16.2. Багатосторонні ініціативи Європейської політики сусідства та „Східного партнерства”

Європейська політика сусідства була сформульована у офіційних комюніке Комісії, адресованих Раді ЄС та Європарламенту[800], а також у пов’язаних з ними документах, наприклад, в окремих доповідях апарату Комісії щодо України[801].

ЄПС заснована на пропозиції Європейської комісії країнам-„сусідам” ЄС, зокрема Україні, зайняти „частку” (stake) на внутрішньому ринку ЄС незалежно від питання членства в ЄС. Це означає водночас і пропозицію надати для ЄС відповідну частку на національному ринку країни-„сусіда”. Отже, відкривається шлях до поступової інтеграції національного ринку України до внутрішнього ринку ЄС. Економічні інтеграційні процеси потребують відповідної правової інтеграції, зокрема поступового наближення правового забезпечення майнових відносин товарного характеру в Україні до умов внутрішнього ринку ЄС, до правових засад і принципів, що діють на цьому ринку, з метою досягнення сполучності з нормами права ЄС та країн-членів, а згодом – гармонізації, а також уніфікації у деяких галузях чи напрямах.

ЄПС стала відповіддю ЄС на виклики останнього етапу розширення Європейського Союзу, який розпочався 2004 року входженням до ЄС 10 країн та завершився входженням 2007 року до його складу Румунії та Болгарії. Розширення поставило перед ЄС проблему відносин з новими “сусідами” на сході, в тому числі з Україною. Ідея ЄПС бере початок з Копенгагенського самміту ЄС (грудень 2002 р.), де було визначено, що розширення ЄС надає нових можливостей для розвитку відносин із сусідніми країнами, заснованих на спільних політичних та економічних цінностях[803]. Запропоновано також програми і схема використання нових та діючих програм ЄС щодо співробітництва з країнами-сусідами[804]. Часові межі дії нової стратегії чітко не визначено, але йдеться про період, що дорівнює, принаймні, десяти рокам, починаючи з 2003 року. На цей період, а також і надалі проголошується, що “здатність Союзу забезпечувати для своїх громадян безпеку, стабільність та сталий розвиток не буде більше відокремлюватися від його інтересів тісного співробітництва із сусідами”, щоб уникнути проведення нових розподільчих ліній у Європі та забезпечити стабільність як всередині, так і по другий бік кордонів нового Союзу. Ставиться за мету створення та розвиток “зони процвітання та дружнього сусідства – “кола друзів”, з яким ЄС здійснює тісні та мирні стосунки, стосунки співробітництва”, створення разом з “сусідами” “зони спільного процвітання та спільних цінностей, що має за основу більш глибоку економічну інтеграцію, інтенсифіковані політичні і культурні відносини, підвищений рівень транскордонного співробітництва та спільну відповідальність щодо попередження конфліктів між ЄС та його сусідами”. Стратегія “сусідства” торкається універсального спектру відносин (в т.ч.

ЄПС не вирішує питань подальшого розширення ЄС та нового членства. Але принаймні визначаються “сусіди”, які взагалі не мають таких перспектив – неєвропейські середземноморські країни. Щодо європейських “сусідів” зазначено, що є країни, які “на разі не мають перспективи членства в ЄС”. Також зазначено, що питання членства в ЄС залишається відкритим, особливо для тих європейських країн, які чітко висловили своє бажання приєднатися до ЄС. Хоча допускається, що, в принципі, питання розширення має бути обговорено, рамки “сусідських” відносин навіть у середньостроковому вимірі не включатимуть питань розширення.

Звертає на себе увагу те, що країни-сусіди ЄС (до них віднесено країни Північної Африки, Близького Сходу та європейські країни – колишні республіки СРСР, крім РФ) мають суттєво різний рівень розвитку. Так, у 2003 році, коли ЄПС була вперше анонсована, за рівнем ВНП на душу населення Україна серед них посідала передостаннє місце. Треба взяти до уваги і різний стан та інтенсивність відносин країн-сусідів з ЄС, а також юридичну форму. Так, з деякими неєвропейськими країнами Середземномор’я здійснюються відносини на основі раніше укладених угод про асоціацію (включно про зону вільної торгівлі, наприклад, з Ізраїлем). З іншого боку, угоди про партнерство та співробітництво, які ЄС уклав у першій половині 90-х років з Україною та Молдовою, не передбачають, на відміну від угод про асоціацію, преференційного режиму торгівлі як договірної умови, хоча й припускають можливість уведення такого режиму у майбутньому за наявності угоди про це. Відповідно різному стану реформ та економічного розвитку очікується і різна динаміка подальшого прогресу у відносинах з ЄС. Не зважаючи на формально однакові можливості, що пропонуються, диференціація між країнами-сусідами має залишатися одним з основних критеріїв розвитку відносин в рамках ЄПС.

