Значеніе и роль министерства въ конституціонномъ государствѣ.

I

Итакъ, въ современномъ конституціонномъ государствѣ все управленіе сверху донизу должно быть подзаконнымъ, дѣятельность органовъ администраціи должна развиваться только въ тѣхъ рамкахъ, въ тѣхъ границахъ, которыя установлены для нея закономъ.

Въ старой конституціонной доктринѣ, обязанной своимъ происхожденіемъ Франціи, господствовала иная точка зрѣнія. Роль правительства сводилась въ ней къ пассивному исполненію закона, къ осуществленію тѣхъ юридическихъ нормъ, которыя исходили отъ органовъ законодательства. Такъ Монтескье, выставивъ принципъ раздѣленія властей и предоставивъ каждую изъ нихъ совершенно самостоятельному и независимому органу, замѣчаетъ, что „одна изъ нихъ (законодательная) является лишь выраженіемъ общей воли государства, а другая (исполнительная) есть исполнительный органъ этой воли“ \).

Бще ярче и послѣдовательнѣе взглядъ этотъ на исполнительную власть какъ на исполнительницу законовъ проводится въ ученіи Руссо.—Руссо такъ опредѣляетъ роль и значеніе правительства въ государственной жизни. ,.Всякое свобод-

x) Montesquieu, De I’esprit des lois, liv. XI, cb. YL Cp. также Jelli- nek, Gesetz und Yerordnung, SS. 67—68.

ное дѣйствіе—говоритъ онъ—возникаетъизъ двухъосно- ваній, которыя совмѣстно производятъ его: одно изъ этихъ основаній—моральное, а именно воля, которая опредѣляетъ актъ; другое—физическое, а именно сила, которая выполняетъ его. Когда я двигаюсь по направленію къ какому-нибудь предмету, то необходимо, во-первыхъ, чтобы я хотѣлъ идти, а, во-вторыхъ, чтобы ноги мои двигали меня по направленію къ нему.

г) Rousseau, Du contrat social, liy. III, ch. I.

2) Rousseau, ibid., liv. II, ch. VI.

3) Rousseau, ibid, liv. III, ch. I.

4) Rousseau,ibid., liv. III,ch.XIV. -,,DieRegierung—замѣчаетъ Jelliuek по поводу пониманія Руссоролиправительства-'istdasblindeWerkzeug des Gesetzes, und zwar ein Werkzeug, dessen selbststandiges Dasein kein absolut nothwendiges ist“. См. его Gesetz und Verordnung, S. 70.

Эти воззрѣнія въ связи съ общимъ недовѣріемъ къ представителямъ администраціи, которое характеризуетъ собою общественное мнѣніе Франціи конца 18 ст. 1J, повели къ тому, что дѣятельность исполнительной власти была сведена только къ простому исполненію законовъ, что носители исполнительной власти были лишены всякой самостоятельности, узурпированной у нихъ законодательной властью.

И дѣйствительно, французская конституція 1791 года, делегируя исполнительную власть королю, 8) ставитъ его въ низшее, служебное положеніе по отношенію къ національному собранію, которому принадлежитъ законодательная власть [67]). Король, будучи носителемъ исполнительной власти, лишенъ права участвовать въ функціяхъ власти зако- нодательной. У него нѣтъ права законодательной иниціативы^ ибо дѣятели Учредительнаго Собранія справедливо опасались, что предоставленіе ему послѣдней сосредоточитъ ее въ его рукахъ и значительно усилитъ вліяніе исполнительной власти.

Бму было разрѣшено только рекомендовать законодательному собранію принятіе тѣхъ мѣръ, которыя онъ находитъ своевременными: „король можетъ только приглашать законодательный корпусъ обратить вниманіе на извѣстный пред- метъ“ [68]). У него нѣтъ также и права абсолютнаго veto; конституція предоставила ему лишь veto относительное, постановивъ, что, если одинъ и тотъ же законопроектъ пройдетъ черезъ три послѣдовательныхъ легислатуры, онъ полу-

чаетъ силу закона ибезъ санкціикороля—„король будетъ разсматриваться тогда, какъ бы Изъявившимъ свое согласіе на Herolt 1)-

To же недовѣріе къ исполнительной власти, та же боязнь усиленія ея значенія проглядываетъ и въ тѣхъ статьяхъ конституціи, которыя трактуютъ о способахъ составленія министерствъ и объ отношеніяхъ министровъ къ законодательному собранію. „Королю одному принадлежитъ право назначать и увольнять министровъ", 2) причемъ послѣдніе не могутъ быть избранЫ изъ членовъ національнаго собранія 3). Этими постановленіями конституція стремится парализовать всякое вліяніе со стороны законодательнаго собранія Ha образованіе министерствъ, ибо въ противномъ случаѣ министры, переставъ уже быть только министрами короля, пользовались бы также тѣмъ довѣріемъ народа, которое принадлежитъ теперь однимъ народнымъ представителямъ.

Назначенные однимъ королемъ, министры тѣмъ не менѣе не устранены отъ извѣГстнаго воздѣйствія на нихъ представительнаго собранія. Конституція разрѣшаетъ имъ доступъ въ національное законодательное собраніе и предоставляетъ имъ тамъ слово „по вопросамъ, относящимся къ ихъ вѣдомству, всякій разъ, когда оНи пожелаютъ или когда отъ нихъ потребуются разъясненія. ОНи будутъ выслушиваемы равнымъ образомъ и по вопросамъ, не относящимся къ ихъ вѣдомству, когда національное собраніе сочтетъ это необходимымъ" 4).' A законъ 27 anp.-25 мая того же 1791 года, не вошедшій, впрочемъ, въ конституцію, закрѣпляетъ за законодательнымъ корпусомъ право требовать отъ министровъ отчета въ ихъ дѣятельности и дѣлать королю, въ случаѣ потери ими довѣрія націи, соотвѣтствующія заявленія

Ц lbid., Tit. III, ch. III, sect. III, art. 2.

По вопросу о королевскомъ veto въ конституціи 1791 г. см. A. Viatte, Le veto Iegislatif dans Ia constitution des Etats-Unis (1787) et dans Ia Constitution fran^aise de 1791, 1901, pp. 65 suiv., атакже R. Bompard, Le veto du President de Ia Republique et Ia Sanction Royale, 1906, pp. 136 suiv.

2) Ibid., Tit. III, cli. II, sect IV, art. I.

3) Ibid., Tit. III, cb.. I, sect. III, art. 4 и ch II, sect. IV, art.2.

*) Ibid., Tit. III, cli. III, sect. IV, art. 10.

(art. 28). И эти постановленія служатъ лишь къ тому, чтобы принизить значеніе исполнительной власти. Какой пріемъ могутъ встрѣтить въ національномъ собраніи министры, назначенные внѣ всякаго его вліянія и при принципіально враждебномъ къ нимъ отношеніи народныхъ представителей! !).

Съ другой стороны конституція стремится по возможности расширить полномочія законодательной власти, устраняя не только хотя бы тѣнь зависимости ея отъ власти исполнительной, но и надѣляя ее функціями чисто административнаго характера. Законодательный корпусъ собирается самъ въ установленный конституціей срокъ, независимо ОТЪ ВОЛИ короля 2).

To же стремленіе низвести исполнительную власть къ роли простой исполнительницы законовъ и ограничить возможно ўже ея компетенцію мы наблюдаемъ въ тѣхъ конституціяхъ, которыя возникли подъ вліяніемъ французской конституціи 1791 года, а именно въ конституціяхъ испанской 1812 r., португальской 1822 r., норвежской 1814 r., отчасти бельгійской 1831 г. и др.

Въ настоящее время взглядъ этотъ оставленъ наукой и практикой государетвенной жизни. Подъименемъисполни- тельной, правильнѣе—административной власти разумѣется теперь такая государственная дѣятельность, которая, оставаясь въ предѣлахъ законовъ, но никоимъ образомъне опре-

r) Cp. BartheIemy, Le role du pouvoir ex6cutif, pp. 448 — 450.

s) Constitution 1791, Tit. III, ch. I, sect. V, art. I.

3) lbid., Tit. III, ch. I, art. 5.

4) Ibid., T. III, ch. III, sect. I, art. 2 и 3.

5) Idid., T. III, ch. III, sect. III, art. 7.

6) Ibid.,Tit. Ш, ch. IV, sect. II, art. 8.—O другихъ административныхъ функціяхъ законодательнаго собранія см. Tit. Ш, ch. Ш, sect. I.

дѣляемая только ими одними, самостоятельно осуществляетъ различные интересы государства.

Еще у Локка мы находимъ довольно развитое ученіе о правительственной дѣятельности государства. Констатируя въ хорошо устроенныхъ государствахъ наличность отдѣленія законодательной власти отъисполнительной и придавая первой высшее сравнительно съ другими властями положеніе въ государствѣ, Локкъ очень далекъ, однако, отъ мысли видѣть въ правительствѣ только послушное орудіе законодательства, во всемъ имъ руководимое.

Если законодательная и исполнительная власти, говоритъ Локкъ, находятся въ различныхъ рукахъ, необходимо передать часть государственныхъ дѣлъ свободному усмо- трѣнію носителя исполнительной власти. Законодатель не въ состояніи самъ предусмотрѣть и регламентировать законами все то, что можетъ быть необходимымъ и полезнымъ для общества Поэтому тотъ, у котораго находится исполнительная власть, имѣетъ въ силу естественнаго закона право примѣнять ее на благо общества во всѣхъ тѣхъ случаяхъ, которые не опредѣлены закономъ, до тѣхъ поръ, пока законодательная власть ихъ не нормируетъ. Въ нѣкоторыхъ же случаяхъ даже законы должны уступить передъ исполнительной властью или точнѣе передъ тѣмъ основнымъ закономъ, который требуетъ, чтобы члены общества, насколько возможно, были охраняемы. Эту послѣднюю власть, которая дѣйствуетъ тогда, когда нѣтъ закона, а иногда и вопреки закону, Локкъ называетъ прерогативой и передаетъ обладаніе ею тОхМу лицу, которое является въ то же время и носителемъ исполнительной власти 1P

!) См, Jellinek, Gesetz und Verordnung, SS. 64—67, Коркуновъ, Указъ и Законъ, стр. 2—5.

