Сучасний стан морфології системи саморегуляції Об’єднаної Європи

Після безпрецедентного збільшення кількості держав-членів Європейського Союзу у травні 2004 року до 25, а в січні 2007 року до 27 Євросоюз продовжує процес глибокої і всеохоплюючої трансформації.

Зміст звернення Голови Європейської Комісії містить кілька ключових тез, які стосуються не лише цілей та завдань Євросоюзу для забезпечення процвітання, солідарності та безпеки всіх європейців, але й спільної програми дій інституційного трикутника ЄС “Парламент - Рада - Комісія”, який, як відомо, є своєрідним “двигуном” європейської інтеграції. Питанням визначення цілей - стратегічних, головних, допоміжних тощо - творці Європейського Союзу завжди надавали особливої ваги. Про це свідчать цілі, закріплені в засновницьких договорах спочатку Європейських Спільнот, а потім і Європейського Союзу. Тому їх вивчення є важливою передумовою розуміння складних і тривалих євроінтеграційних процесів та пов’язаних з ними більш конкретних явищ як в минулому, так і у сучасний період.

Не менш важливого значення європейські політики й законодавці надають такому конституційно-правовому інституту, як повноваження чи компетенції, за допомогою яких, після консенсусного розподілу за відповідною процедурою, визначаються і закріплюються на національному й наднаціональному рівнях сфери застосування тих чи інших прав та обов’язків держав-членів Європейського Союзу, їх інституцій, правові механізми реалізації конкретних галузевих політик тощо.

У положеннях засновницьких договорів спочатку Європейських Спільнот, а потім і Європейського Союзу знайшли своє втілення головні чинники, що надають поступального руху процесові європейської інтеграції з кінця Другої світової війни. Одним із таких ключових чинників або головною рушійною силою було переконання, що лише об’єднання Європи може зупинити постійні війни на європейському континенті. Таке ж доленосне значення надається збереженню миру і теперішніми європейськими творцями, які в останньому акті конституційного характеру - проекті Договору про КЄ (частина 1 ст. 1-3) - також визначили основною метою Європейського Союзу поряд з іншими, не менш важливими цілями, підтримання миру, збереження своїх цінностей та підвищення добробуту народів Євросоюзу^{[641] [642].}

Якщо згадати відому концепцію “дерева цілей” у державному управлінні^[643], то можна виявити, що своєрідне “дерево цілей” закладено і в Договорі про КЄ. Таке “дерево цілей” у Договорі про КЄ має власну специфіку, яка полягає в тому, що воно відображає не лише державне (чи європейське) управління, а всю палітру явищ і процесів у Європейському Союзі.

У попередніх засновницьких договорах (положення яких на сьогодні ще є чинними аж до набуття Договором про КЄ юридичної сили після його ратифікації) також містяться стратегічні цілі, якими цілком можна вважати положення преамбул, де замальовується історико-політичне значення, цільові настанови та спонукальні мотиви відповідного договору.

Ці досить загальні (або “преамбульні”) за своїм змістом цілі Європейського Союзу конкретизуються в ст. 2 Договору про ЄС. Щодо них доцільно застосувати вищезгадану класифікацію, згідно з якою, крім стратегічної мети, можна визначити ще оперативні й тактичні цілі. Щоб зрозуміти їхню суть, варто уточнити, що стратегічні цілі “розгортаються” в оперативні, які фіксують великі блоки дій, спрямованих на досягнення перших, а оперативні - у тактичні, що визначають повсякденні та конкретні дії, спрямовані на досягнення перших і других цілей. Деколи стратегічні цілі називають головними, а цілі, що дозволяють їх досягати, - забезпечуючими^[645]. Закріплені більш конкретні за змістом цілі Євросоюзу у ст. 2 Договору про ЄС (після “преамбульних” або стратегічних цілей) можна поділити на оперативні й тактичні.