Щодо України, то вона має згідно ЄПС реальні перспективи користувача усіх переваг статусу “сусіда”. Можливість участі у внутрішньому ринку ЄС підтверджує визначальну роль економічних відносин, зокрема, з торгівлі та інвестицій, з точки зору “сусідської” стратегії щодо України. ЄПС є “довготерміновим підходом, що сприяє реформам, сталому розвитку і торгівлі”. Реальний прогрес, який демонструватиме наявність спільних цінностей та імплементацію політичних, інституціональних та економічних реформ, включно з “вирівнюванням” законодавства щодо сукупності правових норм, правової практики та принципів права ЄС, відкриває перед Україною як країною-сусідом ЄС перспективу подальшої інтеграції і лібералізації для забезпечення вільного руху осіб, товарів, послуг та капіталу. Згідно ЄПС, якщо країна-сусід досягає такого рівня, то “вона стає ближчою до ЄС настільки, наскільки це можливо для країни, що не має статусу члена ЄС”. Цим визначається вища точка досягнень у “сусідських” відносинах.

Максимізація економічної активності та виробництва, прискорення економічного зростання як “фон” для розвитку відносин між ЄС та країнами-“сусідами” потребуватимуть сильної регуляторної влади та ефективної незалежної судової влади, які мають повноваження захищати права власності. Встановлення пан’європейського рівня відкритого та інтегрованого ринку, що діє на основі сполучних гармонізованих правил і подальшої їх лібералізації, має принести, згідно з ЄПС, значні економічні та інші вигоди як ЄС, так і „сусідам”. Політична, регуляторна і торговельна регламентація, яка підвищує економічну стабільність та забезпечує верховенство права, підвищуватиме, у свою чергу, привабливість для інвесторів та зменшуватиме, чутливість “сусідів” до зовнішніх та внутрішніх кризових потрясінь.

Процес долучення до внутрішнього ринку ЄС залежить, згідно концепції ЄПС, головним чином, від прогресу, що демонструє ефективну імплементацію політичних, інституційних та економічних реформ. Цей прогрес має включати “вирівнювання” (aligning) законодавства щодо всього правового надбання Співтовариства (acquis communautaire).

На довгострокову перспективу європейські “сусідські” ініціативи мають просуватися далі у напрямку домовленості, в якій відносини ЄС з сусідніми країнами, за кінцевим підсумком, поєднуватимуться у такі тісні політичні та економічні зв’язки, що на разі використовуються у рамках Угоди про Європейський економічний простір 1992 р. (ЕЕА)[805], куди входять ЄС і країни-члени ЄС та країни Європейської асоціації вільної торгівлі (EFTA): Норвегія, Ліхтенштейн та Ісландія (тобто, до рівня так званої “норвезької моделі”). Хоча інтеграційна форма, подібна до ЕЕА, не включає, на відміну від рівня інтеграції у самому ЄС, єдиної торговельної політики та єдиного митного тарифу, перспектива інтеграції, подібної до ЕЕА, накладатиме на Україну більш глибокі та ширші обов’язки, особливо коли йдеться про “вирівнювання” щодо законодавства ЄС або про імплементацію законодавства. Так, одним з термінів, які європейські експерти використовують, щоби описати правову систему ЕЕА, є „гомогенність”, тобто, коли ті чи інші положення формулюються ідентично до відповідних положень законодавства ЄС і їм надається однакового сенсу та дії на територіях учасників ЕЕА. Для того, щоби досягти „гомогенності” правової системи ЕЕА, необхідно, щоби учасники ЕЕА були здатними досягти спільного, паралельного розвитку правопорядку ЄС та EFTA на теренах, що покриваються Угодою про ЕЕА. Для цього необхідно взяти до уваги як вимоги ЄС, тобто, автономію при виробленні рішень, щоби не зазнав шкоди розвиток внутрішнього законодавства ЄС, так й бажання країн EFTA брати участь у виробленні рішень[806].

Пріоритетна роль при запровадженні ЄПС щодо України належить економічним, зокрема, торговельним відносинам та створенню зони вільної торгівлі, поступовій інтеграції України до внутрішнього ринку ЄС з його “чотирма свободами” і аж до створення відносин, ідентичних відносинам в рамках ЕЕА; невід’ємною частиною відносин “сусідства” виступає правова інтеграція; адекватні правові заходи з боку України є невід’ємною умовою для договірного преференційного режиму торгівлі та для інтеграції України до внутрішнього ринку ЄС.