Воззрѣнія Локка наположеніеправительства въ государствѣ и на его отношеніе къ законодательной власти, высказанныя имъ еще въ концѣ 17 ст., во многомъ предвосхищаютъ современныя по данному вопросу теоріи. Ho они не имѣли успѣха и вскорѣ же были заслонены другими противоположными теоріями Руссо, Монтескье и друГихъ философовъ и политическихъ дѣятелей эпохи великой французской революціи, и только въ 19 ст., въ особенности благодаря трудамъ Лоренца НІтейна, правительственная дѣятельность государства вновь была надѣлена необходимой для нея свободой и самостоятельностью. „Когда Лоренцъ Штейнъ, говоритъ Коркуновъ, въ своемъ Verwaltungslekre выдвинулъ самостоятельное значеніе исполнительной власти, онъ и не подозрѣвалъ, повидимому, что идетъ при этомъ по пути, намѣченному уже за два столѣтія до него великимъ англійскимъ мыслителемъ[69] ^.Придавая правительству чрезвычайно важное значеніе въ государственной жизни, отождествляя его съ государствомъ дѣйствующимъ, дѣятельнымъ въ противоположность государству хотящему, находящему свое выраженіе въ законодательствѣ, Штейнъ такъ же какъ и Локкъ далеко не ограничиваетъ его дѣятельности однимъ лишь исполненіемъ законовъ.—Призванное переводить волю государства въ дѣйствіе, реализировать сущность и инте* ресы государства правительство у него исполняетъ законы постолько, посколько воля государства въ нихъ выразилась. Ho оно дѣйствуетъ также и самостоятельно, когда жизнь государства выдвигаетъ передъ нимъ тѣ или иныя задачи и требуетъ ихъ разрѣшенія, а нѣтъ налицо подходящаго закона. Наконецъ, въ нѣкоторыхъ особо исключительныхъ случаяхъ, побуждаемое къ тому крайней необходимостью, правительство можетъ дѣйствовать и вопреки закону, ибо благо государства, его интересы для него дороже и выше, чѣмъ формальное соблюденіе законовъ 2).

Съ тѣхъ поръ подъ именемъ правительственной дѣятельности не разумѣютъ уже больше одного лишь испол-

х) Коркуновъ, назв, соч., »стр. 6—7.

2) L. Stein, Die vollziehende Gewalt, 2 Aufl., Th>. I,SS. 301 ff.-Под- робнѣе объ этомъ выше, см. главу 2-ю.

ненія законовъ, а если и продолжаютъ называть теперь власть правительства исполнительной,то только въ томъ смыслѣ, что оно исполняетъ, осуществляетъ задачи государственной жизни. Старая теорія, сводящая всю дѣятельность исполнительной власти къ механическому примѣненію законовъ, противорѣчитъ, по справедливому замѣчанію Еллинека, „человѣческой природѣ, ибо нельзя себѣ представить личности, а, слѣдовательно, и государственнаго органа, лишенныхъ вовсе свободной, т. e. собственной иниціативы и самостоятельной дѣятельности. Нельзя подчинить человѣка чужой воли настолько, чтобы онъ превратился только въ исполнителя велѣній этой воли, Уже одно простое наблюденіе повседневной жизни убѣждаетъ насъ въ ѳтомъ. Такъ, одно и то же порученіе, данное двумъ различнымъ лицамъ, если и дастъ одинъ и тотъ же результатъ, все яге въ способѣ и характерѣ ero осуществленія будутъ значительныя различія. Какъ нѣтъ въ мірѣ двухъ абсолютно одинаковыхъ предметовъ, такъ и не можетъ быть въ немъ двухъ совершенно одинаковыхъ дѣйствій" 1J.

На-ряду съ этими психологическими требованіями извѣстной свободы и самостоятельности правительственной дѣятельности существуютъ и другія, вызванныя самими условіями государственной жизни, самимъ существованіемъ государства. —Законодательство не охватываетъ и не можетъ охватить всѣхъ многообразныхъ отношеній текущей дѣйствительности. Допуская даже существованіе такъ называемыхъ индивидуальныхъ законовъ, все же приходится сказать, что законъ преимущественно является нормой общей, регламентирующей цѣлый рядъ однородныхъ случаевъ. Жизнь же государства выдвигаетъ безпрестанно такія индивидуальныя явленія и притомъ въ такой конкретной обстановкѣ, что напередъ уже исключена всякая возможность законодательнаго ихъ регулированія. Само собой разумѣется, что явленія эти только потому, что они не укладываются въ рамки существующаго закона, не могутъ оставаться внѣ того или иного отношенія къ нимъ государственной власти. И правительство идетъ къ нимъ навстрѣчу, самостоятельно *)

рѣшаетъ стоящія передъ нимъ задачи, сообразуясь со всѣми особенностями каждаго отдѣльнаго случая, принимая во вниманіе всю его индивидуальность.

Кромѣ того, законодательство въ современномъ государствѣ въ силу самаго своего механизма представляетъ собою аппаратъ сложный и громоздкій, требующій извѣстнаго, а иногда и значительнаго времени прежде, чѣмъ оно сможетъ издать необходимыя предписанія. A между тѣмъ постоянно возникаютъ все новые и новые запросы, которыене ждутъ, а сплошь и рядомъ нуждаются въ немедленномъ разрѣшеніи. И государство оказалось бы не на высотѣ своей задачи, если бы оставило ихъ б.езъ отвѣта только потому, что нѣтъ для нихъ подходящей нормы закона. И въ такихъ случаяхъ правительству приходится дѣйствовать 'самостоятельно, на свой рискъ и страхъ, не ожидая того, быть можетъ, отдаленнаго момента, когда появится соотвѣтствующій законъ.

Всѣ эти соображенія заставляютъ насъ отказаться отъ мысли видѣть въ правительственныхъ органахъ простыхъ исполнителей закона. „Подобно тому какъ жизнь человѣка,' говоритъ Бллинекъ, такъ и жизнь государства, проявляющаяся въ совокупности дѣйствій его органовъ, не можетъ быть сведена къ одному только установленію и выполненію общихъ предписаній.... Какъ бы ни былъ широкъ кругъ законодательства въ томъ или иномъ государствѣ, нельзя ограничить всей его дѣятельности только исполненіемъ законовъ. Государство не мыслимо безъ правительственной дѣятельности, которая по самому существу своему есть дѣятельность свободная, но не произвольная11 ‘). Законы не опредѣляютъ и не могутъ опредѣлять во всемъ административной дѣятельности государства. Прежнее дѣленіе законодательства и правительства согласно принципу,, Ia Ioi veut, Ie roi fait" оставлено въ настоящее время. И правительство обладаетъ собственной волей, и оно свободно и самостоятельно осуществляетъ выдвигаемыя передъ нимъ государственной жизнью задачи, но только въ своей дѣятельности оно должно оставаться внутри тѣхъ границъ, которыя

x) Jellinek, Gesetz und Yerordnung, S. 370.

установлены для него властью законодателя, должно быть подзаконнымъ 1P

Ho этого мало. Обладая необходимой для выполненія своей роли самостоятельностью и ни въ чемъ не нарушая закона, т. e. оставаясь въ его предѣлахъ, правительство можетъ, однако, совершить такіе акты, которые вовсе не встрѣтятъ сочувствія со стороны народныхъ представителей и которые рѣзко разойдутся съ тѣми общественными теченіями и стремленіями, которыя среди нихъ господствуютъ. Такъ, народные представители могутъ желать мира, правительственная же власть можетъ вовлечь страну въ войну, причемъ для этого нѣтъ даже необходимости, чтобы конституція предоставляла ей формальное право объявленія войны. „Исполнительная власть, говоритъ Эсменъ, приводя мнѣніе Мирабо, высказанное имъ во время преній по этому вопросу въ 5гчредителыюмъ Собраніи въ 1790 году, почтивсегда имѣетъ возможность вызвать войну, если захочетъ этого. Руководя дипломатической дѣятельностью, располагая вооруженной силой, уполномоченная и даже обязанная принимать мѣры, необходимыя для обезпеченія безопасности страны, она держитъ въ своихъ рукахъ все то, чѣмъ обыкновенно вызываются международные конфликты“ 2). Само собой разумѣется, что при такомъ неизбѣжномъ положеніи у правительства всегда имѣется возможность дѣйствовать по собственному усмотрѣнію, не считаясь съ народнымъ представительствомъ. — Далѣе, правительственной власти всюду принадлежитъ право заключать международные договоры. Правда, опредѣленная категорія договоровъ, какъ-то: договоры торговые, касающіеся личности или собственности гражданъ и т. д. получаютъ юридическую силу не раньше, чѣмъ палаты изъявятъ на это свое согласіе. 3) Ho и за [70]

исключеніемъ этихъ договоровъ правительству все жеостается широкое ноле, гдѣ оно можетъ дѣйствовать совершенно независимо отъ народныхъ представителей.

To же самое можно сказать и относительно внутренняго управленія государства. Правительство, поступая вполнѣ правомѣрно, можетъ, однако, вопреки ясно опредѣлившемуся отношенію общественнаго сознанія къ различнымъ сторонамъ народной жизни покровительствовать и содѣйствовать однѣмъ изъ нихъ и не обращать вниманія или даже заглушать развитіе другихъ. Такъ общее направленіе экожь мической политики государства можетъ быть, конечно, опредѣлено закономъ. Ho въ рамкахъ этого закона правительство сохраняетъ за собой извѣстную свободу дѣйствія, пользуясь которой оно можетъ поощрять, напр., промышленность въ ущербъ сельскому хозяйству, ^крупное сельское хозяйство въ ущербъ мелкому и т. д. Основы школьной политики государства могутъ найти свое выраженіе въ законѣ; детализація же ихъ, проведеніе въ жизнь этой школьной политики правительствомъ можетъ оказаться и нецѣлесообраз нымъ и т. д. A между тѣмъ принципы конституціоннаго государства, какъ мы видѣли выше 0, требуютъ, чтобы правительственная дѣятельность его находилась въ соотвѣтствіи съ тѣми директивами, которыя исходятъ отъ народныхъ представителей, чтобы тѣ начала общественнаго самоопредѣленія, та народная воля, господствомъ которыхъ характеризуется правовое государство, были проведены также и въ область управленія. Только тогда идея конституціонализма можетъ считаться осуществившейся, только тогда правовое государство будетъ реализировано, когда правительство не только не выходитъ изъ границъ закона, но и руководствуется въ своей дѣятельности тѣми политическими и общественными теченіями, которыя преобладаютъ среди народныхъ представителей, когда оно развиваетъ ее согласно съ тѣмъ направленіемъ, которое находитъ себѣ поддержку со стороны палатъ. И строй конституціоннаго

ст. 59, Пруссія, 1850, ст„ 48, Румынія, 1866, ст. 98, Сербія, 1903, § 52, Франція, зак. 16 іюня 1875 r., ст. 8 и др. х) См. главу 1-ю.

государства въ той или иной степени, въ зависимости отъ того, насколько полно и послѣдовательно проведены въ немъ принципы конституціонализма, гарантируетъ подзаконность правительственной дѣятельности, гарантируетъ такую согласованность ея съ тѣми указаніями, которыя получаетъ она отъ народныхъ представителей. Именно въ этомъ государствѣ имѣется особый органъ—министерство, призванный подъ своею отвѣтствённостьюнаблюдатьвъ конечнойинстан- ціи за тѣмъ, чтобы правительство не выходило изъ тѣхъ гра? ницъ, которыя установлены законодательной властью, чтобы дѣятельность его отвѣчала благу и интересамъ народа, пос- колько послѣдніе находятъ свое выраженіе въ законодательныхъ палатахъ.

