15.1. Спільна зовнішня політика та політика безпеки Європейського Союзу

Історія і етапи розвитку СПБЗ

Спільна зовнішня політика і політика безпеки Європейського Союзу (далі – СПБЗ) має давню передісторію. Елементи її можна відшукати, ще починаючи з XI століття.

Відчутним поштовхом у розвитку ідеї європейської єдності послужила Перша світова війна. Так, ідея Сполучених|з'єднаних| Штатів Європи набула розвитку в роботі австрійського графа Куденхове-Каллергі «Пан-Європа», опублікованою в 1923 р., в якій звучали заклики|призови| створення|створіння| панєвропейського| руху для створення|створіння| об'єднаної|з'єднаної| Європи в якості самостійного політичного і економічного утворення|утворення|, здатного|здібної| протистояти одночасно СРСР, Великобританії і США. Наступним прикладом ідеї європейського єднання в контексті зовнішньої політики і політики безпеки стала її модифікація в ідею європейської федерації французького політика А. Бріана 5 вересня 1929 р. на десятій Асамблеї Ліги Націй[756].

Рух Опору, розгорнений в країнах Європи в роки Другої світової війни, також вбачав в основі європейського об'єднання федеральну ідею, що послужило основою для «Вентотенського маніфесту» і заснованого Європейського федерального руху.

Перші спроби ввести європейську зовнішню політику і політику безпеки в рамки інтеграційного процесу Європейських співтовариств були зроблені на початку 1950-х років з ухваленням плану Плевена, який передбачав «повне злиття особового складу і озброєнь» західноєвропейських країн в армію «під єдиним європейським політичним і військовим керівництвом»[757]. Згодом в лютому 1951 р. за ініціативою французького прем'єр-міністра почалися переговори про створення Європейського оборонного співтовариства (ЄОС). Договір про ЄОС був підписаний 27 травня 1952 р. шістьма учасниками ЄОВС (Бельгія, Італія, Люксембург, Нідерланди, Франція, ФРН). Проте, договір про ЄОС було відхилено стороною його головних ініціаторів – Національними зборами Франції 30 серпня 1954 р.

Реально створено європейську структуру у військово-політичній сфері було Договором про економічне, соціальне і культурне співробітництво і колективну самооборону, підписаним 17 березня 1948 р. в Брюсселі Великобританією, Францією і країнами Бенілюксу. Пізніше, 23 жовтня 1954 р. були підписані Паризькі угоди, які внесли зміни і доповнення до Брюссельського договору, що перетворили його у Договір про Західноєвропейський союз|спілку| (далі – ЗЄС), членами якого, поряд і|поряд із|з згаданими країнами, сталі ФРН і Італія.

Основи зовнішньополітичної співпраці|співробітництва| в межах Європейських співтовариств були закладені доповіддю експертної групи під головуванням Е. Давіньона, директора політичного департаменту МЗС Бельгії, що була проголошена 27 жовтня 1970 р. на Люксембурзькій сесії міністрів закордонних справ держав-членів ЄЕС. Утворена в результаті система Європейської політичної співпраці|співробітництва| (далі – ЄПС) була міждержавним механізмом взаємної інформації і політичних консультацій на рівні міністрів закордонних справ (не рідше одного разу на півроку|), які готувалися Політичним комітетом («комітет Давіньона») у складі директорів політичних департаментів МЗС. ЄПС функціонувала поза|зовні| формальними рамками Римського договору; до того ж до її компетенції не входили питання оборони.

У 1980 рр. спостерігається розвиток ЄПС і активізація ЗЄС, початком чого стала пропозиція|речення| міністрів закордонних справ ФРН і Італії, відома під назвою «ініціатива Геншера-Коломбо|» (січень 1981 р.) і прийнята країнами ЄС урочиста декларація Штутгарту (1983 р.), яка розповсюдила компетенцію ЄПС на «політичні і економічні аспекти безпеки».

Тільки Єдиним європейським актом (далі – ЄЄА) ЄПС було включено в спільні правові рамки Співтовариства. Так, у статті 30 ЄЄА країни ЄС заявили про намір «тісніше координувати свої позиції по політичних і економічних аспектів безпеки»[758]. Механізм ЄПС на цьому етапі був посилений, його повноправним учасником стала Комісія. Зустрічі міністрів закордонних справ в рамках ЄПС проводилися вже чотири рази на рік і за участю одного з членів Комісії. Крім того, вони отримали офіційне право обговорювати питання зовнішньої політики, що входять до компетенції ЄПС, під час сесій Ради ЄС.

