарушений (преступлений) является предметом почти всех отраслей законодательства и лишь только в части, относящейся к выявлению, ограничению и устранению причин и условий, способствующих совершению правонарушений (преступлений), действительно может быть отнесена к предмету соответствующего правового регулирования.
Задачи законодательства о профилактике преступлений должны включать: определение мер профилактики преступлений; упорядочение деятельности субъектов применения данных мер; создание предпосылок для ограничения и устранения причин и условий, способствующих совершению преступлений.
Необходимость урегулирования в законе возможных коллизий между федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации о профилактике преступлений обусловлена его двухуровневым характером, который детерминируется прежде всего тем, что соответствующие нормы относятся к отраслям законодательства, принятие которого составляет совместную компетенцию Российской Федерации и ее субъектов.[216] При возникновении коллизий, связанных с интересами Федерации и ее субъектов или разных субъектов Федерации, на наш взгляд, должен действовать принцип приоритета нормы, создающей наибольшие гарантии для защиты интересов личности от преступных посягательств.
Изучение предложений, связанных с нормативным определением принципов профилактики преступлений, нашедших воплощение в нормах различных проектов законов о профилактике преступлений (правонарушений), которые разрабатывались на протяжении последнего десятилетия, показывает, что к числу таких принципов традиционно относятся или общие принципы борьбы с преступностью — законность, гуманизм, индивидуализация и дифференциация соответствующих мер, или общие принципы управления — системность, программно-целевой подход, контроль и т.
д. На наш взгляд, нормативное определение данных принципов мало что дает для достижения целей закона. В число принципов профилактики преступлений должны быть включены только те, что имеют специфическое значение для данной законодательной модели:приоритета перед иными мерами борьбы с преступностью;
приоритета оказания профилактической помощи детям и женщинам;
равенства государственных и негосударственных субъектов профилактики преступлений;
судебного санкционирования применения мер профилактики преступлений, ограничивающих права физических и юридических лиц;
недопустимости снижения правовых гарантий ранее достигнутого уровня профилактической помощи юридическим и физическим лицам.[217] і
В перечень понятий, которым необходимо дать нормативное определение в тексте соответствующих законов, нужно, по нашему мнению, включить следующие: 1) профилактика (предупреждение) преступлений; 2) субъект профилактики (предупреждения) преступлений; 3) объект профилактики (предупреждения) преступлений;
меры профилактики (предупреждения) преступлений, применяемое к физическим лицам; 5) меры профилактики (предупреждения) преступлений, применяемые к юридическим лицам; 6) профилактическая помощь; 7) программа профилактики преступлений; 8) профилактическая паспортизация объектов; 9) критерии профилактической защищенности объекта; 10) учет лиц, нуждающихся в применении к цим индивидуальных мер профилактики преступлений.
Необходимость нормативного определения системы специализированных и неспециализированных субъектов предупреждения преступлений продиктована прежде всего соображениями приведения правового регулирования статуса специализированных субъектов профилактики преступлений в соответствие с принципом: профилактика преступлений есть основная (или одна из основных) внешних и внутренних функций одновременно.
Опыт проектирования законов о профилактике преступлений в нашей стране, а также зарубежный опыт применения подобного законодательства[218] показывают, что при определении системы мер целесообразно иметь раздельную правовую регламентацию профилактических мер, предназначенных для предупреждения преступлений со стороны конкретных физических лиц, и профилактических мер, направленных на предотвращение преступлений со стороны неопределенного или относительно определенного круга лиц.
Меры первой группы, как показывает опыт, нередко связаны с существенным ограничением прав лиц, к которым они применяются (постановка на профилактический учет, учреждение общего и специального надзора за поведением и т.п.). В этой связи целесообразно ввести специальный, исключительно судебный порядок назначения таких мер, который исключил бы возможность произвола и злоупотреблений.[219] Применение мер профилактики преступлений общепредупредительного значения, по-видимому, не требует судебного порядка их назначения, исключая случаи возникновения конфликта интересов.Рассматриваемый закон, несомненно, должен содержать положение, гарантирующее обособленное финансирование комплекса мер по профилактике преступлений посредством выделения соответствующих расходов в отдельную строку бюджета РФ или ее субъекта.
Наконец, в законе должен быть предусмотрен механизм независимого контроля за реализацией мер профилактики преступлений, основанный на принципах общедоступности информации о планируемых и применяемых мерах (за исключением случаев, предусмотренных законодательством), а также недопустимости совпадения в одном лице субъекта и объекта контроля состояния профилактики преступлений.
В области международно-правового регулирования профилактики преступлений предстоит предпринять усилия, направленные на увеличение доли профилактических мер среди иных мер борьбы с преступностью и установление нового (более прогрессивного) баланса некарательных и карательных мер, отвечающего социальной потребности ограничения функции самовоспроизводства преступности. В этой связи целесообразно разработать Конвенцию ООН о предупреждении преступности, в которой, в частности, предусмотреть принятие государствами-участниками обязательств по: 1) обособлению в структуре национального бюджета расходов на специальные меры профилактики преступлений; 2) постепенному формированию правовой основы, обеспечивающей приоритет профилактики перед иными мерами борьбы с преступностью (в том числе посредством превышения соответствующей доли бюджетных расходов в общем объеме ассигнований на борьбу с преступностью); 3) нормативному закреплению функции предупреждения преступлений в качестве приоритетной для всех национальных правоохранительных органов, специализирующихся в сфере борьбы с преступностью или отдельными ее видами; 4) определению государственного органа, наделенного полномочиями по координации деятельности всех государственных органов и негосударственных организаций в сфере профилактики преступлений; 5) созданию специального международного фонда предупреждения преступности для содействия созданию и развитию национальных правовых систем профилактики преступлений.
Подобную Конвенцию целесообразно принять также на уровне Совета Европы, поскольку в этом случае могут быть определены не только более высокие стандарты в сфере профилактики преступлений, но и более эффективный механизм взаимопомощи в вопросах устранения или ограничения комплексов причин и условий, способствующих совершению транснациональных преступлений.
Учитывая современное состояние международного сотрудничества государств-участников СНГ в области борьбы с преступностью, а также экономическое положение членов Содружества, целесообразно на первом этапе разработать и принять Модельный закон о профилактике преступлений, в котором были бы реализованы согласованные подходы к определению целей, задач, принципов, понятий, направлений, средств профилактики преступлений на государственном, региональном, локальном и индивидуальном уровнях.