IL

Проф. А. С. Алексѣевъ близко подошелъ къ разрѣшенію интересующаго насъ вопроса, усматривая въ министрахъ „выдвинутыхъ общественнымъ довѣріемъ государственныхъ мужей, на которыхъ это довѣріе возложило отвѣтственную задачу быть въ области управленія проводниками народнаго правосознанія и носителями общественныхъ за- просовъ“ 1L Ho только министры, имъ нарисованные, занимаютъ такое положеніе,какъ мы указывали выше 2), не въ конституціонномъ государствѣ вообще, а лишь на одной изъ фазъ его развитія, именно въ новѣйшей англійской парламентарной системѣ, гдѣ они, правда, перестали уже „играть роль подчиненныхъ монарху агентовъ или слугъ только парламентскаго большинства11, гдѣ они возвысились „на степень самостоятельныхъ органовъ государства и образуютъ правительство, которое, идя рука объ руку съ народнымъ представительствомъ, чувствуетъ себя вождемъ и довѣреннымъ народа“ 8).

Признавая въ министерствѣ органъ, вносящій прин- ципы закономѣрности и цѣлесообразности въ область государственнаго управленія, мы тѣмъ не менѣе должны отмѣ-

J) А. С. Алексѣевъ. Безотвѣтственность монарха и отвѣтственность правительства. 1907, стр. 24.

2) См. главу 2-ю.

3) Алексѣевъ, назв, сон, стр. 43.

тить, что положеніе этого органа въ конституціонномъ государствѣ различно и обусловливается тѣмъ, какія начала преобладаютъ въ государственной жизни: монархическая власть или народъ въ лицѣ своихъ представителей. Съ этой точки зрѣнія всѣ государства можно раздѣлить на два довольно рѣзко выраженныхъ типа: государства парламентарныя и конституціонно-дуалистическія 1P

Въ государствахъ парламентарныхъ, какъ-то: въ Англіи, Франціи, Бельгіи, Италіи и др., министерство являетСя вѣрнымъ выразителемъ политическихъ стремленій парламента, проводитъ въ жизнь ту программу, которая пользуется сочувствіемъ и поддержкой со стороны народныхъ представителей, а вмѣстѣ съ тѣмъ и со стороны общественнаго мнѣнія страны. Выходя изъ парламентскаго большинства и на него опираясь, это министерство руководствуется въ своей дѣятельности его указаніями, развиваетъ ее согласно съ тѣмъ направленіемъ, которое въ немъ господствуетъ и, чутко прислушиваясь къ настроенію парламента, тотчасъ же слагаетъ съ себя свои полномочія, какі только оно такъ или иначе замѣчаетъ, что оно разошлось съ нимъ въ своей политикѣ, утеряло его довѣріе. Отсюда, разумѣется, исключены тѣ случаи, когда у министерства имѣются достаточныя основанія предполагать, чтО парламентъ не выражаетъ уже болѣе взглядовъ избирателей. Тогда оно можетъ и должно воспользоваться прерогативой главы государства и посовѣтовать ему распустить парламентъ до истеченія срока полномочій его членовъ и назначить новые выборы. Если же и новый парламентъ будетъ продолжать политику стараго, министерство должно уйти въ отставку. Право роспуска можетъ быть использовано только одинъ разъ. Противный случай будетъ явнымъ и грубымъ нарушеніемъ принциповъ парламентаризма, ибо въ настоящее время считается политической аксіомой, что

x) Cp. Jellinek, Dje Entwickelung des Ministeriums in der constitu- tionellen Monarchie, въ Griinhut’s Zeitschrift fur das privat—und offentliclie Recht der Gegenwart, Bd. X, SS. 314—345, a также В. М.Гесеенъ,Теорія правоваго государства, въсборн. „Политическій стройит. д.“,Т.І, стр. 164 сл., С. А. Котляревскій, Конституціонноегосударство, 188сл,,проф. B. B. Ивановскій, Учебникъ государственнаго права, 1908, стр 247 сл. идр.

въ возгорѣвшемся конфликтѣ между правительствомъ и народнымъ представительствомъ послѣднее и рѣшающее слово принадлежитъ народу въ лицѣ его избирателей. „Примѣненіе права роспуска“—говорилъ въ своемъпосланіи къ парламенту въ 1877 году французскій президентъ Макъ- Магонъ послѣ того, какъ новые выборы только усилили ряды оппозиціи—„представляетъ собою ни что иное какъ обращеніе къ безапелляціонному судьѣ и не можетъ быть обращено въ систему управленія. Я считалъ необходимымъ прибѣгнуть къ этому нраву и повинуюсь рѣшенію страньГ *).

Государства парламентарныя обезпечиваютъ, такимъ образомъ, наиболѣе полное проведеніе началъ общественнаго самоопредѣленія въ область государственнаго управленія, въ нихъ-министры, точно отражая въ своейдѣятель- ности политическія тенденціи парламента, придаютъ ей общественный характеръ, устанавливаютъ гармонію между властями законодательной и правительственной 2).

Иное положеніе занимаютъ министры въ государствахъ конституціонно-дуалистическихъ, какъ-то: въ ІІруссіи, Японіи, Россіи и др., которыя въ противоположность унитаризму .парламентарныхъ государствъ характеризуются извѣстнаго рода дуализмомъ народнаго представительства и правительства, сохраняя все же за собой основную свою функцію-—вне- сеніе принциповъ закономѣрности и цѣлесообразности въ правительственную дѣятельность. „Въ ГІруссіи“ — которую можно считать за образецъ этого типа конституціоннаго государства— „кабинетъ находится въ иномъііоложеніи,чѣмъ въ Англіи, гдѣ онъ, выходя изъ нѣдръ парламентскаго большинства, имѣетъ и парламентарный характеръ; прусскій кабинетъ является правительственнымъ, не парламентарнымъ. Прусскіе министры, назначаемые и смѣняемые по усмотрѣнію короля, подчиняются непосредственно ему, дѣйствуютъ отъ его имени и но приказу его величества и на-

x) Perrin, Be Ia responsabilite penale du chef de l’etat et des naini- ;stres en France, 1900, p. 97.

2) Подробнѣе см. A. A. Алексѣевъ, Къ ученію о парламентаризмѣ, 1908, стр. 27—42, С. А. Котляревскій, назв, соч, стр. 189—240, К. H Соколовъ, Этюды о парламентаризмѣ, Вѣст. Пр„, 1906, кн, Щ, стр. .»65—88, В. M. Гессенъ, назв, ст., 166 слѣд. и др.

ходятся въ зависимости отъ его воли и желаній. Мы министры короля, а не ваши..." *). Этими замѣчаніями, высказанными Бисмаркомъ въ прусскомъ ландтагѣ въ 1863 году, констатируется лишь отсутствіе парламентаризма въ Пруссіи.

Ho тотъ же самый Бисмаркъ неоднократно настаивалъ на томъ, что министерство можетъ успѣшно функціонировать только тогда, когда его поддерживаютъ народные представители. „Мы, конституціонное правительство—говорилъ онъ—имѣемъ надобность въ большинствѣ.... Мы, министры конституціоннаго государства, нуждаемся въ немъ, дабы оно- насъ во всемъ поддерживало на предпринятомъ нами пути.... Министръ, пренебрегающій большинствомъ, управлялъ бы, слѣдовательно, всегда и во всемъ согласно принципу: und der Konig absolut, wenn er unsern Willen thut, но какъ бы онъ съ этимъ согласилъ свою присягу, данную имъ на вѣрность конституціиуэтого я не знаю.... Ошибочно полагаютъ,., что парламентъ и правительство—двѣ противоположныя силы съ отдѣльными интересами или же—двѣ партіи, исполненныя взаимнаго недовѣрія и какъ бы торгующіяся другъ съ другомъ. Парламентъ и правительство соединены общими интересами и цѣлями и равно заинтересованы въ томъ, чтобы ихъ совмѣстная кровля не протекала":.. 2). Развѣ не заключается въ этихъ словахъ Бисмарка, котораго никоимъ образомъ нельзя упрекнуть въ желаніи расширить права народнаго представительства засчетъ умаленія власти короля, 3) признанія необходимости для министровъ и въ конституціонно-дуалистическихъ государствахъ сообразоваться-, въ своей политикѣ въ большей или меньшей степени, конечно, съ той политической программой, которая выдви-

!) Приведено у B Ренненкампфа, Конституціонныя начала и политическія воззрѣнія кн. Бисмарка, 1890, стр. 286.

2) Изъ рѣчей Бисмарка въ 1867, 1872 и 1878 г.г. См. Реннен-

кампфъ, наз. соч., стр. 292, 293 и 353.

2)„Въ нашейконституціи-говорилъ Бисмаркъ въ 1881 году, опредѣляя положеніе королевской власти въ государствѣ—нѣтъ фразы о непогрѣпшмостикороля(Ше King can dono wrong), ловко придуманной англійской аристократіей для упроченія собственнаго владычества. Ибо, если король не можетъ погрѣшать, творить неправое, то въ дѣйствительности онъ не можетъ ничего дѣлать, онъ обращенъ въ простоеорудіе, на него наложенъ секвестръ. Оставивъ за королемъ его a6co~

гается парламентскимъ большинствомъ, развѣ не обязаны министры и здѣсь развивать свою дѣятельность согласно съ интересами народа, а, слѣдовательно, и вносить въ нее принципы закономѣрности и цѣлесообразности?!