У вказаній вище статті закріплені й інші оперативні цілі: утвердження європейської ідентичності на міжнародному рівні шляхом провадження спільної політики з питань безпеки і зовнішніх справ та поетапної розробки спільної оборонної політики (тактичні цілі); посилення захисту прав та інтересів мешканців країн-членів через запровадження громадянства ЄС; збереження і подальший розвиток Союзу як простору, де панує свобода, безпека і право та гарантована свобода пересування громадян; збереження спільних надбань та їх примноження (тактичні цілі). Досягнення перерахованих цілей характеризується такими двома особливостями: по-перше, воно здійснюється з дотриманням передбаченої послідовності їх реалізації та принципу субсидіарності; по-друге, цілі Європейського Союзу, названі в ст. 2 Договору про ЄС, не конкурують із цілями, визначеними в Договорі про Європейську спільноту вугілля і сталі, Договорі про Європейську економічну спільноту та в Договорі про Євроатом. Ще однією особливістю є те, що із цільових настанов Договору про ЄС не випливає жодних правових наслідків, оскільки Європейський Союз поки що не має правосуб’єктності. Тому цільові настанови Договору про ЄС мають швидше політичний та декларативний характер і не зобов’язують до певних дій. На противагу цьому навіть досить загальні за своїм характером цілі Європейської Спільноти, закріплені в трьох вищезгаданих засновницьких договорах у межах першої колони структурної побудови Європейського Союзу, мають обов’язкову юридичну силу. Те саме стосується й визначень цілей та завдань, які виписані в окремих частинах, розділах, главах та параграфах цих договорів.

Перелік цілей Спільноти постійно доповнювався під час інтеграційного процесу. Це відбувалося у межах послідовного процесу ревізії засновницьких договорів, що розпочався з середини 80-х рр.

У ст. 2 Договору про ЄСпт вміщено перелік першочергових (стратегічних) цілей Спільноти: гармонійний, збалансований і стабільний розвиток економіки в межах Спільноти; високий рівень зайнятості; високий ступінь соціальної захищеності; рівноправність чоловіка та жінки; постійне економічне зростання, що не веде до інфляції; високий рівень конкурентоспроможності та конвергенція економічного потенціалу; високий рівень охорони навколишнього середовища і якісне поліпшення екологічних параметрів довкілля; збільшення тривалості та покращення якості життя; сприяння економічній і соціальній згуртованості та солідарності між країнами-членами. У ст. 4 Договору про ЄСпт закріплені подальші (оперативні) цілі Спільноти, що є дійсними для всіх держав-членів ЄС: цінова стабільність; підтримка економічної політики, яка ґрунтується на принципі відкритої ринкової економіки та вільної конкуренції.

Слід зазначити, що після ратифікації Договору про КЄ та зі вступом його в дію цілі Європейського Союзу втратять свій декларативний характер і матимуть обов’язкову юридичну силу, оскільки Союз стане суб’єктом права (ст. 1-7 Договору про КЄ)^[646]. Якщо детальніше проаналізувати положення ст. 1-3 Договору про КЄ, то можна крім стратегічної мети виявити закріплені оперативні й тактичні цілі.

До оперативних цілей належать такі, згідно з якими Євросоюз надає своїм громадянам простір свободи, безпеки й правосуддя без внутрішніх кордонів та єдиний ринок із вільною й неспотвореною конкуренцією (частина 2 ст. 1-3 Договору про КЄ); працює заради стабільного розвитку Європи на ґрунті збалансованого економічного зростання, конкурентоспроможної соціальної ринкової економіки, спрямованої на цілковиту зайнятість та соціальний поступ, з високим рівнем захисту та дедалі кращим станом довкілля; сприяє науковому та технічному прогресові (пункт 1 частини 3 ст.

До тактичних цілей можна зарахувати такі цілі, згідно з якими Євросоюз бореться проти соціального вилучення та дискримінації, підтримує соціальну справедливість та захист, рівноправність жінок і чоловіків, солідарність поколінь, захист прав дитини; підтримує економічне, соціальне й територіальне гуртування та солідарність держав-членів; шанує своє багате культурне та мовне розмаїття й забезпечує захист та подальше збагачення культурної спадщини Європи. Для досягнення зазначених цілей Європейський Союз залучає належні засоби залежно від обсягу компетенцій, що їх надає Конституція^[647].

З огляду на численність, складність і важливість завдань, що випливають із цілей Європейського Союзу, виникає цілком доречне запитання про те, яким обсягом повноважень та завдяки якому механізму досягається виконання цих спільно визначених завдань. Щоб знайти відповідь на це питання, варто спочатку з'ясувати, як виглядає розподіл повноважень між наднаціональним та національним (який ще називають субрегіональним) рівнями з огляду на означений перелік завдань. Інакше кажучи, розглядаючи спочатку повноваження Європейської Спільноти, а потім і повноваження Європейського Союзу, необхідно звернути увагу, передусім, на той перелік завдань, який надає Спільнотам і Євросоюзові характер квазі- держави й охоплює відповідні сфери їх діяльності.

