§ 1. Обеспечение ФССП России деятельности юрисдикционных органов в условиях выработки эффективной политики государственного строительства

Органы службы судебных приставов в качестве одного из основных направлений функционирования обеспечивают установленный порядок деятельности судов, что находит свое выражение в практической деятельности государственных служащих — судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов[536].

При рассмотрении вопросов концептуализации задач Федеральной службы судебных приставов в соответствующем параграфе настоящего исследования нами уже аргументировалось, что задача обеспечения установленного порядка деятельности судов образует в собственном смысле силовую составляющую деятельности Службы и должна рассматриваться в системе задач органов исполнительной власти в качестве одной из приоритетных как обеспечивающая реальность судебной защиты прав и свобод каждого посредством поддержания общественного порядка при отправлении правосудия органами судебной власти. Кроме того, существующая сегодня острая потребность в обеспечении прав и интересов граждан, организаций, а также публично-правовых образований обусловила актуализацию постановки вопроса о создании логически завершенной модели участия ФССП России в механизме правовой защиты, в рамках которой наличествовала бы взаимосвязь между исполнением актов юрисдикционных органов и обеспечением их правильного, своевременного вынесения. Безусловно, приведение в исполнение исполнительных документов выступает следствием действующего правового механизма вынесения подобных актов, которые в свою очередь преследуют цель защиты прав и законных интересов соответствующих лиц. Наряду с этим не менее важным с точки зрения релевантности для существующего механизма защиты прав является не только исполнение в рамках установленного порядка исполнительного производства уже вынесенных актов, но и обеспеченность (гарантированность) самой процедуры деятельности юрисдикционных органов, в рамках которой и осуществляется, образно говоря, их появление на свет.

Исследование современного российского законодательства, относящегося к деятельности ФССП России, позволяет сделать однозначный вывод о том, что Федеральная служба судебных приставов хотя и исполняет достаточно широкий спектр исполнительных документов, выдаваемых различными юрисдикционными органами, однако обеспечивает установленный порядок деятельности всего лишь одного из них — суда.

Мы убеждены в том, что сложившаяся в данном контексте ситуация нуждается в коренном переосмыслении, в связи с чем органы службы судебных приставов должны обеспечивать юрисдикционную деятельность не только судов, но и иных органов и лиц, чьи акты впоследствии потенциально подлежат исполнению Федеральной службой судебных приставов. В частности, судебные приставы при возникновении необходимости должны обеспечивать установленный порядок деятельности: государственного органа (должностного лица) в процессе принятия им актов по делам об административных правонарушениях; нотариуса в процессе удостоверения соглашения об уплате алиментов или совершения им исполнительной надписи; комиссий по трудовым спорам.

Обеспечение установленного порядка деятельности судов в контексте возлагаемой ст. 1 Федерального закона «О судебных приставах» на должностных лиц ФССП России задачи вплоть до настоящего времени, с наших позиций, рассматривается весьма однобоко и не может быть охарактеризовано в качестве оптимального с точки зрения перспектив государственного строительства и потенциала развития органов службы судебных приставов в России.

По справедливому выражению И.Л. Петрухина, «судебная власть учреждена для защиты общества от противоправного поведения отдельных лиц и организаций, охраны прав и свобод граждан, контроля за деятельностью других ветвей власти, обеспечивающего конституционность и законность их действий и решений»1. Вместе с тем сама судебная власть также нуждается в защите. Причем упомянутая защита едва ли должна заключаться лишь в конструировании особого статуса суда или совершенствовании государственных гарантий судьям, что, безусловно, важно и вне всяких сомнений должно претворяться в жизнь, но, вполне очевидно, не повлечет за собой качественного улучшения процесса отправления правосудия, если одновременно с этим не будет

обеспечиваться полноценная защита лиц, непосредственно или кос-

2

венно участвующих в судопроизводстве, и прежде всего в уголовном . [537] [538]

Проблема защиты лиц, участвующих в уголовном судопроизводстве, является ключевой не только в доктринальном, но и в сугубо практическом отношении, поскольку ненадлежащее обеспечение безопасности свидетелей и потерпевших приводит к извращению принципа состязательности и равноправия сторон. В этой связи Т.С. Коб- цова, П.В. Кобцов, А.Б. Смушкин в постатейном комментарии к Федеральному закону «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства» отмечают: «...нельзя говорить о возможности пользоваться потерпевшему своими правами и проявлять процессуальную активность, а свидетелю давать правдивые показания, если это ставит под угрозу жизнь, здоровье или имущество указанного участника уголовного процесса, а также его близких.