И въ этихъ государствахъ министерство не эмансипировано вовсе отъ вліДнія на него со стороны народнаго представительства, и въ нихъ оно находится въ извѣстной отъ него зависимости и является проводникомъ началъ общественнаго самоопредѣленія въ область государственнаго управленія. Само собой разумѣется, что выраженіе этихъ началъ въ иравительственнойдѣятельности государства, обобществленіе ея, достигаетъ наивысшаго своего развитія въ государствахъ парламентарныхъ. Eo и въ государствахъ конституціоннодуалистическихъ мы констатируемъ его наличность, и здѣсь оно является характернымъ, причемъ необходимо отмѣтить, что это обобществленіе правительственной дѣятельности крѣпнетъ и развивается по мѣрѣ того, какъ крѣпнутъ и развиваются права, предоставленныя народному представительству, по мѣрѣ того, какъ идея конституціонализма пускаетъ болѣе глубокіе и прочные корни въ общественномъ сознаніи E-

лютизмъ, аристократическій англійскій парламентъ наложилъ свою руку на королевскую подпись, овладѣлъ ею и сталъ между монархомъ и народомъ..., Нашъ король не только царствуетъ, но и управляетъ, что вполнѣ согласуется какъ съ конституціей, такъ и со всѣми традиціями ..“ Изъ рѣчей Бисмарка 1881 и 1882 г.г. См. Ренненкампфъ, назв соч , стр. 277 и 280. См. также его рѣчи, опредѣляющія значеніе народнаго представительства, тамъ же, стр. 350 слѣд.

i) JelIinek приводитъ чрезвычайно интересный примѣръ того, что и въ Пруссіи общественное мнѣніе, въ которомъ нельзя не видѣть отраженія началъ общественнаго самоопредѣленія, играетъ значительную роль въ государственной жизни. „Когда въ 1892 году, говоритъ онъ, поднялась сильная буря по поводу школьнаго законопроекта, внесеннаго въ ландтагъ съ согласія короля Цедлицемъ, причемъ согласіе ландтага казалось обезпеченнымъ, тогда многіе противники этого закона возлагали свою послѣднюю надежду на отказъ въ королевской санкціи. Ho Вильгельмъ II, счйтаясь съ настроеніемъ народа, приказалъ взять назадъ представленный въ палату законопроектъ, а министру народнаго просвѣщенія предложилъ выйти въ отставку . См. его Verfassungsanderung und Verfassungswandlung, 1906, S. 37.

Зависимость министерства отъ далатъ въ конституціонно-дуалистическихъ государствахъ признаютъ Rehm, Allgemeine Staatslehre, въ Marquardsen’s Handbuch des off. R.., 1899, SS. 327 ff., 350 ff., Samuely,

Итакъ, министерство столь же необходимый конституціонный органъ, какъ и народное представительство. Ихъ совмѣстное существованіе, ихъ взаимная обусловленность являются логическимъ требованіемъ правового государства.—Обыкновенно министры завѣдуютъ самостоятельными частями государственнаго управленія, причемъ въ конституціонномъ государствѣ нѣтъ ни одной отрасли правительственной дѣятельности, которая была бы изъята изъ сферьр ихъ компетенціи; между ними и главой государства отсутствуютъ посредствующія инстанціи 0- Ho конституціонное нраво знаетъ также и такихъ министровъ, которые, участвуя въ политическомъ руководительствѣ страною, находятся внѣ администраціи. Таковы министры безъ портфеля, извѣстные Англіи 2), Бельгіи, въ особенности раннему періоду ея конституціонной исторіи 3), Франціи при Наполеонѣ III, гдѣ

Princip der Ministerverantwortlichkeit in der constitutionellen Monarehie, 1869, S. 5, Pistorius, Die Staatsgerichtshofe und die MinisterverantwortA lichkeit, 1891,S. 3, Frisch,Die Verantwortlichkeit derMonarchenund hoch- sten Magistrate, 1904, S. 163, Passow, Das Wesen der Ministerverantwort- lichkeit in Deutschland, 1904, SS. 41 ff. и др.—Изъ русскихъ писателей проф. А. С. Алексѣевъ, Безотвѣтственность монарха и отвѣтственность правительства, 1907, стр 32 сл., В. M. Гессенъ,въ сб. „Полити- ческій строй и т. д.,“ т. I, стр. 166, 177 сл.,С. А. Котляревскій,Консти- туціонное государство, 1907, стр 170 сл., К. H. Соколовъ, Этюды о парламентаризмѣ, въ Вѣст. Пр., 1906, кн. Ш, стр. 58 сл., Н. И. Лазаревскій, въ сборн. „Конституціонное Государство", изд. 2, стр. 202, Л. А. Алексѣевъ, Къ ученіюо парламентаризмѣ, 1908, стр. 53 сл., A. A. Жилинъ, Отвѣтственность министровъ, 1909, стр. 73 сл., 327 сл. и др.

‘) ,,Jeder von ihnen, говоритъ Ronne, fuhrt die ihm anvertraute Verwaltung selbststandig, unterunmittelbarer Verantwortlichkeit gegen den Konig“. См. его Staatsrecht der preussischen Monarchie, 5 AufL Bd. 1, S. 253..~To4HO также Kerchove de Denterghem подъ именемъ министровъ разумѣетъ всѣхъ тѣхъ, „qui plac£s au sommetde Ia hierarchie ad ministrative agissent sous Ia surveillance directe du souverain, sans recon- naitre d’autre superieur que celui-ci“. См. его De laresponsabilite des ministres dans Ie droit public belge, р. 54. Cp. также H. Schulze, Das preussische Staatsrecht, Bd. I, S. 250, Mohl, Die Yerantwortlichkeit der Minister, SS. 105—106, Samuely, Das Princip der Ministerverantwortlichkeit, S. 62, Hauke, DieLehre von der Ministerverantwortlichkeit, S. 72 и др.

2) Dupriez, Lesministres dans Ies principauxpays d’ Europe et d’Ame- rique, vol. I, pp. 36 suiv.

3) Dupriez, ibid., p. 211, a также Kerchove de Denterghem, op. cit , pp. 55^-56.

ихъобязанйости заключались, согласно ст. 5 имперскаго декрета 24 ноября 1860 года, въ томъ, „чтобы защищать передъ палатами совмѣстно съ президентомъ и членами государственнаго совѣта правительственные законопроекты" B и т. д. Сюда же можно отнести и министровъ-президентовъ въ томъ случаѣ, когда компетенція ихъ сводится только къ объединенію дѣятельности отдѣльныхъ министровъ, къ установленію единства управленія [71] [72]).

Естественно, что министры, служа выразителями общественнаго самоопредѣленія въ области государственнаго управленія, должны составлять и составляютъ въ дѣйствительности единое цѣлое, одно учрежденіе, называемое кабинетомъ или совѣтомъ министровъ, члены котораго исповѣдуютъ одни и тѣ же политическія убѣжденія, связаны общимъ политическимъ направленіемъ. Въ государствахъ парламентарныхъ это единство политическихъ взглядовъ, эта солидарность мысли и дѣйствія выступаютъ гораздо нагляднѣе и яснѣе, чѣмъ въ государствахъ конституціонно- дуалистическихъ. Ho и здѣсь требованіе министерства,дѣй- ствующаго какъ единое цѣлое, является неизбѣжнымъ, ибо, по справедливому замѣчанію Еллинека, „свободное отъ внутреннихъ противорѣчій управленіе государствомъ совершенно не возможно безъ соглашенія министровъ относительно общаго направленія политики и относительно отдѣльныхъ важныхъ вопросовъ администраціи. Поэтому коллективное министерство является необходимымъ учрежденіемъ каждаго государства независимо отъ того, основано ли такое министерство на законѣ, или нѣтъ. Въ характерѣ его устройства, въ объемѣ его полномочій скажутся особенности каждаго отдѣльнаго государства. Цо самое существованіе

его не зависитъ отъ произвола главы государства и министровъ, такъ какъ требованія единства государственной жизни должны проложить себѣдорогу вопреки противодѣйствію отдѣльныхъ лицъ. Поэтому коллективное министерство всюду покоится на правѣ, всюду является необходимой предпосылкой функціонированія конституціи и конституціонной отвѣтственности" 1P Вотъ почему въ тѣхъ государствахъ, въ которыхъ конституціонная форма служитъ лишь внѣшней оболочкой, лишь прикрытіемъ режима личнаго господства, отсутствіе солидарности между министрамиспеціально оговаривается въ самой конституціи. Такъ во Франціи конституція 1852 года, санкціонировавшая личное управленіе Людовика Наполеона, постановляла въ ст. 13,что „министры зависятъ только отъ главы государства; они отвѣтственны за акты правительства иостолько, посколько эти акты ихъ касаются; между ними нѣтъ солидарности; они могутъ быть обвинены только сенатомъ" 2).

*) Jellinek, Verfassugsanderimg und Verfassungswandlung, SS. 33—34. —,,Die Solidaritat der Minister, говоритъ Frisch, ist die einzige Moglichkeit, eine wirklichjLn alien Fallen wirksame Verantwoitlichkeit zu erzielen.So selten auch die Verfassungen sind, die expressis verbisdas ErfordernisderSolidaritat aufstellen, so ist sie doch fast nach keiner tatsachlich ausgeschlossen. Die ganze Entwickeluug desMinisteriums gehtdarauf hinaus, eine faktisehe Soli- daritatzu bilden". См. его Die Verantwortlichkeitu. s. w. S. 224, a также Hervieu, Les ministres, Ieur role et leurs attributions, 1893, pp. 156 suiv., A. С. Алексѣевъ, Безотвѣтственность монарха и отвѣтственность правительства, стр. 24 слѣд., Б. Э. Нольде, Очерки рус. конст. права, въ Извѣстіяхъ СПБ. Полит. Института, Т. IX, В. 1, стр. 35 сл., К. Н. Соколовъ, Этюды о парламентаризмѣ, въ Вѣст. Пр , 1906, кн. III, стр. 55 сл. — Правильнымъ поэтому кажется намъперечисленіе A А.Жилинымъ среди признаковъ, характерныхъ для министра въ конституціонномъ государствѣ, и принадлежности его „къ составу высшаго, объединяющаго всѣ отрасли управленія учрежденія, называемаго обычно кабинетомъ или совѣтомъ министровъ". См. его Отвѣтственность министровъ, стр. 57.

2) Въ прокламаціи, которой сопровождалось изданіе конституціи 1852 r., Людовикъ Наполеонъ такъ опредѣлялъ положеніе министровъ: „Глава государства, будучи отвѣтственнымъ, долженъ дѣйствовать свободно и безпрепятственно. Отсюда—необходимость имѣть министровъ, которые были бы уважаемыми и авторитетными его сотрудниками, но которые не образовывали бы собой отвѣтственнаго кабинета, состоящаго изъ солидарныхъ членовъ — этого повседневнаго пре-

Въ нѣкоторыхъ государствахъ это единое министерство вовсе не находитъ себѣ опоры въ законѣ. Такъ въ Англіи, гдѣ кабинетъ является въ настоящее время дѣйствительнымъ руководителемъ страны, центромъ и средоточіемъ всей ея политической жизни, онъ „не признанъ до сихъ поръ никакимъстатутомъ, никакимъ положеніе.мъ общаго. права, никакимъ рѣшеніемъ той или другой йзъ палатъ парламента 1J. :

Въ другихъгосударствахъ существованіе его подтверждается косвенными законодательными опредѣленіями. Въ Бельгіи ни конституція, ни отдѣльные законы не содержатъ постановленій, организующихъ совѣтъ министровъ. Однако, въ самой же конституціи имѣются статьи, предполагающія его наличность. „Со времени смерти короля—гласитъ, напр,, СТ. 79.— И ДО принесенія присяги наслѣдникомъ трона или регентомъ конституціонныя полномочія короля осуществляются отъ имени бельгійскаго народа совѣтомъ минист- ровъ подъ ихъ отвѣтственностью" 2).—Въ Пруссіи организація министерства (Sfcaatsministerium) подверглась, правда, точной законодательной нормировкѣ. Ho и здѣсь ни въ кон- ституціи,ни въ спедіальныхъ законахъ, трактующихъ этотъ вопросъ, мы не находимъ указаній на то, чтобы прусское министерство являлось органическимъ цѣлымъ, хотя въ тоже самое время отдѣльныя законодательныя постановленія и отправляются отъ мысли объ его существованіи 8). И Бисмаркъ въ своей рѣчи, произнесенной въ прусскомъ ландтагѣ въ 1872 году, подтвердилъ это, отвѣчая на зап- пятствія личной воли главы государства, этого выраженія политики, исходящей отъ палатъ и поэтому подверженной постояннымъ колебаніямъ, исключающимъвсякую послѣдовательность, всякое примѣненіе правильной системы'1. См. у Duguit et Monnier, Les constitutions et Ies principales loispolitiques dela France depuis 1789, 1908, p. 271.

