М.В. Жабреев

полнительной регистрации в качестве субъектов гражданских правоотношений, так как все они являются органами Российской Федерации, действуют от ее имени и представляют ее интересы, а права и обязанности по сделкам возникают у самой Российской Федерации).

Противники данной позиции выделяют следующие слабые стороны этой точки зрения:

во-первых, кажущееся несоответствие между совершаемой сделкой и уровнем субъекта ее совершения (например, приобретение Российской Федерацией канцелярских принадлежностей для нужд своих органов - в этом случае договор купли-продажи должен заключаться между Российской Федерацией в лице уполномоченного органа или лица, и соответствующей торговой организацией, что вызывает крайнее недо-умение у исполнителей данной сделки);

во-вторых, наличие значительных затруднений при определении полномочий органов публичного образования на их участие в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, так как если органы публичного образования могут выступать только от имени самого публичного образования и в пределах полномочий, которыми они наделены, то компетенция всех органов публичного образования должна быть предельно четко и ясно расписана в соответствующих нормативных правовых актах, что сделать достаточно трудно.

Вместе с тем, необходимо отметить, что данная точка зрения полностью соответствует гражданскому законодательству (гл.

Третье направление первой точки зрения, определяющее, что органы публичного образования должны регистрироваться в уполномоченных на то регистрирующих органах и являются юридическими лицами с момента их регистрации, вообще делает невозможным соблюдение гражданского законодательства при регистрации органа публичного образования.

Так, при создании либо в ближайшее время после создания любого органа публичного образования в обязательном порядке утверждается положение о данном органе (например, Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации утверждено указом Президента Российской Федерации от 10.07.96 г.

210

Публичные образования и их органы: гражданско-правовой статус и участие в гражданских правоотношениях

Исходя из того, что положение об органе публичного образования утверждено, возникает вопрос, что представлять на регистрацию - по-ложение о данном органе, но оно уже утверждено уполномоченным органом и, естественно, не соответствует требованиям, предъявляемым к учредительным документам юридического лица ни по форме, ни по содержанию, либо устав, как того требует ГК РФ, но тогда у этого органа будет два документа, на основе которых он должен действовать. А если эти два документа будут противоречить друг другу?

Далее, какую организационно-правовую форму юридического лица определить для органа публичного образования? Так, ряд ученых (Л.А. Грось1, И.В. Матанцев2, О. Кашковский3, Д. Комягин4 и другие5) и судебная практика исходят из того, что органы публичного образования являются учреждениями. Например, Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в своем постановлении от 21 октября 1997 года по делу № 4051/97 без каких-либо правовых обоснований определил, что Управление федерального казначейства по Самарской области является учреждением.

На наш взгляд, проблема данной точки зрения состоит в отсутствии учета действующего порядка образования юридических лиц. Для того чтобы органы публичного образования стали учреждениями, их необходимо создать в качестве таковых в порядке, предусмотренном ГК РФ для создания учреждений, а это значит, что необходимо принять решение о создании учреждения, разработать проект его устава, пройти государственную регистрацию, наделить его имуществом на праве оперативного управления, встать на учет в налоговом органе и иных органах внебюджетных фондов и получить коды статистического учета.

1 Грось Л.А. Указ. соч. С. 30.

Матанцев И.В. Гражданско-правовые аспекты управления местной (муниципальной) казной // Материалы Всероссийской научно-практической конференции «Публичное и частное право: проблема развития и взаимодействия, законодательного выражения и юридической практики» 23-24 апреля 1998 года. Екатеринбург, 1999. С. 190.

Кашковский О. Виды предпринимательской деятельности некоммерческих организаций и ее ограничения //Эж-Юрист. 2000. № 20. С. 2.

Комягин Д. Правовые механизмы недопущения роста задолженности бюджета // Эж-Юрист. 2000. № 10. С. 8.

Гражданское право. Учебник для вузов. Часть первая / Под общей ред. Т.И. Илларионовой, Б.М. Гонгало, В.А. Плетнева. М, 1998. С. 141.