Оскільки система ЄПС охоплювала лише невійськові аспекти безпеки, з часом держави-члени Європейських співтовариств знов виявили зацікавленість у розвитку військово-політичної співпраці по лінії ЗЄС. Після тривалого періоду украй низької активності, він «реанімувався» відповідно до рішень сесії міністрів закордонних справ і оборони країн-учасниць 26-27 жовтня 1984 р. (Римська декларація Ради ЗЄС). Віднині Рада ЗЄС почала збиратися двічі на рік на рівні міністрів закордонних справ і (спільно або окремо) оборони. У результаті Рада ЗЄС прийняла в Гаазі 26 жовтня 1987 р. так звану «Платформу про інтереси європейської безпеки», схвалену також Радою НАТО[759].

Разом з реформою Європейського співтовариства|спілки| процес ухвалення|приймання| рішень в рамках|у рамках| ЄПС був вдосконалений, але|та| всі рішення|вирішення| повинні були ухвалюватися тільки|лише| одноголосно.

Поняття, цілі і завдання|задачі| СПБЗ

ДЄС визначив компетенцію СПБЗ таким чином: спільна зовнішня політика і політика безпеки охоплює всі сфери зовнішньої політики і політики безпеки (ст. 11 ДЄС)[760]. Відсутність чіткої нормативної дефініції привела до розробки доктринальних дефініцій спільної зовнішньої політики і політики безпеки ЄС. Більшість з них не відображає суті СПБЗ ЄС (хоча як правило, визначаючи її як другу опору ЄС)[761], або визначають дану сферу через органи, які здійснюють цю діяльність[762].

СПБЗ можливо визначити як самостійну сферу діяльності ЄС, в рамках|у рамках| якої він здійснює заходи щодо забезпечення зовнішньополітичних, безпекових і оборонних завдань|задач| ЄС.

ДЄС вказує цілі СПБЗ таким чином[763]:

- захист спільних|загальних| цінностей, основоположних інтересів, незалежності і цілісності Союзу|спілки| відповідно до принципів Статуту|уставу| ООН;

- зміцнення безпеки Союзу|спілки| у всіх її формах;

- підтримка миру|світу| і зміцнення міжнародної безпеки відповідно до принципів Статуту|уставу| ООН, а також до|із| принципів Заключного акту Гельсінкі і цілей Паризької хартії, включаючи ті з|із| них, які відносяться до зовнішніх кордонів|меж|;

- сприяння міжнародній співпраці|співробітництву|;

- розвиток і зміцнення демократії і правової держави, а також шанування прав людини і основних свобод.

Згідно із ст. 12 вказаного договору, викладені вище цілі|ціль| Союз|спілка| здійснює шляхом|дорогою|:

- визначення принципів Спільної|загальної| зовнішньої політики і політики безпеки та її спільних|загальних| орієнтирів;

- ухвалення|приймання| рішень про спільні|загальні| стратегії;

- ухвалення|приймання| спільних|загальних| акцій;

- ухвалення|приймання| спільних|загальних| позицій;

- зміцнення систематичної співпраці|співробітництва| між державами-членами в проведенні їх політики.

Функції, які повинні виконуватися подібним самостійним потенціалом ЄС, були сформульовані у прийнятій в червні 1992 р. Петерсберзькій декларації Ради міністрів ЗЄС і отримали назву «Петерсберзькі завдання». Вони увійшли до базових документів ЄС і включають гуманітарні завдання і порятунок людей, завдання з підтримки миру і завдання бойових підрозділів в управлінні кризами, включаючи миротворчість[764].

Джерела СПБЗ

Найважливішими джерелами права ЄС в області СПБЗ є|з'являються| засновницькі|установчі| договори ЄС, до яких відносять Паризький договір від 18 квітня 1951 р., Римські договори від 25 травня 1957 р., Маастрихтський договір 1992 р., а також Амстердамський договір 1997 р. і Ніццький договір 2001 р. На даний час|нині| підписаний Лісабонський договір 2007 р., який в разі|у разі| успішної ратифікації, також стане одним з головних джерел первинного права ЄС.