Аналіз положень Договору про ЄСпт показує, що в ньому відсутні загальні положення щодо виняткових повноважень Спільноти/Союзу та його конкуруючих повноважень, які на практиці все-таки розподіляються між двома вищезазначеними рівнями. Така недосконалість у правовому регулюванні внутрішньосоюзних відносин, що спричиняла до постійних практичних питань типу “які повноваження - виняткові, конкурентні чи паралельні - мають здійснюватись Спільнотою/Союзом в кожному окремому випадку”, також зумовлювала чимало правових суперечностей. У багатьох випадках ці суперечки вдавалось залагоджувати через різні методи досягнення консенсусу, а в деяких ситуаціях - і після втручання Суду ЄС. Таким чином, відсутність чіткого розмежування повноважень між ЄСпт, ЄС та державами-членами показує, що Європейський Союз суттєво відрізняється від традиційних федеративних систем, у яких існує чітке розмежування компетенцій між рівнями федерації та її суб'єктів.

Тим не менше, європейські вчені, аналізуючи положення засновницьких договорів, виділяють у них декілька видів (або груп) повноважень: ексклюзивні (виняткові) повноваження Спільноти, які поширюються на ті сфери діяльності, де правові акти можуть ухвалюватись лише Спільнотою; конкурентні повноваження Спільноти, які є найтиповішим різновидом компетенцій у межах Європейської Спільноти і зустрічаються, наприклад, у положеннях про спільну сільськогосподарську політику або правову гармонізацію і підлягають дії принципу субсидіарності; паралельні повноваження, які поширюються на такі сфери діяльності, де правові акти можуть прийматись і Європейською Спільнотою, і державами-членами. Галузями дії паралельних повноважень є, зокрема, антимонопольне право, політика в галузі наукових досліджень і технологій або регіональна політика. Правове врегулювання певного питання, яке входить до сфери паралельних повноважень, перевіряється на його відповідність як національному законодавству, так і праву ЄС. У разі суперечностей пріоритет належить відповідній нормі права Єс^[648].

Щоб не допустити постійних компетенційно-правових колізій у розширеному й оновленому Євросоюзі, автори Договору про КЄ приділили компетенціям ЄС особливу увагу, про що свідчить наявність у цьому документі цілого розділу (Розділ ІІІ). Аналізуючи положення цього розділу, можна говорити про розробку й конституційне закріплення в найближчому майбутньому компетенційного механізму Європейського Союзу, “запуск” якого стане важливою умовою саморегуляції Об’єднаної Європи.

З теорії держави і права відомо, що компетенція є неодмінною ознакою і найважливішим елементом правового статусу певного органу, організації тощо, у тому числі міжнародної, державної чи міждержавної, якою і є Євросоюз. В юридичній літературі до розуміння компетенції ще за радянських часів існувало кілька підходів: одні автори вважали, що це лише права й обов’язки, інші - що це єдність предметів відання, прав і обов’язків, деякі науковці додають до переліку цих “складових” компетенції ще й статутне призначення^[649]. У будь-якому разі компетенція є категорією складною, комплексною і, як наукове поняття, може вживатися у двох значеннях: соціально- політичному та юридичному. У соціально-політичному значенні компетенцію Європейського Союзу можна розуміти як певний обсяг здійснення європейського управління в межах Конституції, європейських законів та власної фінансово-економічної бази. Оскільки відносини, що існують в ЄС і найтісніше пов’язані з компетенцією, урегульовані правом, є підстави говорити про неї в юридичному значенні.

Саме в цих двох значеннях (соціально-політичному та юридичному) проаналізуємо відповідні положення Договору про КЄ, які не лише досить детально врегульовують компетенційні відносини в ЄС, але й, як вже зазначалося, містять своєрідний компетенційний механізм, складові якого закріплені в розділі ІІІ частини І Договору про КЄ. Зокрема йдеться про окремі статті проекту договору, присвячені винятковій компетенції, спільній компетенції Союзу і держав-членів, компетенції у сфері економічної політики та політики зайнятості, компетенції в сфері зовнішньої та безпекової політики, компетенції в сфері підтримуючих, координуючих чи доповнюючих заходів.