1I Сидней Лоу, Государственный строй Англіи, 1908, стр. 9, 13 — 14. Ср.также Todd, Le gouvernement parlementaire en Ang'leterre, 1900, Т. II, pp. 1 suiv., Hatschek, Englisches Staatsrecht, 1906, Bd. II, SS. 85 —87 и др.

2) Cp. Dupriez, Les ministres etc,vol. I, pp. 217 suiv.

3) См. прусскую конституцію 1850 года ст. 57, 58 и 63; отдѣльныя указанія см. у Zorn’a, Staatsrechtliche Stellung des preus. Gesamtminis- teriums, 1893, SS. 48—49, а также y Knischewsky,Das preusische Gesamt- ministerium, 1902, SS. 59 ff.

росъ одного депутата. „Предшествующій ораторъ—сКазалъ онъ—по моему убѣжденію совершенно правъ, когда онъ утверждаетъ, что каждый членъминистерства долженъ быть разсматриваемъ съ двухъ сторонъ: во-первыхъ, съ точки зрѣнія управленія имъ своимъ вѣдомствомъ, во-вторыхъ, какъ членъ общаго министерства, съ точки зрѣнія его отвѣтственности за общія дѣйствія министерства[73]4 1P-To же самое можно сказать и относительно австрійскаго министерства, Которое, при отсутствіи прямыхъ указаній со стороны закона, все же „возвышается на степень органическаго единства благодаря тождеству цѣли сохраненія закономѣрности, единства и цѣлесообразности въ управленіи" [74] [75]).

Наконецъ, существуетъ цѣлая группа государствъ, въ которыхъ это единство дѣятельности министровъ находитъ свое выраженіе въ Самомъ законѣ. Такъ французская конституція, постановляя, что „министры отвѣтственны передъ палатами солидарно за общую политику правительства и каждый въ отдѣльности за свои собственныя дѣйствія", [76]) вмѣняетъ имъ въ обязанность функціонировать въ качествѣ органическаго цѣлаго [77]).—Въ Италіи „единство въ политической и административной дѣятельности всѣхъ министроВъ“ поддерживается совѣтомъ министровъ, организація котораго подробно регламентирована декретами 21 дек. 1850 г., 25авг. 1876 г. и 14 ноября 1901 г. [78]) — Въ Россіи указъІЭ октября 1905 г. о мѣрахъ къ укрѣпленію единства въ дѣятельности министерствъ и главныхъ управленій возлагаетъ на совѣтъ

министровъ „направленіе и объединеніе дѣйствій главныхъ начальниковъвѣдомствъ по предметамъ какъзаконодатель- ства, такъ и высшаго государственнаго управленія" Д.

IIL

Вмѣстѣ съ тѣмъ въ конституціонномъ государствѣ рѣзко мѣняются и взаимоотношенія между главой государства и министрами.—Если въ государствѣ абсолютномъ, которое характеризуется господствомъ личной воли властителя, министры—егослуги, обязанные емубезпрекословнымъ повиновеніемъ, если они проводятъ тамъ въ жизнь личные взгляды властителя, служатъ орудіемъ его политики, здѣсь они—стражи закономѣрности и цѣлесообразности государственнаго управленія, согласовываютъ его съ общественными стремленіями и желаніями, направляютъ въ то русло, которое прокладывается волей народа въ лицѣ его представителей. И ни одна область правительственной дѣятельности не укрыта отъ ихъ взоровъ, вся она развивается подъ ихъ контролемъ, за каждый актъ ея они отвѣтственны передъ народными представителями 2).

Ho въ то же самое время глава государства—монархъ вовсе не изолированъ отъ участія въ повседневной жизни государства, не поставленъ въ то нейтральное положеніе, въ которомъ рисуетъ его Констанъ. Дѣятельность его не ограничивается также, какъ думаютъ Лоренцъ Штейнъ, проф. Алексѣевъ и др., строго опредѣленными актами, при выполненіи которыхъ онъ не можетъ совершить неправомѣрныхъ поступковъ, тогда какъ всѣ тѣ дѣянія, которыя могутъ нарушить законы, передаются отвѣтственному правительству. Современнымъ правосознаніемъ монархъ квалифицируется *)

въ качествѣ оргаііа государственной власти, субъектомъ или носителемъ которой является само государство какъ единое цѣлое, какъ юридическая личность. Положеніе его среди другихъ государственныхъ органовъ, правда, чрезвычайно своеобразное, исключительное. Онъ—высшій органъ въ государствѣ въ томъ смыслѣ, что ни одно измѣненіе его конетитуціи не можетъ быть гіроведено безъ согласія этого органа. Поэтому Вллинекъ относитъ французскую конституцію 3 сен. 1791 года къ типу респубдиканскихъ съ наслѣдственнымъ главой государства, такъ какъ она постановляла, что рѣшенія законодательнаго собранія, вносившія измѣненія въ конституцію, не нуждаются въ королевской санкціи х). Сверхъ тогомонархупринадлежитъ совокупность извѣстныхъ полномочій, относящихся къ области законодательства, управленія и суда, дающихъ возможность видѣть въ немъ центръ, объединяющій собой всю дѣятельность го- сударства,—силу, приводящую въ движеніе весь государственный механизмъ.—Насколько велико дѣйствительное участіе монарха въ политической жизни страны, какъ часто выступаетъ онъ въ качествѣ дѣятельнаго ея фактора, это зависитъ отъ цѣлаго ряда условій—историческихъ, политическихъ, соціальныхъ и др., въ которыхъ находится то или иное государство. „Значеніе монархіи въ народной жизни, справедливо замѣчаетъ С. А. Котляревскій, слишкомъ свя- зано съ историческими вѣрованіями и переживаніями, съ національными заслугами династіи, съ наличностью извѣстнаго запаса чувствъ лояльности и піэтета, не покрывающихся утилитарными соображеніями о политической цѣлесообразности* 2). Можно только сказать, что въ однихъ го- сударетвахъ—парламентарныхъ это участіе сравнительно не велико. Главная, доминирующая роль принадлежитъ здѣсь народному представительству. Вокругъ него концентрируется государственная жизнь, отъ него исходятъ импульсы, двигающіе ее въ томъ или йномъ направленіи, хотя въ то же самое время и здѣсь чувствуется вліяніе монарха, дости-

x) Constitution du 3 septembre 1791, tit.VII, art. 4.~Jellinek, Allge- meine Staatslehre,pyc. пер. 1908, стр. 500.

. 2) С. А. Котляревскій, Конституціонное государство, стр. 180.

гающее иногда даже значительной силы. Тогда какъ въ конституціонно-дуалистическихъ государствахъ власть, принадлежащая монарху, проявляется гораздо ярче, выпуклѣе, онъ чаще напоминаетъ тамъ о своемъ существованіи, придавая политической жизни государства характерныя черты своей индивидуальности. Впрочемъ, необходимо оговориться, что и тамъ съ постепеннымъ увеличешехМъеоціальнаго вѣса народнаго представительства, съ расширеніемъ его компетенціи наблюдается тенденція въ сторону уменьшенія личнаго вліянія монарха и увеличенія значенія и авторитета общественнаго самоопредѣленія.

На-ряду съ этимъ монархъ безотвѣтственъ. Это положеніе представляетъ собою одинъ изъ догматовъ современнаго конституціоннаго права *) и проходитъ черезъ всѣ конституціи 2).—Нѣкоторые писатели обосновываютъ эту безотвѣтственность монарха юридическими доводами. Монархъ, говорятъ они, является высшимъ органомъ въ государствѣ и въ качествѣ такового не можетъ быть подсуднымъ никакому другому органу; въ противномъ случаѣ онъ лишился бы существенныхъ свойствъ высшаго органа, такъ какъ судья, постановляя по отношенію къ нему тотъ или иной ириговоръ,попадаетъ'въ положеніе высшаго, надъ нимъ стоящаго органа 3). [79]

въ качествѣ органа , государственной власти, субъектомъ или носителемъ которой является само государство какъ единое цѣлое, -какъ юридическая личность. Положеніе его среди другихъ государственныхъ органовъ, правда, чрезвычайно своеобразное, исключительное. Онъ—высшій органъ въ государствѣ въ томъ смыслѣ, что ни одно измѣненіе егоконституціи не можетъ быть проведено безъ согласія этого органа. Поэтому Еллинекъ относитъ французскую конституцію 3 сен. 1791 года къ типу республикаиских'ь съ наслѣдственнымъ главой государства, такъ какъ она постановляла, что рѣшенія законодательнаго собранія, вносившія измѣненія въ конституцію, не нуждаются въ королевской санкціи 1X Сверхъ того монарху принадлежитъ совокупность извѣстныхъ пОлномочій, относящихся къ области законодательства, управленія и суда, дающихъ возможность видѣть въ немъ центръ, объединяющій собой всю дѣятельность государства,—силу, приводящую въ движеніе весь государственный механизмъ.'—Насколько велико дѣйствительное участіе монарха въ политической жизни страны, какъчасто выступаетъ онъ въ качествѣ дѣятельнаго ея фактора, это зависитъ отъ цѣлаго ряда условій—историческихъ, политическихъ, соціальныхъ и др., въ которыхъ находится то или иное государство. „Значеніе монархіи въ народной жизни; справедливо замѣчаетъ С. А. Котляревскій, слишкомъ свя- зано съ историческими вѣрованіями и переживаніями, съ національными заслугами династіи, съ наличностью извѣстнаго запаса чувствъ лояльности и піэтета, не покрывающихся утилитарными соображеніями о политической цѣле- сообразности“ 2). Можно только сказать, что въ однихъ гб- сударетвахъ—парламентарныхъ это участіе сравнительно не велико. Главная, доминирующая роль принадлежитъ здѣсь народному представительству. Вокругъ него концентрируется государственная жизнь, отъ него исходятъ импульсы, двигающіе ее въ томъ или нномъ направленіщ хотя въ то же самое время и здѣсь чувствуется вліяніе монарха, дости-

. . 1I Constitution du 3 septembre 1791, tit. ѴЛ, art. 1.~ Jellinek, Allge-

meine Staatslehre, рус. пер. 1908, стр. 506.