Згідно з абз. 2 ст. 12 ДЄС, найбільш загальною і абстрактною формою є визначення принципів СПБЗ і її спільних орієнтирів (англ. – general guidelines). Вони закріплюються у висновках Європейської ради, що приймаються нею за підсумками кожної її сесії. Найчастіше вони носять вельми абстрактний характер, проте, можуть містити і конкретні завдання ЄС у сфері СПБЗ і ЄПБО[765]. Основоположним документом у сфері СПБЗ є прийнята Європейською Радою 12 грудня 2003 р. Європейська стратегія «Безпечна Європа в світі, який має стати краще», що містить основні принципи і вказівки на загрози сучасній міжнародній безпеці[766].

Другою формою реалізації СПБЗ є вироблення спільних стратегій (англ. – common strategies) Союзу (абз. 3 ст. 12 ДЄС), які відповідно до параграфа 2 ст. 13 ДЄС приймаються також Європейською радою в тих сферах, де держави-члени мають важливі спільні інтереси[767]. У спільних стратегіях указуються їх цілі, термін дії і засоби, які надаватимуться Союзом і державами-членами. Згідно з параграфом 3 статті 13, рішення, необхідні для розробки і втілення в життя СПБЗ, Рада розробляє на базі спільних орієнтирів.

Спільні акції, відповідно до параграфа 1 ст. 14 ДЄС, приймаються Радою ЄС і стосуються до певних ситуацій, в яких визнані необхідними практичними діями з боку Союзу[768]. У спільних акціях встановлюються їх цілі, сфера використання, засоби, які мають бути надані у розпорядження Союзу, умови про хід їх здійснення і, при необхідності, термін дії. Визначено, що спільні акції є обов'язковими для держав-членів при висловленні ними своїх позицій і здійсненні своїх дій. Передбачена можливість звернення Ради ЄС до Європейської комісії із запитом про надання їй будь-якої відповідної пропозиції, що відноситься до СПБЗ, з метою забезпечити втілення в життя спільної акції.

Інша форма координації закріплює ст. 15 ДЄС, де вказано, що Рада ЄС приймає «спільні позиції». У них визначається позиція Союзу з конкретного питання географічного або тематичного характеру[769]. Держави-члени стежать за відповідністю своєї національної політики спільним позиціям. На відміну від розглянутих вище спільних стратегій, спільні позиції відображають не напрям чи план дій ЄС відносно якогось регіону планети або держави (modus vivendi), а реакцію і оцінку Союзом певної події міжнародного характеру[770].

Реформування правових основ СПБЗ

З|із| підписанням і ухваленням|прийманням| Договору, про Конституцію для Європи (далі – ДКЄ), правове регулювання сфери СПБЗ ЄС могло бути винесене на вищий правовий рівень – конституційний, що додало|надавало| б всій сфері співпраці|співробітництва| більший авторитет і ефективність; розширення сфери СПБЗ ЄС по ДКЄ свідчило про вихід європейських країн на новий рівень співпраці|співробітництва| в даній сфері і значний прогрес в правовому регулюванні даної сфери; замість трьох нині чинних засновницьких|установчих| договорів планувалося|планерувало| ввести в дію цілісний|суцільний| конституційний документ, який характеризувався би організаційною єдністю, а з|із| ліквідацією системи трьох «опор» ЄС перетворився б на монолітнішу наддержавну| організацію політичної влади. Так, передбачалося введення|вступ| посади Міністра закордонних справ ЄС, який повинен був представляти|уявляти| Союз|спілку| в питаннях СПБЗ; створення|створіння| Європейського агентства|агенції| з озброєння, досліджень і військового|воєнному| потенціалу; створення|створіння| на базі спільного|загального| механізму посиленої співпраці|співробітництва| окремого механізму у сфері СПБЗ і його самостійного правового регулювання, що підтверджувало б збереження|зберігання| винятковості і значної відокремленості зовнішньополітичної сфери.

