Оцінка дієздатності механізмів прийняття І РЕАЛІЗАЦІЇ ЗАКОНІВ, СУДОВОГО СУПРОВОДУ ТА соціального контролю в Об’єднаній Європі

Крім того, як відомо, державна влада здійснюється, насамперед, органами, котрі визначено як органи законодавчої, виконавчої та судової влади. Проте, це зовсім не заперечує можливості, як справедливо зауважує В. Шаповал, наукового формулювання інших функцій державної влади поряд з названими трьома головними. Адже зміст державної влади не обмежується змістом повноважень органів законодавчої, виконавчої та судової влади, хоча саме ці повноваження становлять її основу. Визначальним є не відповідне місце, а зміст повноважень конкретних державних органів та посадових осіб, особливості компетенційних зв'язків з іншими державними органами^[658].

Щось подібне спостерігається й у функціонуванні як органів ЄС зокрема, так і всієї інституційної системи загалом. Така ситуація певною мірою може сприяти вибору нами відповідних підходів для оцінки дієздатності механізмів прийняття і реалізації законів, судового супроводу та соціального контролю в Об’єднаній Європі. З урахуванням зазначеного доцільно почати короткий оціночний аналіз діяльності Європейської Ради, яка здійснює політичну функцію.

Європейська Рада в межах концепції Європейського Союзу взяла на себе провідну роль як його унікальна інституція, в основі та поступовому розвитку якої лежать правові положення засновницьких договорів. До статусу інституції Європейської Спільноти вона була “піднята” ст. 2 Єдиного європейського акта (1987 р.), а до рівня інституції Союзу - ст. 4 Маастрихтського договору (1992 р.). Провідна роль Європейської Ради як органу, який має забезпечити необхідний імпульс до розвитку Євросоюзу й визначити загальнополітичні керівні принципи цього, закріплена в частині 1 ст.

Європейський Парламент, поряд з такими інституціями як Європейська Комісія та Рада ЄС, є одним із ключових органів влади Європейського Союзу, що представляє сьогодні близько 500 мільйонів громадян. Нинішній Європарламент був обраний у червні 2004 року і налічує 732 депутати від всіх 27 держав-членів ЄС. Майже одна третина з них (222) - жінки. Будучи багатонаціональним постійно діючим органом, якому немає аналогів у світі, Європарламент виконує чотири основні функції: законодавчу, бюджетну, контрольну та зовнішньо-політичну. Європарламент є наднаціональним органом, який представляє

інтереси громадян з 27 держав-членів ЄС: Австрія (18), Бельгія (24), Болгарії (17), Великобританія (78), Греція (24), Данія (14), Ірландія (13), Іспанія (54), Італія (78), Люксембург (б), Нідерланди (27), Німеччина (99), Португалія (24),

Румунія (33), Фінляндія (14), Франція (78), Швеція (19), Естонія (б), Кіпр (б), Латвія (9), Литва (13), Мальта (5), Словаччина (14), Словенія (7), Угорщина (24), Чехія (24). Європейський Парламент не є точною копією національних законодавчих органів. Насправді він був задуманий як такий, однак його дорадчі й контрольні функції тільки згодом були додані в законодавчий процес Спільноти і до бюджетної процедури, де вони діють разом з іншими інституціями. Нові повноваження передбачають участь у законодавчому процесі, бюджетних процедурах, участь у виборах Комісії і у процесі ухвалення рішень, включно з наданням згоди на асоціацію чи приєднання нових держав.

Раду Європейського Союзу, утворену в 1957 роц, ще називають просто Радою або Радою Міністрів. Аналогів Ради немає у світі, вона є головним законодавчим органом, що характеризується двома основними рисами: її засідання відбуваються не на постійній основі; склад Ради змінюється залежно від порядку денного її роботи із залученням різних представників урядів держав-членів (на рівні міністрів) до участі в засіданнях. У політико-адміністративній системі ЄС Рада виконує подвійну роль: як міжурядова організація вона виконує роль найважливішого органу в процесі ухвалення рішень; як наднаціональна організація вона є своєрідним форумом, на якому держави-члени мають можливість оприлюднити свої національні інтереси^[660].

Після підписання Маастрихтського договору до складу Ради, крім представників кожної держави-члена на міністерському рівні, які від імені свого уряду уповноважені брати зобов’язання, можуть делегуватися і представники міністерського рівня від територіальних утворень, що діють у межах публічного права (Австрія, Бельгія, Німеччина). Залежно від порядку денного на засідання збираються міністри закордонних справ (Рада із загальних справ), фінансів, сільського господарства, промисловості, транспорту, освіти, зв'язку тощо. З огляду на таку кількість спеціалізованих складів Ради постає питання координації цих засідань. З самого початку цей “уряд рад” функціонує з певною перевагою Ради із загальних питань, на яку покладається здійснення координуючої ролі, враховуючи частоту її засідань. Відповіддю на недостатню координацію стала поява Європейської Ради, про що йшлося вище.