2) С. А. Котляревскій, Конституціонное государство, стр. 180.

3)

4) гающее иногда даже значительнойсилы. Тогда какъ въ конституціонно-дуалистическихъ государствахъ власть, принадлежащая монарху, проявляется гораздо ярче, выпуклѣе, онъ чаще напоминаетъ тамъ о своемъ существованіи, придавая политической жизни государства характерныя черты своей индивидуальности. Впрочемъ, необходимо оговориться, что и тамъ съ постепеннымъ увеличеніемъсоціальнаго вѣса народнаго представительства, съ расширеніемъ его компетенціи наблюдается тенденція въ сторону уменьшенія личнаго вліянія монарха и увеличенія значенія и авторитета общественнаго самоопредѣленія.

На-ряду съ этимъ монархъ безотвѣтственъ. Это положеніе представляетъ собою одинъ изъ догматовъ современнаго конституціоннаго права 2) и проходитъ черезъ всѣ конституціи 2).—Нѣкоторые тіисатели обосновываютъ эту безотвѣтственность монарха юридическими доводами. Монархъ, говорятъ они, является высшимъ органомъ въ государствѣ и въ качествѣ такового не можетъ быть подсуднымъ никакому другому органу; въ противномъ случаѣ онъ лишился бы существенныхъ свойствъ высшаго органа, такъ какъ судья, постановляя по отношенію къ нему тотъ или иной приговоръ, попадаетъ въ положеніе высшаго, надъ нимъ стоящаго органа 8J.

jO ,,Den Schlnssstein des KonstitntionaUsmus, говоритъ Frisch, bil- det die Unverantwortlichkeit der Staatshaupter und die das notwendige Korrelat darstellende Yerantwortlichkeit der MinisterY См.его I)ieVerant- wortlichkeit der Monarchen und hochsten Magistrate, S. l4.

2) Австрія, зак. объ осуществленіи правит, и исполнит. власти21 дек. 1867 г, ст. I, Баварія, конст. 1818 r., отд. II, § I, Бельгія, конст. 1818 r., ст. 63, Болгарія, конст. 1879 r., ст. 8, Венгрія, зак. III 1847/48 r:, § I, Греція, конст 1864 r., ст. 29, Данія, конст. 1866 r., ст. 12, Испанія, KOHCT.1876 r., ст. 48, Италія, конст. l848 r., ст. 4,Нидерландьт, конст. 1887 r., ст. 54, Норвегія конст. 1814 r., ст. 5, Португалія, конст. 1826 r., ст. 72, Пруссія, конст. 1850 r., ст. 43, Россія, осн. зак. 1906 г.,1 ст. 5, Сербія, конст. 1903 r., § 40, Швеція, конст. 1809 r., ст.З, Японія, конст, 1889 r., ст. 3 и др.

3) См. Jellinek, Allgemeine Staatslehre, рус. пер. 1908 г.,стр. 509 сл., Walther, Das Staatshaupt in den Bepubliken, 1907, S. 159, G. Meyer, Lehr- buch des deut. Staatsrechts, 6 Aufl., S. 247, Ronne, Staatsrecht der preus. Monarchie, 5 Aufl., Bd. I, SS. 206 ff., Bornhak, Preussisches Staatsrecht, Bd. 1, S. 132, В. В. Ивановскій, Учебникъ государственнаго права, 1908,

Едва ли можно съ этимъ согласиться. Справедливо отмѣчаютъ, что судья,осуществляяпорученныя ему функціи, охраняя правопорядокъ въ государствѣ, вовсе не претендуетъ на положеніе верховнаго органа, не пріобрѣтаетъ imperium’a надъ лицами, ему подсудными. Неосновательность этого довода подтверждается и исторически, именно существованіемъ въ эпоху средневѣковья, а также и въ новое время государствъ, въ которыхъ монархи признавались отвѣтственными ').

Безотвѣтственность монарха., представляетъ собою скорѣе политическій принципъ и коренится она въ соображеніяхъ цѣлесообразности, въ условіяхъ цѣлости и безопасности государства. „Уже политическій смыслъ римлянъ, говоритъ по этому поводу Фришъ, признавалъ, что въ интересахъ безопасности государства необходимо объявить высшихъ магистратовъ священными и неприкосновенными на время выполненія ими своихъ обязанностей, и они твердо держались этого принципа. Исторія всѣхъ временъ и народовъ показываетъ, что привлеченіе къ отвѣтственности высшихъ органовъ не служитъ ко благу государства: оно поражаетъ не только главу государства, но и все правительство, все государство. Объявить монарха отвѣтственнымъ значитъ лишить его трона, значитъ занести революцію въ число средствъполи- тической борьбы, рекомендуемыхъ самой конституціей" 2).-~ Вотъ почему и въ республикахъ главы государствъ фак- стр. 231 и др.—Сюда же можно отнести Samuely, Das Princip der Mi- nisterverantwortlichkeit, S. 55 ff., Hauke, Die Lelire von der Ministerverant- wortlichkeit, S. 4, его же, Die geschichtlichen Grundlagen des Monarchen- rechts, 1894, S. 131 ff. и др.—Lorenz Stein обосновываетъ безотвѣтственность монарха тѣмъ, что предоставляетъ ему такую область дѣятельности, которая исключаетъ собой возможность правонарушеній См. его Die vollziehende Gewalt, 2 AufL Th.I. 8.139.Аналогичныйвзглядъпро- водитъ ироф. А. С. Алексѣевъ. См. его Безотвѣтственность монарха и отвѣтственность правительства, стр. 15—16.

г) Подробнѣе см. у Frisch’a, op cit., 108 ff., Passow’a, Das Wesen der Ministerverantwortlichkeit in Deutschland, 1904, 6 ff и др.

2) Frisch, Die Verantwortlichkeit der Monarchen u s,, w., S. 130.-— Безотвѣтственность монарха политическими соображеніями оправдываютъ Passow, op. cit. SS. 9 ff.,Gerber, Grundziige des deutschen Staats- rechts, 3 Aufl., S. 80, Эсменъ, Основныя начала государственнаго права,

тйчески почти безотвѣтственны. Правда, республиканскія конституціи, отправляясь отъ принципанароднаго суверенитета, требующаго отвѣтственности всякой власти, отъ него исходящей, не дѣлаютъ никакого исключенія даже по отношенію къ лицамъ, заНимающимъ высшее положеніе въ государствѣ. „Въ республикѣ—говорилъГІаскальДюпра,внося въ 1878 годувъ палату депутатовъ предложеніе закона объ

отвѣтственности президента..................... власть не собственность, но

функція, и гражданинъ, ею облеченный, отвѣтствуетъ передъ народомъ или его представителями въ томъ, какъ онъ выполнилъ своей мандатъ. Обладая полномочіями временными, призванный ко власти сегодня съ тѣхмъ, чтобы сложить ее съ себя завтра, онъ всегда лицомъ къ лицу съ національнымъ правосудіемъ44 B- Ho онѣ ограничиваютъ эту отвѣтственность главы государства возможнымъ минимумомъ и лишаютъ ее на дѣлѣ всякаго практическаго значенія.

Французская конституція постановляетъ, что „президентъ отвѣтственъ только въ случаѣгосударственной измѣ- ны‘! 2). Конституція Сѣверо-Американскихъ Соединенныхъ Штатовъ присоединяетъ сюда еще „взяточничество или другія тяжкія преступленія и проступки44 8). Ho исторія ихъ знаетъ лишь одного президента—Андріу /Джонсона, противъ котораго было возбуждено судебное преслѣдованіе, окончившееся, какъ извѣстно, оправданіемъ обвиняемаго, такъ какъ ни по одному изъ обвинительныхъ пунктовъ не высказалось требуемое большинство двухъ третей сенаторовъ. И „случай т. I, стр. 80 ел., Орландо, Принципы конституціоннаго права, стр. 175, H. И. іТаліенко, Правовое государство я конституціонализмъ, отт. изъ В. II. 1906, кн. I, стр. 30,A, А. Алексѣевъ, Контрасигнированіе, его значеніе и объемъ въ конституціонномъ правѣ, отт. изъ Ж M. IO., 1906, кн. 3, стр. 25, H. И. Лазаревскій, Лекціи по рус. госуд. праву, т. I, стр. 142 сл., A. A. Жилинъ, Отвѣтственность министровъ, стр 15 сл. и др.

!) Цит. по Perrin’y, De Ia responsabilite penale du clief de l’etat et des ministres en France, 1900, p. 61.

2) Конституціонный законъ 25 февр. 1875 r., от. 6.

3) Конст. 1787 r., ст. II, pas. ІѴ.--Почти аналогичное постановленіе въ мексиканской конституціи 1857r., ст. 103. Нѣсколько шире трактуется вопросъ объ отвѣтственности президента въ бразильской конституціи 1891 r., ст. 54.

съ Джонсономъ доказываетъ, говоритъ Chambrun, какъ трудно предпринять въ будущемъ подобный процессъ. ІІочти не возможно вести обвиненіе противъ президента, развѣ только будетъ доказано, что. онъ совершилъ преступленіе или проступокъ, караемые уголовнымъ кодексомъ уніи“ [80]). Такое положеніе Эсменъ считаетъ вполнѣ цѣлесообразнымъ, отвѣчающимъ интересамъ страны. „Хотя подвергнуть преслѣдованію президента раньше истеченія его полномочій, говоритъ онъ, возможно и юридически, и на практикѣ, ноэто предполагало бы почти такой же серьезный общественный кризисъ, какой иредставляетъреволюція,—кризисъ, къ которому можно прибѣгнуть только въ послѣдней крайности*2).

Въ прошломъ мы находимъ, однако, конституціи, провозглашавшія противоположный принципъ. Такъ Людовикъ Наполеонъ, обращаясь къ французскому народу въ прокламаціи 14 янв. 1852 года, говорилъ: „Написать во главѣ хартіи, что глава государства безотвѣтственъ это значитъ обманывать общественное мнѣніе, это значитъ возстановлять фикцію, которая три раза рушилась при громѣ революцій. Настоящая конституція, напротивъ, провозглашаетъ, что глава, котораго вы избрали, отвѣтственъ передъ вами, что онъ всегда имѣетъ право обращаться къ вашему суверенному сўду, дабы вы могли, въ обстоятельствахъ чрезвычайныхъ, продлить ему свое довѣріе или лишить его такового" 3). И конституція 1852 года въ ст. 5 постановляла: „Президентъ республики отвѣтственъ передъ французскимъ народомъ, къ которому онъ всегда имѣетъ гіраво аппелировать" 4).