Принятие упомянутого Федерального закона в России произо-

2

шло со значительным опозданием в сравнении с другими странами, причем не только дальнего, но и ближнего зарубежья[540] [541] [542], что объясняет некоторую разбалансированность в определении перечня субъектов, обеспечивающих государственную защиту.

Так, в соответствии со ст. 3 рассматриваемого Закона к органам, обеспечивающим государственную защиту, по функциональному признаку отнесены: 1) органы, принимающие решение об осуществлении государственной защиты; 2) органы, осуществляющие меры безопасности; 3) органы, осуществляющие меры социальной поддержки.

Органами, принимающими решение об осуществлении государственной защиты, выступают органы, в производстве которых находится уголовное дело или на рассмотрении которых находится соответствующее заявление. Речь в данном случае идет о суде (судье), начальнике органа дознания, руководителе следственного органа или следователе с согласия руководителя следственного органа, в производстве которых находится заявление (сообщение) о преступлении либо уголовное дело.

Органами, осуществляющими меры социальной поддержки, выступают на сегодня органы социальной защиты населения.

Что касается второй из перечисленных выше групп государственных органов, то к ним относятся органы, непосредственно осуществляющие меры безопасности в отношении определенных в законе категорий лиц. Прежде всего это органы внутренних дел, органы федеральной службы безопасности, таможенные органы и органы по контролю за оборотом наркотических и психотропных веществ по уголовным делам, находящимся в их производстве или отнесенным к их ведению. Существует ряд специальных правил, возлагающих, в частности, осуществление мер безопасности в отношении военнослужащих на командование соответствующих воинских частей; в отношении лиц, отбывающих наказание, — на органы уголовно-исполнительной системы.

Необходимо подчеркнуть, что МВД России сегодня осуществляет около 90% всех мер государственной защиты1, что при столь высокой концентрации полномочий, однако, контрастирует с достаточно низким общим количеством случаев применения мер государственной защиты. По данным, опубликованным в СМИ, в 2009 г. органа- 1 ми внутренних дел были применены меры государственной защиты к примерно 1600 гражданам1, а позднее, в 2011 г., - к 3500 гражданам2. С наших позиций, указанные цифры свидетельствуют о нереализованности в полной мере рассматриваемой функции государства ввиду следующего.

По данным ВНИИ МВД России, около 60% лиц, ставших жертвами преступлений, не обращаются в правоохранительные органы по причинам, не в последнюю очередь связанным с опасениями мести со стороны преступников. Кроме того, ежегодно более 10 млн граждан выступают свидетелями, и около 2,5 млн граждан меняют свои показания3. Приведенные цифры в сравнении с имеющимися данными о фактически применяемых мерах государственной защиты свидетелей, потерпевших и иных участников уголовного процесса подтверждают очевидную несоизмеримость потенциально запрашиваемой обществом и реально предоставляемой государством защиты от криминальных проявлений. Мы убеждены в том, что масштабы проблемы требуют от государства адекватных мер не только по направлению непосредственной борьбы с преступностью, но и в части комплексного формирования эффективной организационно-управленческой структуры, обеспечивающей защиту участников уголовного судопроизводства от неправомерного воздействия криминальных элементов. С учетом того факта, что в отечественном законодательстве о государственной защите участников уголовного судопроизводства приведен один из наиболее широких перечней лиц, подлежащих государственной защите, в сравнении с большинством зарубежных правопорядкові сложность в решении рассматриваемой проблемы тем более усугубляется. [543] [544] [545] [546]

Мы полагаем, что интегральной составляющей деятельности по обеспечению установленного порядка деятельности судов, относящейся к задачам Федеральной службы судебных приставов, должна стать государственная защита участников, в первую очередь, уголовного судопроизводства.

Кроме того, обеспечение надлежащего порядка деятельности судов предполагает в том числе и комплексную государственную защиту судей. Сегодня в соответствии со ст. 11 Федерального закона «О судебных приставах» на судебных приставов по ОУПДС возложены, в частности, обязанности: обеспечивать в суде, а при выполнении отдельных процессуальных действий вне здания, помещений суда безопасность судей, присяжных заседателей и иных участников судебного процесса; обеспечивать по поручению судьи безопасность доставки уголовного дела и вещественных доказательств к месту проведения судебного заседания; поддерживать общественный порядок в здании, помещениях суда; выполнять распоряжения председателя суда, председательствующего в судебном заседании судьи по обеспечению общественного порядка в здании, помещениях суда; осуществлять охрану здания, помещений суда; в случае принятия решения об охране здания, помещений суда в круглосуточном режиме осуществлять такую охрану.

