16.3. Двосторонні відносини згідно з Планом дій Україна – ЄС та „Порядком денним асоціації Україна- ЄС”. Перспективний асоційований статус України щодо ЄС

Першим кроком в напрямку економічної інтеграції України до ЄС став План дій Україна-ЄС, схвалений Радою з питань співробітництва між Україною та Європейським Союзом 21.02.2005 р.[809] з метою реалізації ЄПС щодо України, зокрема, участі у внутрішньому ринку ЄС[810].

Серед нових перспектив партнерства, економічної інтеграції та співробітництва Планом дій було визначено просування за рамки співробітництва до значного рівня інтеграції, у тому числі інтеграції через частку України у внутрішньому ринку ЄС та можливість для України брати зростаючу участь у ключових аспектах „політик” ЄС (тобто, відокремлених напрямів діяльності, поряд з політикою внутрішнього ринку).

На наступному етапі має початися процес створення спільних правових норм та нормативних блоків задля підвищеного рівня форм співробітництва: зона вільної торгівлі, митний союз, економічний союз, спільний ринок в окремих галузях, спільний ринок, єдиний внутрішній ринок. Ці механізми мають бути задіяними як послідовно, так і паралельно, наприклад, режим вільної торгівлі міг би доповнюватися паралельною участю України у внутрішньому ринку ЄС в окремих пріоритетних промислових секторах, у яких досягнуто „вирівнювання” з європейською та міжнародною регуляторною та адміністративною практикою у питаннях стандартів, технічного регулювання і оцінки відповідності.

Треба прийняти до уваги, що регулювання стандартів, технічне регулювання та оцінка відповідності (п.30 Плану дій) вже почали функціонувати в ЄС та Україні як „гармонізовані сфери” руху товарів. Як відомо, в ЄС ці питання вирішуються за допомогою директив, тобто законодавчих актів, що потребують змін у законодавстві країн-членів ЄС. У цих сферах мова йде не тільки про добровільну імплементацію законодавства ЄС в Україні, а й про „вирівнювання” (aligning) щодо регуляторної і адміністративної практики ЄС і міжнародної практики та про їх „добровільне застосування”. Якщо ж йдеться про сфери, інструментом регулювання у яких виступають регламенти ЄС - акти, що не потребують імплементації і діють безпосередньо, то в цих сферах перед Україною ставляться більш жорсткі та однозначні односторонні умови: наприклад, скасувати так зване „неавтоматичне” ліцензування (тимчасові дозволи на вивезення чи ввезення товарів, на які встановлено квоти), гармонізувати ліцензування операцій та реєстраційні вимоги у відповідності з існуючими у ЄС та скасувати дискримінаційні заходи щодо ввезення товарів (п.31 Плану дій). Регламенти мають застосовуватися без будь-яких відхилень, але, звичайно, також добровільно, як й директиви. Механізм застосування може бути як „транспозитарним”, тобто, через внутрішні законодавчі акти України, так і безпосереднім, тобто, шляхом прямого застосування. Причому, слід зауважити, останній механізм потребує змін у законодавстві України, зокрема, в Конституції України, де не передбачені іноземні правові акти у якості правових джерел прямої дії.

Як один з пріоритетів до Плану було включене поступове усунення обмежень та нетарифних бар’єрів, що заважають двосторонній торгівлі, лібералізація якої, у свою чергу, є передумовою для початку процесу входження України до внутрішнього ринку ЄС. Вирішення нагальних питань, а також, звичайно, визначення чітких правових перспектив та реальних правових завдань було визначено як запорука успішного процесу „конвергенції” у сфері економічного законодавства України та ЄС, яка виступатиме більш високим рівнем у процесі правової інтеграції та відкриватиме перспективу набуття статусу учасника внутрішнього ринку ЄС.

Трирічний строк Плану було подовжено[811] з тим, щоби згодом замінити новим подібним документом. Такий документ було підписано 16 червня 2009 року на засіданні Ради із співробітництва Україна-ЄС. За своїм статусом „Порядок денний асоціації Україна-ЄС”[812] – це „довідковий документ”, призначений слугувати “дорожньою картою”, супроводжуючи процес підготовки та уведення в дію угоди про асоціацію Україна-ЄС, переговори щодо якої почалися ще у березні 2007 р. Документ визначає конкретні пріоритети взаємин: політичний діалог, права людини, зовнішня та безпекова політика, економіка. Відзначається, що він є документом „спільної власності та спільної відповідальності сторін за його виконання”.