Ho „отвѣтственность наслѣдственнаго главы государства передъ націей, справедливо утверждаетъ Эрвье, есть отрицаніе всякой отвѣтственности. Единственно дѣйствитель-

x) Chambrun, Le pouvoir executif aux Etats-Unis, 1896, p 321.

2) Эсменъ, назв. соч.,т. I, етр. 81. Cp. также Perrin, op. cit, p. 13.—O фактической безотвѣтственности президента говоритъ Frisch,op. cit., S. 134, Walther, op. cit, S. 160, Dupuy, De l’organisation, des attributions et de Ia responsabilit6 du pouvoir executif, 1890, р. 50 и др.

3) См. у Duguit et Monnier, Les constitutions etc., р. 271.

4) См. конституцію 21 маяі870г.,ст. 13,провозглашавшуютотъже принципъ по отношенію къ императору, а также нидерландскую конституцію 1815 r., ст. 179.

ная отвѣтственность—это отвѣтственность министровъ" ')• То-же самое можно сказать и относительно выборнаго главы государства. Такая отвѣтственность остается только на бумагѣ. Въ самомъ дѣлѣ, что представляла собой отвѣтственность президента по конституціи 1852 года? Она давала ему право предоставлять суду народа оцѣнку своихъ дѣйствій въ формѣ пдебисцита—право, которымъ онъ могъ воспользоваться по своему усмотрѣнію и изъ котораго онъ могъ и не дѣлать никакого употребленія, если находилъ это для себя болѣе удобнымъ. Народъ по своей иниціативѣ былъ лишенъ возможности высказываться по поводу его дѣятельности; конституція обходила этотъ вопросъ полнымъ модчаніемъ.—Далѣе, обязанъ ли онъ былъ, въ случаѣ неблагопріятнаго для него вотума, сложить съ себя свои полномочія или же могъ удовольствоваться лишь перемѣной направленія правительственной дѣятельности? И на этотъ вопросъ мы не находимъ тамъ никакого отвѣта.

Итакъ, съ одной стороны, глава государства безотвѣтственъ, съ другой—онъ активный членъ государственнаго организма, и въ своей дѣятельности онъ можетъ ирійти въ столкновеніе съ правопорядкомъ государства, можетъ развивать ее въ томъ направленіи, которое будетъ противо- рѣчить интересамъ и благу народа.—Отсюда съ логической необходимостью слѣдуетъ, что конституціонное право должно обусловить каждый правительственный актъ его согласіемъ на него тѣхъ органовъ, которымъ вмѣняется въ обязанность вносить принципы закономѣрности и цѣлесообразности въ государственное управленіе, согласовывать его съ тѣми началами общественнацо самоопредѣленія, которыя находятъ свое выраженіе въ народномъ представительствѣ. Устанавливаются особыя формы, въ которыхъ только можетъ проявляться правительственная дѣятельность главы государства и соблюденіе которыхъ надѣляетъ ее правовой силой, а именно требуется содѣйствіе отвѣтственнаго передъ палатами министра.

Это содѣйствіе, проявляющееся обыкновенно во-внѣ въ формѣ контрасигнированія или скрѣпленія министромъ всѣхъ правительственныхъ актовъ главы государства, co- *)

ставляетъ, по словамъ Фриша „краеугольный камень, на которомъ покоится все современное государство^фОно превращаетъ личную волю его въ государственную, исходящіе отъ него акты возводитъ на степень государственныхъ [81] [82]) и служитъ необходимымъ условіемъ ихъ обязательной силы—не контрасигнированные акты главы государства, направленные на осуществленіе функцій государственнаго властвованія, юридически не существуютъ и не подлежатъ поэтому исполненію. Въ этомъ отношеніи господствуетъ полное единодушіе какъ во взглядахъ теоретиковъ государствовѣдовъ, [83]) такъ и въ положительномъ законодательствѣ [84]).

Призванный сотрудничать съ главою государства въ его правительственной дѣятельности, министръ долженъ свободно и самостоятельно изслѣдовать, не находится ли тотъ или иной правительственный актъ монарха (президента) въ противорѣчіи съ законами, отвѣчаетъ ли онъ интересамъ государства, й если министръ приходитъ къ мысли, что данный актъ не правомѣренъ или вредитъ интересамъ государства, онъ долженъ отказать главѣ государства въ своемъ содѣйствіи или же, въ случаѣ настояній съ его

стороны, онъ можетъ иодать въ отставку1), Контрасигнируя его, надѣляя его правовой силой, министръ eo ipso становится участникомъ его происхожденія и принимаетъ на себя всѣ послѣдствія его появленія.

При этомъ необхбдимо отмѣтить, что для дѣйствительности актовъ главы государства совершенно достаточно подписи одного лица; обыкновенно имъ является тотъ министръ, къ кругу вѣдѣнія котораго принадлежитъ данный правительственный актъ. Нѣкоторыя же конституціи подчеркиваютъ необходимость контрасигнированія именно подлежащимъ министромъ. Такъ въ Баваріи „правительственныя распоряженія короля контрасигнируются всякій разъ тѣми министрами или временными ихъ замѣстителями, къ вѣдомству которыхъ данное дѣло относитсяѣ 2) Сюда же.можно причислить Болгарію 3), Грецію 4), Сербію 5), Мексику ®) и отчасти Россію 7).—Лишь въ особо важныхъ случаяхъ, когда необходимо создать исключительныя гарантіи для актовъ главы государства, какъ, напр., при изданіи монархомъ такъ называемыхъ чрезвычайныхъ распоряженій или, иначе говоря, временныхъ законовъ, требуется контрасигнированіе ихъ всѣми находящимися у власти министрами 8).

Теперь возникаетъ чрезвычайно интересный вопросъ, какъ и чѣмъ гарантируется устная дѣятельность главы го-

P Cp. Bismark’s Staatsrecht, у. .Roell und Epstein, 1903, SS. 363-- 364.-Tezner усматриваетъ сущность министерской власти въ томъ, что министръ, въ силу направленнагокъ немутребованіяконституціоннаго неповиновенія противоправнымъ приказамъ монарха, дѣлаетъ для послѣдняго юридически невозможнымъ ставить свою личную волю на мѣсто объективнаго права. См. егоор. cit.,SS. 261.

2) Законъ объ отвѣтственности министровъ 4 іюня 1848 r., ст. IV.

3) Конст. 1879 r., ст. 18 и 154.

4) Конст. 1864 r., ст. 30.

p Конст. 1903 r., §§ 56 и 135.

6J Конст. 1857 r., ст. 88.

7) Основные законы 1906 г. въ ст. 24 постановляютъ, что „указы и повелѣнія Государя Императора.... скрѣпляются Предсѣдателемъ Совѣта Министровъ или подлежаіцимъ Минйстромъ либо Главноуправляющимъ отдѣльною чистькС

8) Австрія, законъ объ имперскомъ представительствѣ 21 дек. 1867 r., § 14, Саксонія, конст. 1831 r., § 88, Саксенъ-Веймаръ, конст. 1850 г., § 61, Ольденбургъ, конст. 1852 r., ст. 137 и др.

сударства въ томъ случаѣ, когда она носитъ правительственный характеръ, каковы тѣ средства, которыя могутъ принудить его и здѣсь сообразоваться съ общественными запросами?—Исключая посамойсвоей природѣ возможность контрасигнированія, устные акты главы государства занимаютъ, однако, почтенное мѣсто въ его правительственной дѣятельности '1). Сюда можно отнести тронныя рѣчи его при открытіи и закрытіи сессій парламента, рѣчи его при пріемѣ посольствъ, депутацій, при встрѣчахъ съ главами иностранныхъ державъ, при открытіи національныхъ памятниковъ и въ другихъ торжественныхъ случаяхъ,егопосланія къ парламенту и т. д. Само собой разумѣется, что взгляды и мнѣнія монарха (президеита), высказанные имъ въ этихъ рѣчахъ, въ силу исключительнаго его положенія въ государствѣ могутъ имѣть большое политическое значеніе и оказать глубокое вліяніе какъ на отношенія даннаго государства къ другимъ, на его международное положеніе,такъ и на направленіеего внутренней политики, на проведеніе тѣхъ или иныхъ мѣропріятій, И это въ особенности слѣдуетъ сказать о тѣхъ государствахъ, въ которыхъ главы ихъ играютъ вліятельную роль въ политической жиз-ни страны и о тѣхъ монархахъ, которые, обладая характеромъ дѣятельнымъ, активнымъ, лично руководятъ государственными дѣлами.

Конституціонная практика выработала и для личной дѣятельности главы государства извѣстныя правила поведенія, соблюденіе которыхъ послѣднимъ зависитъ во мно- гомъ отъ того, насколько глубоко и прочно проникли въ общественное сознаніе принципы конституціонализма. Такъ въ Англіи, по словамъ Тодда, „со времени восшествія короля на тронъ и до его смерти не существуетъ ни одного момента въ его жизни, втеченіе котораго не было бы отвѣт-

х) Интересно отмѣтить, что нѣкоторыя конституціи предписываютъ только письменную форму для правительственныхъ актовъ главы государства.Такъ, конституція Саксенъ-Веймара 1850 г. гласитъ въ § 47: „АПе Anordnungen des Regenten sind nur alsdann gultige Regierungshand- lungen, wenn sie schriftlich erlassen und von einem odermehrenDepar- taments-Chefs mitunterzeichnet worden sind“. Аналогичное постановленіе содержитъ въ себѣ конституція Саксенъ-Кобургъ-Готы 1852 r., § 22.

ственнаго передъ парламентомъ лица за его публичное поведеніе (conduite publique); осуществленіе королевской власти не возможно, если нѣтъ на лицо министра,готовагО принять на себя за^ него отвѣтственность“ ^. Это правило перешло оттуда вм’Дстѣ съ конституціоннымъ режимомъи къ другимъ государствамъ, гдѣ также постепенно установился обычай, что глава государства не можетъ совершить ни одного правительственнаго акта какъ въ письменной формѣ, такъ и устно безъ предварительнаго согласія на него от^ вѣтственнаго министра.