Як бачимо, назви статей ніби зумовлюють відповідну класифікацію компетенцій Союзу на виняткову, спільну і т.д. Проте, аналіз положень цих статей показує, що такий дещо спрощений підхід може не врахувати інших компетенційних положень, які містяться у багатьох статтях Договору про КЄ, а не лише в розділі ІІІ частини І. Тому більш прийнятною видається класифікація компетенцій ЄС, в основу якої покладена рекомендація Європейського Парламенту (травень 2002 р.) Європейському Союзові розрізняти такі типи компетенцій: принципову компетенцію держав-членів, виключну компетенцію Союзу, спільну компетенцію Союзу і держав-членів, негативну компетенцію - певні дії, які є юридично забороненими і для держав-членів, і для Союзу. Ці рекомендації, як зазначає П. Мартиненко, знайшли своє відображення в Договорі про КЄ, хоча і в обмеженому вигляді, тобто лише визначенням компетенції Союзу та його спільної компетенції з державами- членами¹. Справді, згідно частини 2 ст. 1-12 Договору про КЄ “Союз діє в межах компетенцій, що їх за Конституцією надають йому держави-члени заради досягнення сформульованих у Конституції цілей. Компетенції, не надані Союзові за Конституцією, залишаються за державами-членами”^{[650] [651]. Тобто, виходячи зі змісту цієї конституційно-правової норми, компетенції держав-членів цілком можна вважати принциповою компетенцією держав-членів. Ще одним аргументом на користь класифікації компетенцій на принципову, виняткову, сумісну й негативну може бути абсолютне сприйняття того факту, що саме європейським законодавцям, як нікому, зрозуміло, якими мають бути типи (групи, категорії) компетенцій ЄС.}

Виняткова компетенція Союзу в певній сфері визначається в Договорі про КЄ (частина 1 ст. 1-13) як така, що дає можливість лише Союзу здійснювати законодавчу функцію (діяльність) і ухвалювати юридично обов’язкові акти; держави-члени мають право діяти в цій сфері самостійно тільки за умови отримання від Союзу належних повноважень чи з метою виконання правових актів, які ухвалив Союз. Конституційно-правові норми (частина 1 ст. 1-13 Договору про КЄ) досить чітко визначають сфери, щодо яких Союз наділяється винятковою компетенцією. Це наступні сфери діяльності: митний союз, якому надається пріоритетне значення; конкуренція, у якій Союз встановлює відповідні правила, необхідні для функціонування внутрішнього ринку; монетарна політика для держав-членів, що запровадили євро. Важливого значення набуває в ЄС збереження морських біологічних ресурсів у межах спільної політики в сфері рибальства, що також отримало статус сфери його виняткової компетенції. Об'єктами виняткової компетенції Євросоюзу є також сфера спільної торгівельної політики (частина 1 ст. 1-13) та укладання міжнародних угод, якщо укладання таких угод зумовлене законодавчим актом Союзу чи потрібне для здійснення Союзом своєї внутрішньої компетенції, або його висновок може впливати на спільні правила чи на зміну їх обсягу (частина 2 ст. 1-13).

Спільна компетенція Союзу і держав-членів у певній сфері, згідно частини 2 ст. 1-12 Договору про КЄ, передбачає, що і Союз, і держави-члени мають право здійснювати законодавчу діяльність та ухвалювати юридично обов'язкові акти в цій сфері. Держави- члени застосовують свої компетенції в обсязі, у якому Союз не застосував чи вирішив припинити застосування своїх компетенцій. Визначаючи сфери спільної компетенції, Договір про КЄ фактично включає до неї, окрім чітко окреслених статтею 1-14, ще й сфери економічної політики та політики зайнятості (ст. 1-15) і сферу зовнішньої та безпекової політик (ст. 1-16). Такий висновок ґрунтується на положенні частини 1 ст. 1-14, згідно з яким Союз поділяє компетенцію з державами-членами, коли Конституція надає йому компетенцію, що не стосується сфер, зазначених у ст. 1-13 та 1-16.