Результатом Паризького самміту ЄС – Україна 09.09.2008 р. була домовленість щодо формулювання назви нової двосторонньої „посиленої” угоди, переговори щодо якої тривали вже більше року, як угоди про асоціацію[813]. Це стало значним кроком, бо зміна назви є ознакою також й зміни змісту, рівня та сутності майбутньої угоди порівняно з Угодою про партнерство та співробітництво 1994 року[814].

Термін „асоціація” застосовується в угодах ЄС з третіми країнами, що їх укладено на основі ст. 310 ДзЄС, згідно з якою „Рада (ЄС) може укладати з однією чи більше державами або міжнародними організаціями угоди про створення асоціацій, які передбачають взаємні права та обов’язки, спільні дії та особливі процедури”[815]. В інших угодах (як, наприклад, в УПС з Україною) фігурує термін „партнерство”. Взятий у такому контексті, він означає добровільне об’єднання ЄС та третьої держави для досягнення спільної мети загального характеру та конкретних завдань шляхом надання одне одному певних привілеїв, дотримання певних правил поведінки, взаємного покладання обов’язків, зокрема, утримуватися від певних дій. Широко вживаним є й термін „стратегічне партнерство”, який означає вид партнерства, що відрізняється довготерміновим чи безстроковим характером, особливими спільними пріоритетами, особливими привілеями та підвищеним рівнем договірної співпраці.

Відмінність термінології полягає в тому, що „партнерство” передбачає пошук сторонами прийнятного для них спільного договірного правового режиму, а „асоціація”, крім цього, уможливлює інший варіант – поширення на країну законодавства, яким вже керується інша країна (країни). У випадку „асоціації” з ЄС - це законодавство ЄС (певні його частини), яким керуються країни-члени ЄС та власне ЄС, причому третя країна не є присутньою в інституціях ЄС. Така угода може відсилати до конкретних актів ЄС, якими керуються обидві сторони (наприклад, ст.19 Європейської угоди про створення асоціації між Республікою Болгарія з однієї сторони, та Європейськими Співтовариствами та їх державами-членами, з іншої сторони від 08.03.1993 р., що діяла до 01.01.2007 р.).

„Партнерство” передбачає певні процедури співпраці та спільні інституційні рамки. Разом з тим, чинні угоди про „партнерство” не надають спільним структурам компетенції приймати рішення, що є обов’язковими для сторін „партнерства”. Лише на перспективу не виключається створення структур, що наділені визначеними повноваженнями, наприклад, в рамках „Східного партнерства”. На відміну від „партнерства” „асоціація” має, згідно ДзЄС, передбачати створення „інституційних рамок шляхом організації процедури співпраці” (п.3 ст.300), хоча в Угоді про функціонування Європейського Союзу (ДфЄС), яка міститься у „пакеті” Лісабонського договору 2007 року, терміни „угоди про асоціацію” та „угоди, що встановлюють особливі інституційні рамки шляхом організації процедур співпраці” відокремлюються (ст. 218 (6а) за консолідованою версією)[816]. У всякому разі. угоди про „асоціацію” завжди презумують можливість надання обов’язкового характеру рішенням інституціональних структур.

Щодо „асоціації”, то найближчим до України, прийнятним для неї зразком мають бути, скоріш за все, так звані „середземноморські угоди”[817]. Більшн того, згідно з оцінкою ФРН за підсумками її головування в ЄС у першій половині 2007 р., „посилена” угода ЄС з Україною має включати „глибоку та всеосяжну” угоду про зону вільної торгівлі - ЗВТ (deep and comprehensive FTA), яка може послужити взірцем для подальших угод з іншими „країнами–сусідами” ЄС[818] (очевидно, включаючи середземноморських та інших „сусідів”, ще не пов’язаних з ЄС угодою про асоціацію).