Конституціонный обычай требуетъ, чтобы тронная рѣчь при открытіи еессіи парламента, которая произносится нерѣдко самимъ королемъ, была предварительно одобрена министрами; въ нѣкоторыхъ же государствахъ составленіе ея всецѣло передается министерству, причемъ она прочитывается отъ имени короля кѣмъ-либо изъ министровъ 2). й тѣ возраженія, которыя парламентъ найдетъ нужнымъ сдѣлать въ своемъ отвѣтномъ адресѣ по поводу тѣхъ или другихъ ея пунктовъ, направлены поэтому не на монарха лично, самое упоминаніе о которомъ не допускается въ парламентскихъ преніяхъ, а на отвѣтственныхъ передъ нимъ министровъ.—При встрѣчахъ главъ государствъ между ео- бой, если только встрѣчи эти не носятъчисто личнаго или родственнаго характера, при пріемѣ ими пословъ,депутацій и т. д. всегда присутствуіотъ министрьцна которыхъ падаетъ отвѣтственность за тѣ рѣчи, которыя будутъ произнесены. Въ Англіи „государственный секретарь по иностраннымъ дѣламъ обязанъприсутствовать при всякомъ свиданіи между государемъ и министромъ иностранной державы. Частныя

') Todd, Le gouvernement parlementaire en Angleterre,T. I,p. 128. ,,Der Verkehr des Monarchen mit der politischen Aussenwelt—замѣчаетъ Hatschek—vollzieht sich nur durch Vermittlung des Premiermmisters. Na- mentlich wacht er daruber, dass der Konig die Volkstimmung nicht ver- letze,sondernsie eifrig berucksichtige". См. его Englisches Staatsrecht. Bd. lI, S. 73.

2)Сербская конституція 1903 г. въ § 54постановляетъ: „Король открываетъ и закрываетъ сессіи народной скупщины лично произнесеніемъ тронной рѣчи, либо черезъ посланіе или указъ, передаваемые совѣтомъ министровъ. Тронная рѣчь, посланіе и указъ должны быть контраеигнированы всѣми министрами".

сношенія междуанглійекимъ королемъ ииностранными министрами противорѣчатъ духу и -обычаямъ британской конституціи.., Такжене принято, чтобыанглійскійкороль получалъ непосредственно письма отъ иностранныхъ государей, касающіяся государственныхъдѣлъ44 J). Тоже самое мы наблюдаемъ въ большей или меньшей степени и въ другихъ государствахъ 2).—Все это вмѣстѣ взятое позво- ляетънамъвысказать мысль, что положеніе, выработанное англійской политической исторіей—король никогда не можетъ дѣйствовать одинъ (the King can not act alone) сдѣлалось однимъ изъ принциповъ современнаго конституціонализма.

Нѣкоторые писатели въ этомъ содѣйствіи министровъ главѣ государства не видятъникакого ограниченія его власти, никакого покушенія на самостоятельность его правительственной дѣятельности. „Содѣйствіе министровъ, говоритъ Фришъ, вовсе не обозначаетъ собой уничтоженія- монархическаго принципа и не представляетъ никакой опасности для свободы короны, что многіе склонны въ немъ усматри- вать.Напротивъ, содѣйствіе министровъ и ихъ отвѣтственность ставятъ безотвѣтственнаго главу государства внѣ бурь и волненій политики дня и гарантируютъ прочность и неприкосновенность трона44 8). „Отвѣтственность министровъ, поясняетъ ту же мысль другой нѣмецкій писатель Самуэли, никоимъ образомъ не противорѣчитъ принципу самодѣятельности монарха; напротивъ, она укрѣпляетъ и возвышаетъ его положеніе. Существованіе законныхъ средствъ и путей къ устраненію часто неизбѣжныхъ конфликтовъ обезпечиваютъ тронъ и государство отъ насильственныхъ потрясеній и кризисовъ44 0-—Въ этихъ замѣчаніяхъ кроетсяоче- видное недоразумѣніе. Нельзя отрицать того, что съ точки зрѣнія полноты власти монарха, съ точки зрѣнія воз-

P Todd, op. cit , T. I, pp. 131 — 132.

2) См. интересныя замѣчанія по вопросу о расширеніи отвѣтственности имперскаго канцлера и на политическія выступленія германскаго императора у С. А. Котляревскаго, Правовое государство и внѣшняя политика, 1909, стр. 392 — 393.

3) Frisch, Die VerantwortIiehkeit derMonarchenundhochstenMagi- strate, S. 11.

4) Samuely, Das Princip der Ministerverantwortlichkeit, S. 64,,

MOSRHOGTH '-дѣлать изъ нея то или иное примѣненіе, раз- виватьеевъ желательномъ для него направленіи, содѣйствіе министровъ ограничиваетъ монарха, стѣсняетъ свободнуюдотого правительственнуюего дѣятельность й заставляетъ его въ той или иной степени сообразоваться съ общественными стремленіями и желаніями. Правда, монархъ можетъ смѣстить съ должности того министра, который отказываетъ ему въ своемъ согласіи контрасигнировать его правительственные акты, который не сочувствуетъ принятому имъ направленію правительственной дѣятельности. Онъ можетъ подыскать другое лицо, готовое подъ своей отвѣтственностью поддержать его политику. Ho уже то положеніе, что ни одинъ актъ его административнойдѣятель- ности не имѣетъ правовой силы безъ согласія министра, что онъ не можетъ предпринять безъ него ни одного правительственнаго шага, въ какой бы формѣ онъ ни былъ сдѣланъ, не позволяетъ говорить, что при конституціонномъ режимѣ монархъ столъ же свободенъ въ области управленія, какъ и въ государствѣ стараго порядка *)•

Съ другой стороны, съ точки зрѣнія формально-юридической говорить объ ограниченіи монарха министрами не приходится, какъ не приходится говорить и объ ограниченіи его народными представителями въ области законодательной дѣятельности государства. Ни монархъ, ни народъ не являются субъектами или носителями государственной власти. Власть принадлежитъ государству какъ извѣстному цѣлому, какъ юридическому лицу, осуществляется же она отъ имени государства различными органами. Причемъ для нѣкоторыхъ функцій власти требуется совмѣстная дѣятельность, взаимное сотрудничество двухъ или нѣсколькихъ органовъ. Функціи законодательства осуществляются совмѣстно народными представителями и монархомъ, функціи суда—незави- симыми судами, функціи правительства—совмѣстнымъ участіемъ монарха и министровъ или же одними министрами, а также и другими подчиненными имъ должностными ли-

Й ,,Der Minister, справедливо замѣчаетъ Seydel. ist einstaatliches Organ, dessen Wille dem Willen des Herrschers in gewissen Umfange be- schrankend hinzutritt“.CM.ero BayerischesStaatsrecht, 1896, Bd. I,S 517.

цами управленія. И только тоща эти акты государственной власти могутъ разсматриваться въ качествѣ юридически дѣйствительньіхъ,когдаони изданы съ соблюденіемъ уста- новленныхъ для нихъ формъ. Поэтому, если и можногово- ритъ здѣсь о какомъ бы то ни было ограниченіи, то лишь въ томъ смыслѣ, что тѣ или иные органы нри осуществленіи переданныхъ имъ со стороны государства функцій связаны участіемъ въ этихъ функціяхъ и другихъ государственныхъ органовъ.

Отмѣтимъ въ заключеніе, что содѣйствіе министровъ монарху, проявляющееся въ формѣ контрасигнированія^было въ употребленіи еще задолго до введенія конституціоннаго режима, Только, разумѣется, въ то время контрасигнирова- ніе преслѣдовало иныя цѣли, чѣмъ въ современномъ государствѣ. Оно служило тогда удостовѣреніемъ ПОДЛИННОСТИ (аутентичности) подписи монарха и ручалось за достовѣр- ность самаго акта. Такъ въ Австріи высочайшій приказъ 20 авг. 1851 года, устанавливающій необходимость контра- сигнированія королевскихъ распоряженій, гласитъ, что „это контрасигнированіе служитъ ручательствомъ того, что предписанныя формы соблюдены и что королевскія рѣшенія переданы точно и правильно“ *). To же значеніе имѣло контрасигнированіе указовъ короля въ Баваріи, введенное тамъ кабинетскимъ приказомъ 16 апр. 1817 года 2).—Съ ііерехо-

х) См, у Hauke, Die geschichtlichen Grundlagen des Monarchen- rechts. 1894, S. 134.

2) См. M. Seydel, Bayerisches Staatsrecht, 2 Aufl., Bd. I, S. 506, а также A. Michel, Der Umfang des Erfordernisses ministerieller Gegenzeichmmg nach bayerischen Recht, 1896, SS. 9—10.

Спорнымъ представляется вопросъ о значеніи министерской скрѣпы въ старомъ русскомъ правѣ. Въ учрежденіи министерствъ изд. 1892 г. (Св. зак., т. 1,ч. 2) имѣются двѣ статьи, упоминающія о контрасигни- рованіи, именно ст. 214 — „Невмѣняютсясверхътоговъотвѣтственность тѣ распорядительныя мѣры, кои по особеннымъ Высочайшимъ пове- лѣніямъ безъ скрѣпы (контрасигнированія) министра будутъ доставлены къ его исполненію" и ст. 215-,,Bo всѣхъ прочихъраспорядитель- ныхъ и исполнительныхъ мѣрахъ, подписанныхъ министромъ или имъ скрѣпленныхъ (контрасигнированныхъ), Министръ отвѣтствуетъ на точномъ основаніи правилъ, въ ст. 208 изображенныхъ". H. И. Лазаревскій, анализируя эти статьи, приходитъ къзаключенію, что по отношенію къ административнымъ актамъ монарха скрѣпа министрами ихъ

домъ государства отъ абсолютнаго режима къ конституціонному значеніе контрасигнированія какъудостовѣренія подлинности исходящихъ отъ главы государства актовъ постепенно вытѣсняется и уступаетъ мѣсто другому, а именно надѣленію актовъ его правовой силой и установленію отвѣтственнаго лица за ихъ закономѣрность и цѣлесообразность. Впрочемъ, это первоначальное значеніе контрасигнированія не совсѣмъ исчезло еще и теперь, и мы находимъ упоминанія о немъ въ отдѣльныхъ конституціяхъ !).

требовалась у ыасъ еще и при самодержавномъ режимѣ, причемъ министры отвѣтствовали за скрѣпленные ими акты монарха такъ же, какъ и засвоисобственные. См. егоЛекціипо рус. государств, праву, т.І, стр. 238—239.—Противоположнагомнѣиія M. Б. Горенбергъ, см. Право, 1907 г.,стр.2812сл. — Практическаго значеніястатьи этиимѣть не могли, такъ какъ онѣ, по справедливому замѣчанію г. Лазаревскаго, расходились „съ тѣмъ основнымъ началомъ дѣйствовавшаго русшсаго права, что безотвѣтственность государя покрывала собою всѣхъ исполните- лей его воли, въ чемъ бы она ни заключалась“. См. тамъ же, стр.239.

p См.,напр.,Шварцбургъ-Рудольштадтъ, конст; 1854т.,§5,Рейсъ м. л., конст. 1852 r., §107 и др.