Підготовчою роботою із забезпечення діяльності Ради займається Комітет постійних представників (КОРЕПЕР), який не є інституцією ЄС, не має власних повноважень і не наділений правом приймати рішення.

Характерною особливістю діяльності Ради є її здатність до компромісів і консенсусу в процесі ухвалення рішень. Таке гнучке функціонування Ради забезпечується, насамперед, існуючим механізмом голосування, в основу якого покладено принципи простої більшості, кваліфікованої та одностайності. Правила голосування в Раді закріплені в ст. 205 Договору про ЄСпт та більш детально розкриваються в її Регламенті.

Роль “двигуна” європейської інтеграції, сили, яка пильнує за дотриманням Договорів та оберігає інтереси Спільноти, відведена Європейській Комісії. Договірними положеннями визначені конкретні завдання Комісії: забезпечення функціонування спільного європейського ринку; захист інтересів Спільноти; представництво ЄС у закордонних відносинах. Комісія для досягнення своїх завдань наділена такими функціями: законодавча ініціатива; нагляд за дотриманням положень засновницьких договорів; втілення в життя політики ЄС і міжнародних торговельних відносин^[661]. Комісія має і відповідний механізм реалізації своїх функцій, до елементів якого слід віднести власні повноваження на законодавчу діяльність, повноваження на участь у підготовці та імплементації права ЄС, контроль за дотриманням права ЄС, повноваження на реалізацію правових актів, на здійснення переговорів з метою укладання міжнародних угод та на представництво з третіми країнами і міжнародними організаціями.

До складу Комісії входить 25 комісарів, вісім з яких - жінки. Вони обираються за принципом загальної компетентності, а їхня незалежність і неупередженість не підлягає сумніву. При цьому кожна країна має свої власні критерії відбору претендентів. Тому Комісія відображає розмаїття талантів і покликань: політичні діячі, державні службовці, вчені тощо. Комісію, що має п’ятирічний термін дії, очолює Голова, якого висувають для призначення уряди країн-членів. Призначення Голови Комісії затверджується Європейським Парламентом. Інших осіб для призначення членами Комісії також висувають уряди держав-членів, але вже за спільною згодою з кандидатом на посаду Голови. Призначені у такий спосіб Голова та інші члени Комісії затверджуються як колективний орган Парламентом, після чого призначаються на посади за спільною згодою урядів держав-членів.

Як орган ЄС Комісія є найчисельнішою, кожен п’ятий зі співробітників цього органу зайнятий перекладацькою діяльністю. При виконанні своїх обов’язків комісари спираються на так звані кабінети, склад яких вони формують особисто. Комісія організована на кшталт уряду. Кожен комісар має сферу відповідальності, у межах якої він повинен готувати справи Комісії і забезпечувати їх вирішення. Розподіл портфелів не є статичним і може змінюватися Комісією. За напрямами діяльності Комісії закріплені такі спеціальні служби, як Генеральний секретаріат, чимало структурних підрозділів на зразок юридичної служби та генеральні директорати, які відіграють вирішальну роль у забезпеченні ефективного й результативного функціонування Комісії. Саме на їхньому рівні приймаються важливі рішення з урахуванням змін і майбутніх тенденцій розвитку на окремих напрямках діяльності Євросоюзу. Здебільшого генеральні директорати, як і члени Комісії, займаються кількома напрямами діяльності, що зумовлює необхідність залучення інших директоратів.

Комісія виконує численні представницькі, фінансові й адміністративні функції. Вона представляє Спільноту як юридичну особу, відповідає за управління фондами Спільноти, що складають частину бюджету Співтовариства.

Функцію судової влади в ЄС засновницькими договорами покладено на Суд і Суд першої інстанції (СПІ). Створений у 1952 році Суд розташований у Люксембурзі і є органом, який забезпечує дотримання законності шляхом тлумачення та застосування Договору про ЄС^[662] [8, 160]. У зв’язку з надзвичайно великим обсягом обов’язків Суду Єдиний європейський акт передбачив створення СПІ, тобто додаткового судового органу, який покликаний “розвантажити” Суд і максимально допомогти йому у виконанні його основної функції судової влади. Основна мета Суду полягає в забезпеченні застосування права Спільноти при однаковому тлумаченні й застосуванні Договору про ЄС. Суд виконує це завдання під час судових засідань, які охоплюють як безпосередньо процеси, де позивач порушує справу в суді на підставах, зазначених у Договорі про ЄС, так і у випадках непрямого звернення, в яких національний суд просить Суд роз’яснити окремі питання права Спільноти.