Проте|однак| надії на ухвалення|приймання| ДКЄ не виправдалися і на порядок денний вийшов новий реформуючий правову систему ЄС договір, який має значно змінити|зраджувати| розглянуті|розглядала| вище сфери СПБЗ і ЄПБО, – Лісабонський договір. Одне з найзначніших досягнень Лісабонського договору – перетворення Європейського Союзу в повноцінний суб'єкт міжнародного права (ЄС зможе підписувати міжнародні угоди від свого імені – до цього правосуб’єктність мали тільки|лише| Європейські співтовариства.|спілки| Лісабонський договір, однак, радикально не змінює|зраджував| механізм ухвалення|приймання| рішень у другій і третій опорах (хоча трьохопорна структура більше не існуватиме), з іншого боку підсилює|посилював| вплив структур ЄС на зовнішню політику і політику безпеки, а також правоохоронну діяльність. Баланс повноважень між національними урядами і структурами цього утворення після|потім| набрання чинності Лісабонським договором принципово не зміниться, тоді як роль національних парламентів в загальноєвропейській політиці, навпаки, посилиться|підсилюватиметься|.

Практичне втілення СПБЗ

З моменту ухвалення рішень в Гельсінкі, підтверджених сесіями Європейської ради в Ніцці, ЄС перейшов до створення спільного військового контингенту – Сил швидкого реагування (далі – СШР). Після цього, з середини 2002 р., ЄС зосередився на випереджаючому формуванні у складі СШР підрозділу швидкого реагування[771], здатного стати інструментом запобігання і врегулювання міжнародних криз, порятунку населення і проведення гуманітарних акцій в строк від п'яти до 30 днів з моменту ухвалення такого рішення або навіть раніше. Внаслідок цього тепер є регулярними зустрічі міністрів оборони держав ЄС і їх зустрічі з колегами з держав-кандидатів на вступ до ЄС і держав-членів НАТО, що не входять до ЄС. Більш того, 13 травня 2002 р. Рада ЄС прийняла рішення про процедури консультацій і співпраці в кризисному регулюванні за участі Канади, Росії і України.

Отримавши достатнє нормативне забезпечення і політичне обґрунтування, ЄС зайнявся практичною реалізацією ЄПБО, яка почала здійснюватися на ділі, – Поліцейська місія в Боснії і Герцеговині з січня 2003 г.; Міжнародна військова операція в Македонії «Конкордія» з лютого 2003 р. і після її закінчення операція «Проксима»; операція «Артеміс» в Демократичній Республіці Конго; місія «Правова держава» в Грузії 2004 р., місія по передбаченню актів піратства і військового розбою біля узбережжя Сомалі 2008 р. та ін. Всього зараз ЄС здійснює 11 акцій і місій у сфері СПБЗ. Завершено вже 8 акцій і місій[772]. На даний час, визначивши, що головна програмна мета в основному виконана, ЄС здійснює нову Глобальну мету військового будівництва на період до 2010 р.[773]

Стосунки України з|із| ЄС у сфері СПБЗ

Розглядаючи історію стосунків між Україною і ЄС, потрібно відзначити, що сторонами були прийняті відповідні заходи із співпраці. До них, окрім підписання Угоди про партнерство та співробітництво (далі – УПС), можна віднести: заяву про визнання ЄС за Україною статусу країни з перехідною економікою (червень 1996 р.)[774], а згодом визнання статусу країни з ринковою економікою (грудень 2005 р.)[775]; ухвалення Плану дій Ради ЄС щодо України (6 грудня 1996 р.)[776]; ухвалення 11 грудня 1999 р. Спільної стратегії Європейського Союзу щодо України як логічного наступного кроку після набрання чинності УПС[777]; ухвалення 15 березня 2001 р. Резолюції Європейського парламенту щодо Спільної стратегії Європейського Союзу щодо України[778]; рішення червневого саміту Європейської конференції (м. Ґетеборг) в 2001 р. про запрошення України до числа учасників Європейської конференції – форуму держав-членів ЄС і держав-кандидатів на членство[779]; проведення регулярних консультацій між Україною і «Трійкою» ЄС, і, починаючи з 1997 р., щорічних самітів «Україна – ЄС»; формування інституційної бази співпраці згідно з УПС і проведенням планових засідань Комітету і Ради з питань співпраці між Україною і ЄС, Комітету парламентської співпраці, відповідних підкомітетів і т.п. Особливе місце в правовому забезпеченні взаємин України з ЄС займає участь нашої держави в «Політиці сусідства» ЄС, формалізованої партнерами в підписаному 21 лютого 2005 р. Плані дій Україна-ЄС[780], та у новітній доктрині ЄС «Східне партнерство».