Отже, згідно Договору КЄ спільна компетенція охоплює такі головні сфери, як внутрішній ринок; соціальна політика в аспектах, визначених у Частині III; економічна, соціальна й територіальна згуртованість; сільське господарство та рибальство, за винятком збереження морських біологічних ресурсів; довкілля; захист прав споживачів; транспорт; транс'європейські мережі; енергетика; простір свободи, безпеки та справедливості; спільні проблеми безпеки у сфері охорони здоров'я, визначені в частині ІІІ. У сферах досліджень, технічного розвитку та космічної діяльності Союзові належить компетенція вживати заходів, зокрема окреслювати та реалізовувати програми, проте здійснення цієї компетенції не повинно перешкоджати державам-членам здійснювати їхні компетенції. У сферах співпраці з питань розвитку та гуманітарної допомоги Союзові належить компетенція вживати заходів та провадити спільну політику.

Як було зазначено вище, до спільної компетенції належить також сфера економічної політики, у якій Союз ухвалює заходи, що забезпечують координацію економічних політик держав- членів, зокрема ухвалює загальні настанови щодо цих політик. При цьому держави-члени наділені повноваженням координувати свої економічні політики в межах Союзу. Окремі положення, як наголошується в пункті 2 частини 2 ст. 1-15 Договору КЄ, належить застосовувати до держав-членів, що запровадили євро.

У сфері політики зайнятості, яка також зарахована до спільної компетенції, Союз ухвалює заходи, що забезпечують координацію політик зайнятості держав-членів, зокрема ухвалює настанови щодо цих політик. Союз може висувати ініціативи, щоб забезпечити координацію соціальних політик держав-членів (частини 2, 3 ст. 1-15).

Компетенція Союзу в сфері спільної зовнішньої та безпекової політики (ст. 1-16 Договору про КЄ) охоплює всі сфери зовнішньої політики та всі питання безпеки Союзу, включаючи поступове формування спільної оборонної політики, що, можливо, приведе до спільної оборони. На держави-члени покладено обов'язок активно й беззастережно підтримувати спільну зовнішню та безпекову політику Союзу в дусі лояльності та взаємної солідарності й дотримуватися актів, що їх ухвалив Союз у цій сфері. Вони мають утримуватися від дій, що суперечать інтересам Союзу чи можуть зашкодити його ефективності.

Отже, аналіз компетенцій ЄС, закріплених у розділі ІІІ частини І Договору про КЄ, показує, що за змістом вони поділяються на принципову компетенцію, виключну компетенцію, спільну компетенцію між Союзом і державами-членами та негативну компетенцію. Проте, під жодну з цих видів компетенцій не підпадає компетенція Союзу, передбачена пунктом 1 частини 5 ст. 1-12 Договору, відповідно до якого в певних сферах і згідно умов, закладених у Конституції, Союзові належить компетенція вживати заходів, що підтримують, координують та доповнюють дії держав-членів, не перебираючи їхні компетенції в цих сферах на себе. Підтверджуючи можливість Союзу користуватися цією компетенцією, ст. 1-17 Договору про КЄ визначає сфери, у яких він може вживати підтримувальних, координаційних чи доповнюючих заходів на європейському рівні. До них належать охорона та зміцнення здоров'я людини, промисловість, культура, туризм, освіта, молодь, спорт та професійне навчання, цивільний захист, управлінська співпраця.

Підсумовуючи викладене вище, можна зробити такі висновки:

- у чинних засновницьких договорах (а також у Договорі про КЄ, що ратифікується) закріплено стратегічні, оперативні й тактичні цілі, досягнення яких характеризується двома особливостями: по-перше, воно здійснюється з дотриманням передбаченої послідовності їх реалізації та принципу субсидіарності; по-друге, цілі Євросоюзу не конкурують із цілями, визначеними в засновницьких договорах;

- положення засновницьких договорів містять кілька видів (груп) повноважень: ексклюзивні (виняткові) повноваження Спільноти, конкурентні повноваження Спільноти, паралельні повноваження. У Європейському Союзі діє принципова компетенція держав-членів, виключна компетенція Союзу, сумісна (спільна) компетенція Союзу і держав-членів, негативна компетенція (певні дії, які є юридично забороненими і для держав-членів, і для Союзу). Ці типи компетенцій складають компетенційний механізм, який є однією з важливих умов саморегуляції Об’єднаної Європи.

7.3.