Суд складається із суддів та генеральних адвокатів, яких уряди держав-членів призначають строком на шість років за спільною згодою. Склад Суду поновлюється кожні три роки. Судді складають присягу виконувати свої повноваження абсолютно неупереджено та не розголошувати таємницю обговорень. Генеральні адвокати надають у відкритому судовому засіданні цілком неупереджений, незалежний та вмотивований висновок щодо справ, які розглядаються Судом з метою допомоги Суду у виконанні своїх завдань. Генеральні адвокати являють собою феномен, властивий системам континентального права, який полягає в тому, що у суді під час слухання справи, коли цього вимагають державні інтереси, має бути присутній представник уряду. Висновки генеральних адвокатів завжди виносяться до прийняття Судом рішення. У багатьох випадках Суд приймає рішення, виходячи з цих висновків, хоча в деяких випадках йому не вдавалося дотриматися цієї практики.

Процедура судочинства в ЄС також має всі ознаки систем континентального права: робиться наголос на письмовій частині судової справи, справа може включати попереднє розслідування. Статут Суду ЄС та Правила судової процедури передбачають процедуру судового розгляду справ, яка містить чотири стадії: письмову, попереднє розслідування, усний розгляд та винесення рішення. У судочинстві ЄС передбачена також процедура спеціального перегляду, запровадження якої зумовлене тим, що рішення Суду не обов’язково є останнім словом у справі. Суд виносить рішення як колегіальний орган. Це означає, що рішення відображає спільну думку суддів, які брали участь у його підготовці. Рішення виноситься Судом або палатою після наради суддів. Воно приймається консенсусом або шляхом голосування.

З 1989 року Суду допомагає СПІ, який на сьогодні також складається з 25 суддів. У СПІ немає генеральних адвокатів, але його члени можуть запрошуватися для виконання функцій генерального адвоката стосовно справ, які розглядаються пленумом СПІ. СПІ розглядає спори між інституціями Спільноти та їхнім персоналом, справи з питань конкуренції, справи з визнання недійсними рішень і про неправомірні дії осіб, а також справи про недотримання антидемпінгового законодавства і прав на інтелектуальну власність, які порушуються фізичними особами, тобто такі види позовів: позови фізичних та юридичних осіб про скасування, бездіяльність або відшкодування збитків; позови проти Комісії з боку підприємств у межах спорів у сфері конкуренції; спори, пов'язані з функціонуванням європейської цивільної служби; спори щодо захисних заходів у сфері торгівлі (антидемпінг)¹.

Усі справи, розгляд яких входить до компетенції Суду, можуть бути передані до СПІ за винятком справ преюдиційного характеру. Рішення СПІ можуть бути оскаржені в Суді, якщо порушенні норми права. Касаційна скарга не призупиняє виконання рішення.

До єдиної інституційної структури ЄС входять, крім основних інституцій, і допоміжні інституції, без яких інституційна система ЄС не могла б успішно функціонувати. Допоміжними інституціями є: Економічний і соціальний комітет та Комітет регіонів (ст. 7, 257­265 Договору про ЄСпт), Європейський інвестиційний банк (ст. 266-267 Договору про ЄСпт), Європейський центральний банк та Європейська система центральних банків (ст. 8, 105­111 Договору про ЄСпт), Європейський банк реконструкції та розвитку, Суд аудиторів (ст. 246-248 Договору про ЄСпт), Омбудсмен (ст. 195 Договору про ЄСпт), Європейське поліцейське відомство (Європол) (ст. 29-30 Договору про ЄС)^{[663] [664].}

В Європейському Союзі, крім його власних інституцій та багатьох інших, тут не зазначених, функціонують інституції вже згадуваного національного рівня, які є своєрідною “власністю” держав-членів. Як важливі елементи інституційної системи ЄС та суб'єкти його управлінської діяльності у реальному та матеріальному розумінні вони утворюють основну частину “кровоносної системи” Європейського Союзу¹ [4, 84]. Наявність на національному рівні управління в ЄС двадцяти семи національних систем державного управління зумовлює появу величезної кількості національних інституцій, залучених до управління. Вирішуючи одне з найважливіших завдань, суть якого полягає у визначенні методів управління в Об’єднаній Європі, національні уряди керуються передусім особливостями своїх країн. Тим не менше, практика європейського управління виробила такі методи європейського управління на національному рівні, як спеціальний, регулятивний методи, метод багаторівневої системи державного управління, метод координації національної політики, відкритий (або прямий) метод координації та метод співробітництва на національному рівні^{[665] [666].}

Отже, навіть побіжна оцінка дієздатності механізмів прийняття і реалізації законів, судового супроводу та соціального контролю в Об’єднаній Європі вказує не лише на їхню складність і комплексність, але й на ефективність функціонування. Сутність та особливості дієздатності цих механізмів зумовлені, насамперед, суспільно-політичною природою Європейського Союзу, який є більшою мірою державою, ніж не державою і має два рівні: рівень держав-членів (національний рівень) та рівень союзу держав- членів (наднаціональний рівень).

7.4.