Новітня ініціатива „Східного партнерства”, продекларована на саміті у Празі 07.05.2009 р. у спільній декларації представників інституцій ЄС, двадцяти семи країн-членів ЄС та шести країн-„партнерів”, що належать до пострадянського простору Східної Європи (Азербайджан, Білорусь, Вірменія, Грузія, Молдова та Україна)[807], стала значним кроком у розвитку відносин України та ЄС. Як відомо, останні розвиваються як на двосторонній, так й на багатосторонній основі. При цьому, до двусторонніх відносин варто прирахувати не тільки відносини за участі власне Європейського Союзу в особі його інститутів, а й відносини з Україною, коли на боці ЄС беруть участь також держави-члени ЄС (наприклад, відносини за Угодою про партнерство та співробітництво 1994 р.).

Звичайно, „Східне партнерство” (СП) - це ініціатива багатосторонньої співпраці, але, разом з тим, вона, як й зазначаєтья у Спільній декларації саміту, базується на існуючих двосторонніх відносинах ЄС та країн-членів з вищезазначеними країнами, є „доповненням” та розвитком цих відносин на новому рівні, але не їх альтернативою. СП має керуватися принципом диференціації та „обумовленості” (conditionality) і, отже, не є перешкодою для амбіцій тої чи іншої країни з числа „східних партнерів” щодо її подальших двосторонніх відносин з ЄС, в тому числі, очевидно, - амбіцій щодо повноправного членства у ЄС. Крім того, відносини ЄС в рамках СП мають розвиватися „паралельно” співробітництву ЄС з „третіми країнами”, тобто, - й двостороннім стосункам з країнами „шістки”, включаючи Україну. Цим підкреслюється те, що СП не протиставляється відносинам з будь-якою третьою країною, наприклад, Росією. Стосовно регіональних ініціатив щодо відносин між ЄС та країнами з числа „шістки”, СП виконує „компліментарну” функцію, тобто СП та регіональні ініціативи (такі як Чорноморська сінергія – Black Sea Synergy за участі ЄС, України та інших країн) є взаємодоповнюючими. Слід зазначити також й те, що багатостороннє СП передбачає як багатосторонні, та й двосторонні заходи.

СП - це напрям співпраці, який прямо формулюється як інтеграційний. При цьому варто зазначити, що інтеграційна складова вже була раніше внесена як перспектива на рівні двосторонніх відносин в рамках Плану дій Україна – ЄС 2005 р. (див. Розділ 16.3). Але варто відзначити й те, що План дій було схвалено лише на рівні органів з забезпечення Угоди про партнерство та співробітництво Україна – ЄС, а СП – на найвищому рівні.

Базоване на Європейській політиці сусідства, СП є її „східним виміром”, але має відмінності від формату ЄПС. Остання будується на наявності спільного суходільного або морського кордону. СП ж виникло як результат розмежування, що сталося в рамках ЄПС, на „Середземноморську” та „Східну” групу країн. Це розмежування має додаткову ознаку – „Середземноморська” група – це країни, які не мають навіть теоретичних перспектив на входження до ЄС в силу свого не-європейського розташування. У той же час „Східна” група – це європейські, принаймні географічно, країни, що дозволяє їм теоретично вже сьогодні, згідно зі ст. 49 Договору про Європейський Союз, подати заявку на членство в ЄС.

Другим важливим аспектом є те, що „Східне партнерство” має на меті більш чіткі цілі – „політичну асоціацію та економічну інтеграцію між ЄС та зацікавленими країнами-партнерами”, що має досягатися за умови відповідних політичних та соціально-економічних реформ в країнах-партнерах. Якщо асоціаційовані відносини вже існують між ЄС та деякими учасниками ЄПС (наприклад, Тунісом), то відносини економічної інтеграції – це нова перспектива, що виникла в рамках ЄПС. Ця перспектива не обмежується створенням зони вільної торгівлі (ЗВТ). Хоча остання відкриває шлях до інтегрування, саме по собі створення ЗВТ в її класичному вигляді, тобто, за стандартами Світової організації торгівлі (ст. XXIV Генеральної угоди з тарифів і торгівлі), не є інтеграцією, оскільки не передбачає інтегративних ознак – наднаціонального органу, який наділений з боку учасників зони владними повноваженнями, та наднаціональних правових норм. Проте формулювання угоди про ЗВТ в рамках СП („глибока та всеосяжна угода про ЗВТ”), презумуючи правові стандарти СОТ, вочевидь, передбачає певні додаткові елементи порівняно з двосторонніми ЗВТ, що існують в рамках ЄПС. Крім того, варто зазначити, що ЗВТ з країнами ЄПС створювалися на двосторонній основі ще до створення ЄПС (ЗВТ ЄС – Марокко та ін.), та й власне ЄПС не має за мету їх створення.