211

14»

iri.u. snuupeee

можно сколько угодно определять органы публичного образования учреждениями, от этого учреждениями они не станут, пока не будет соблюдена процедура их государственной регистрации в качестве таковых.

Однако, если организационно-правовая форма исполнительных органов (министерств и иных органов исполнительной власти) определяется как учреждение, это еще как-то можно объяснить, исходя из того, что учреждение может быть создано для осуществления функций управления (п. 1 ст. 120 ГК РФ), то какую организационно-правовую форму должны иметь Государственная Дума и Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации или само Федеральное Собрание Российской Федерации как единый представительный орган, ведь данные органы функции управления в понимании управленческой деятельности исполнительных органов не осуществляют.

Даже если согласиться с тем, что все органы публичного образования могут быть учреждениями, то возникает вопрос - кто должен выступить в качестве учредителя данных учреждений? Опять же, если в отношении исполнительных органов (министерств и иных органов исполнительной власти) учредительство не вызывает больших сомнений -президент (губернатор) или правительство, то кто выступит учредителем Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации? Депутаты или члены Совета Федерации -нет! Председатель Государственной Думы или председатель Совета Федерации - тоже нет! Можно допустить, что это Президент Российской Федерации, но тогда сразу нарушится принцип независимости ветвей власти, так как учредитель может вмешиваться в дела созданного им учреждения и не только вмешиваться, но и ликвидировать его, что в отношении представительных органов власти вообще абсурдно (тем более что их обязательное наличие предусмотрено Конституцией Российской Федерации).

Все вышеуказанные коллизии говорят лишь о том, что в предложенном варианте проблема органов публичного образования как юридических лиц не решается.

Правда, ряд ученых, например А. Головизнин1, для того чтобы обойти проблему определения статуса органов публичного образования,

1 Головизнин А. Указ. соч. С. 61.

212

Публичные образования и их органы: гражданско-правовой статус и участие в гражданских правоотношениях

для которых аналогия с учреждением не совсем подходит, просто кон-статировал, что «ни Федеральное Собрание РФ, ни Правительство РФ, ни Президент РФ в соответствии с действующим законодательством статусом юридического лица не обладают», исходя только из отсутствия в законодательстве указания о наличии у этих органов статуса юри-дического лица.

Некоторые ученые, исходя из п. 3 ст. 50 ГК РФ, указывают на то, что органы публичного образования должны регистрироваться как некоммерческие организации в иных организационно-правовых формах, которые будут предусмотрены в федеральных законах, но в связи с тем, что пока этих законов нет, и существует данная коллизия. Это объяснение можно было бы принять, если при этом не надо было бы учитывать иные нормы ГК РФ. Как известно, в соответствии с ГК РФ у организаций имущество может находиться только на следующих вещных правах: праве собственности, праве хозяйственного ведения и праве оперативного управления (вещные права на природные ресурсы в настоящей работе не рассматриваются). Правда, ряд ученых1 выделяет еще одно вещное право на имущество, принадлежащее юридическому лицу, а именно, право самостоятельного распоряжения доходами и приобретенным за счет этих доходов имуществом, полученными от деятельности, приносящей доходы (п. 2 ст. 298 ГК РФ). Не вдаваясь в спор о возможности выделения в данном случае нового вещного права, лишь отметим, что даже если оно и может возникнуть, то только у учреждений и как вещное право второго уровня (его появление обусловлено наличием у учреждения права оперативного управления), и к рассматриваемому вопросу отношения не имеет.

Отсюда у юридического лица, созданного в любой организационно-правовой форме, имущество может находиться либо на праве собст-венности, либо на праве хозяйственного ведения, либо на праве опера-тивного управления.

1 Щенникова Л.В. Вещные права в гражданском праве России. М., 1996. С. 18; Граждан-ское право в 2-х т. Т. 1 / Отв. ред. Е.А. Суханов. М, 1998. С. 606; Гражданское право. Учебник для вузов. Часть первая / Под общей ред. Т.И. Илларионовой, Б.М. Гонгало, В.А. Плетнева. М, 1998. С. 299.

Ершова И.В. Имущество и финансы предприятия. Правовое регулирование. Учебно-практическое пособие. М., 1999. С. 56.

213