Термін „Угода про асоціацію” підкреслює різницю відносно відомих „європейських угод” з країнами Центральної та Східної Європи, які нині вже стали повноправними членами ЄС, або „європейського партнерства” (наприклад, з Чорногорією), де терміни „європейська”, „європейське” відображають процес підготовки до вступу до ЄС. Термін „угода про асоціацію” підкреслює також, що мова не йде про „кандидатство”, а лише про можливу перспективу повного членства у майбутньому. Щодо України, згідно з рекомендацією Європарламенту на адресу Ради ЄС від 12.07.2007 р., про таку можливість слід зазначити в „угоді про асоціацію” з Україною, яка має бути укладеною на основі ст. 310 ДЗЄС[820]. Посилаючись на рішення Ради ЄС від 22.01.2007 р., Рекомендація називає метою переговорів з Україною „поглиблення політичного співробітництва та досягнення поступової економічної інтеграції України до внутрішнього ринку ЄС”. Навіть коли йдеться про те, що, на нашу думку, можна було б сформулювати як „обмежену інтеграцію” в рамках ринку ЄС, це фактично відкриває для України кінцеву перспективу статусу, який можна сформулювати як статус „економічного учасника ЄС без відносин політичного членства”.

Першим етапом цього процесу може бути створення спільних ринків товарів та послуг у галузевому вимірі – енергетика, транспорт, сталеливарні вироби тощо.

Якщо прийняти до уваги зазначені вище висновки, змістовний контекст терміну „асоціація” є здатним охопити „поглиблене політичне співробітництво”, та участь у „політиках” та програмах ЄС. Але інтеграційної складової він повною мірою не охоплює. Крім того, порівняно з угодою про партнерство „додана вартість” угоди про асоціацію має створюватися не стільки збільшенням найменувань сфер співробітництва, скільки кардинальною зміною підходів.

Щодо зони вільної торгівлі, то тут треба враховувати цілі та контрольні рівні. Послідовність економічного наближення є важливою, щоб освідчуватися, що лібералізація дійсно допомагає розвитку. Таким чином, преференційні торговельні відносини (зокрема, запровадження ЗВТ) зумовлюватимуться відкритістю ринку України, зміцненням режиму захисту права власновті та інвестицій.

Набуття асоційованого статусу є важливим етапом на шляху до повноправного членства в ЄС. Вже на цьому етапі необхідно враховувати вимоги для вступу до ЄС разом з існуючими процедурами. Амстердамський договір від 02.10.1997 р. доповнив ДЄС застереженням про те, що держава-претендент на членство в ЄС повинна поважати принципи, встановлені у статті F (нині – статті 6) ДЄС, яку, у свою чергу, доповнив наступним положенням: “Союз заснований на принципах свободи, демократії, пошани до прав людини і основоположних свобод, верховенства права, — принципах, що є загальними для держав-членів”[821]. Усі ці принципи закладені в нині чинному законодавстві України як основні, тобто, воно щодо них вже формально адаптоване. Питання в тому, щоб усунути із законодавства або реформувати достатньою мірою ті норми (а їх ще багато), які вказаним принципам суперечать, а також задіяти надійні механізми правореалізації, зокрема, реформовану судову систему.

Згідно зі ст.49 ДЄС, критерієм приєднання до Союзу виступає визнання та повага принципів верховенства права та визнання основних людських прав і свобод. За Лісабонським договором 2007 р. – це шанування засадничих цінностей Союзу. Такими цінностями визначено шану людської гідності, свободи, демократії, рівності, верховенства права та шанування прав людини у суспільстві, де превалюють плюралізм, недискримінація, толерантність, справедливість, солідарність, рівність чоловіків та жінок. Отже, європейська інтеграція України має здійснюватися у тій мірі, у якій Україна поділятиме ці цінності. Тому, вочевидь, усі подальші акти України, як суто євроінтеграційні документи і міжнародні угоди України, так й поточне законодавство України, мають на них орієнтуватися. Зважаючи на зміни в Конституції України, які мають відбутися у разі активних євроінтеграційних зрушень, треба було б, щоби ці цінності знайшли у реформованій Конституції України належне місце.