Треба підкреслити, що не зважаючи на багатосторонній характер СП, майбутні угоди про асоціацію мають укладатися на двосторонній основі між відповідним „партнером” та ЄС. Це ж стосується й угод про ЗВТ, хоча на перспективу не виключається створення мережі (a network) „поглиблених та всеосяжних зон вільної торгівлі” на основі двосторонніх ЗВТ між ЄС та країнами „шістки”. Таким чином, мається на увазі так зване „нове покоління” угод про асоціацію та далекосяжну економічну інтеграцію.

Важливим аспектом СП є „мобільність громадян та візова лібералізація” для країн-партнерів паралельно з узгодженими процесами реадмісії нелегальних мігрантів, а також довгострокова перспектива індивідуального переходу тих чи інших країн-„партнерів” до „повної візової лібералізації”, тобто, взаємне скасування віз.

Ще один аспект СП – співробітництво з метою довгострокового, стабільного та безпечного постачання та транзиту енергії, покращення регулювання, ефективного використання енергії та збільшення використання її відновлюваних джерел, досягнення енергетичної незалежнеості.

Не зважаючи на двосторонні стосунки, що випливають з багатостороннього СП, партнерство має чітку багатосторонню основу. Це стосується системи спільного прийняття рішень, що планується, а також „вироблення спільних позицій” та „спільної діяльності” ЄС та країн-партнерів СП. Це передбачає відносно чітку схему регулярних зустрічей на вищому (раз на два роки) рівні та на рівні міністрів закордонних справ (раз на рік), що, у свою чергу, має на меті подальше вдосконалення СП. Крім того, заплановано зустрічі для подальшої розробки і впровадження чотирьох так званих „тематичних платформ”, запропонованих Європейською комісією.

Перша платформа - демократія, належне управління (good governance) і стабільність. Для цієї „платформи” запропоновано напрямки: демократія та права людини; правосуддя, свобода та безпека; безпека та стабільність. Другою платформою є економічна інтеграція і конвергенція з секторальною політикою ЄС. Її напрямками запропоновано: торгову та регуляторну апроксимацію; соціально-економічний розвиток; напрямок щодо охорони довкілля та зміни клімату. Третя платформа - енергетична безпека. Її напрямками запропоновано: посилення рамкових умов та солідарності у сфері енергетичної безпеки; підтримку інфраструктури розвитку, взаємних зв’язків та диверсифікації постачань; гармонізацію енергетичної політики. Четверта платформа – контакти між людьми. Запропоновані напрямки: культура; освіта і дослідження.

Представники сторін від кожної „платформи” мають звітувати про результати роботи на щорічних зустрічах міністрів закордонних справ. При цьому участь країн СП у діяльності „платформ” має бути добровільною та базуватися на принципі співробітництва. До СП закладено також й перспективу співробітництва між власне партнерами „шістки” без участі ЄС. СП передбачає співробітництво (в тому числі інвестиційне) на базі як публічного, так й приватного секторів економіки.

Крім чотирьох „платформ”, які відобажають загальні ідеї, СП включає також так звані „провідні ініціативи” (Flagship Initiatives), які мають надати СП додаткового імпульсу, реального змісту та зримих обрисів. Це: 1) інтегрована програма управління кордонами; 2) підтримка малого та середнього бізнесу; 3) сприяння регіональному ринку електроенергії, енергетичної ефетивності та поновлюваним джерелам енергії (робота у цій сфері вже почалася реалізацією Програми INOGATE); 4) розбудова Південного енергетичного коридору, зокрема, проекту трубопроводу „Набукко” (Україна не приймає участі у проекті); 5) співпраця з попередження та готовності до природних та техногенних катастроф і відповіді на них. Ці конкретні заходи підлягають фінансуванню з боку ЄС.

Варто також відзначити принципи, на яких базується СП, - міжнародного права та основоположних цінностей, включаючи демократію, верховенство права та пошану до прав людини і основоположних свобод, а також ринкову економіку, сталий ризвиток та належне управління.

„Східне партнерство” не є суб’єктом права, але привертає до себе увагу процедурна форма його створення - „заснування” (establishing), що притаманно міжнародним та наднаціональним об’єднанням, які мають міжнародну правосуб’єктність (зокрема, Європейському співтовариству). СП пов’язується з перспективою створення “Сусідського економічного співтовариства”, але при цьому варто зауважити, що останнє має формуватися за взірцем ЕЕА[808], а також те, що ЕЕА – договірне об’єднання, що не має міжнародної суб’єктності.