Відповідно до ст. 49 ДЄС, будь-яка європейська держава може звернутися із заявою про бажання стати членом Союзу. Вона скеровує заяву до Ради ЄС, яка виносить рішення одноголосно після консультацій з Єврокомісією і після отримання згоди Європарламенту, що ухвалює рішення абсолютною більшістю голосів його складу. Умови приєднання до засновницьких договорів Союзу є предметом угоди між державами-членами і державою-заявником. Ця угода подається на ратифікацію всіма договірними сторонами відповідно до їх конституційних вимог. Вступ до Союзу, таким чином, пов’язаний з укладенням спеціальної угоди, зміст і умови якої визначаються її сторонами, а це, у свою чергу, є основою індивідуалізації умов прийняття країн-претендентів до Союзу. Нарешті, варто враховувати стратифікацію не тільки потенційних кандидатів на членство, а й самих членів ЄС (посилене співробітництво та інші форми так званих “різних швидкостей”).

Перспектива асоційованого статусу України щодо ЄС породжує ові питання щодо інтеграційного правового регулювання. У зв’язку з цим, можна визначити такі види формату євроінтеграційного правового регулювання за глибиною та інтенсивністю регулювання: 1) шляхом імплементації угод України з ЄС, зокрема, Набуття асоційованого статусу є важливим етапом на шляху до повноправного членства в ЄС. Вже на цьому етапі необхідно враховувати вимоги для вступу до ЄС разом з існуючими процедурами. Амстердамський договір від 02.10.1997 р. доповнив ДзЄС застереженням про те, що держава-претендент на членство в ЄС повинна поважати принципи, встановлені у статті F (нині – статті 6) ДЄС, яку, у свою чергу, доповнив наступним положенням: “Союз заснований на принципах свободи, демократії, пошани до прав людини і основоположних свобод, верховенства права, — принципах, що є загальними для держав-членів”[822]. Усі ці принципи закладені в нині чинному законодавстві України як основні, тобто, воно щодо них вже формально адаптоване. Питання в тому, щоб усунути із законодавства або реформувати достатньою мірою ті норми (а їх ще багато), які вказаним принципам суперечать, а також задіяти надійні механізми правореалізації, зокрема, реформовану судову систему.

Згідно зі ст.49 ДЄС критерієм приєднання до Союзу виступає визнання та повага принципів верховенства права та визнання основних людських прав і свобод. За Лісабонським договором 2007 р. – це шанування засадничих цінностей Союзу. Такими цінностями визначено шану людської гідності, свободи, демократії, рівності, верховенства права та шанування прав людини у суспільстві, де превалюють плюралізм, недискримінація, толерантність, справедливість, солідарність, рівність чоловіків та жінок. Отже, європейська інтеграція України має здійснюватися у тій мірі, у якій Україна поділятиме ці цінності. Тому, вочевидь, усі подальші акти України, як суто євроінтеграційні документи і міжнародні угоди України, так й поточне законодавство України, мають на них орієнтуватися. Зважаючи на зміни в Конституції України, які мають відбутися у разі активних євроінтеграційних зрушень, треба було б, щоби ці цінності знайшли у реформованій Конституції України належне місце.

Відповідно до ст. 49 ДЄС, будь-яка європейська держава може звернутися із заявою про бажання стати членом Союзу. Вона скеровує заяву до Ради ЄС, яка виносить рішення одноголосно після консультацій з Єврокомісією і після отримання згоди Європарламенту, що ухвалює рішення абсолютною більшістю голосів його складу. Умови приєднання до засновницьких договорів Союзу є предметом угоди між державами-членами і державою-заявником. Ця угода подається на ратифікацію всіма договірними сторонами відповідно до їх конституційних вимог. Вступ до Союзу, таким чином, пов’язаний з укладенням спеціальної угоди, зміст і умови якої визначаються її сторонами, а це, у свою чергу, є основою індивідуалізації умов прийняття країн-претендентів до Союзу. Нарешті, варто враховувати стратифікацію не тільки потенційних кандидатів на членство, а й самих членів ЄС (посилене співробітництво та інші форми так званих “різних швидкостей”).

Можна визначити такі види формату інтеграційного правового регулювання за глибиною та інтенсивністю регулювання: 1) формат УПС та СОТ, тобто імплементація УПС та норм і принципів правової системи СОТ; 2) формат ЄПС, зокрема, регулювання з метою зайняття “частки” на внутрішньому ринку ЄС; 3) формат інтеграційного регулювання відповідно до результатів переговорів про нову “посилену” угоду, зокрема таку, що передбачає перспективу повноправного членства України в ЄС. На перспективу можна визначити формат регулювання відповідно до угоди щодо власне повноправного членства.