Перечисленные полномочия без сомнения могут быть охарактеризованы как суть проявления защиты суда и судей в рамках осуществления ими своих профессиональных обязанностей. Наряду с подобной защитой в действующем законодательстве реализована государственная защита судей в случаях наличия угрозы посягательства на жизнь, здоровье и имущество указанных лиц в связи с их служебной деятельностью. В настоящее время нормативно-правовой основой для претворения указанной защиты в жизнь служит Федеральный закон от 20.04.1995 № 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» (далее — Закон № 45-ФЗ)1. Судебные приставы-исполнители («судебные исполнители» — в терминологии Закона № 45-ФЗ) также подлежат в установленных законом случаях государственной защите. Действующая модель государственной защиты упомянутых выше лиц предполагает возложение функций по их непосредственной защите на органы внутренних дел (ст. 12 Закона № 45-ФЗ; подп. 23 п. 12 Положения [547] о Министерстве внутренних дел Российской Федерации1), что, с наших позиций, не может быть признано оптимальным решением и нуждается в корректировке.

Институт судебных исполнителей традиционно теснейшим обра-

2

зом связывался с развитием судопроизводства в дореволюционный

3

и советский периоды развития нашей государственности, и вплоть до настоящего времени деятельность органов службы судебных приставов более других государственных органов исполнительной власти находится в непосредственном взаимодействии с судами.

Не секрет, что успех в решении той или иной стоящей перед государством задачи не в последнюю очередь зависит собственно от накопленного опыта и традиций взаимодействия органов государственной власти между собой, их способности скоординировано находить выход из трудноразрешимых правовых и управленческих ситуаций, ставить эффективность при осуществлении государственно-управленческой деятельности выше внутриведомственных интересов. Взаимодействие ФССП России и государственных органов судебной ветви власти имеет стабильную и весьма продуктивную направленность. В возложении конкретной задачи на тот или иной орган государственной власти должен приниматься во внимание фактор рациональности расходования бюджетных средств. В этой связи с концептуальных позиций необходимо дополнительно возложить на органы службы судебных приставов задачи по обеспечению государственной защиты судей, судебных приставов-исполнителей, а также участников уголовного судопроизводства в качестве неотъемлемой составляющей (продолжения, либо предварения) обеспечения установленного порядка деятельности [548] [549] [550] судов в широком его истолковании с одновременным сохранением функций в обозначенной сфере также и у органов внутренних дел.

Критерием разграничения деятельности органов службы судебных приставов и органов внутренних дел, на наш взгляд, должен выступать именно суд. Так, уголовное дело, поступающее на рассмотрение суда, должно порождать помимо прочего потенциальную возможность комплексного применения мер безопасности к участникам уголовного судопроизводства со стороны судебных приставов по ОУПДС. Кроме того, во всех случаях защиту судей и судебных приставов-исполнителей также надлежит поручить судебным приставам по ОУПДС.

Сформулированные нами предложения, с одной стороны, позволят за счет расширения субъектного состава уполномоченных органов, обеспечивающих государственную защиту, повысить доступность государственной защиты для населения и, как следствие, увеличить количество лиц, находящихся ежегодно под указанной защитой, а с другой стороны, введут разумные элементы межведомственной конкуренции, что в конечном счете с большой долей вероятности будет способствовать более эффективному применению мер безопасности, установленных действующим законодательством.

При этом ограниченность бюджетного финансирования не должна означать умаление основных прав и свобод граждан, порождая к жизни деструктивные проявления снижения доверия общества к государству в целом. Некоторое увеличение бюджетных ассигнований, на наш взгляд, станет оправданным, поскольку судебные приставы по ОУПДС фактически частично и сегодня уже осуществляют государственную защиту судей, участников уголовного судопроизводства в рамках обеспечения установленного порядка в зданиях и помещениях судов, а возложение на них в качестве комплексной задачи государственной защиты указанных лиц будет сопровождаться лишь кадровым и материально-техническим укреплением уже созданных и функционирующих подразделений судебных приставов.

Такое решение проблемы представляется верным, поскольку, несмотря на создание специализированных структурных образований как в самом центральном аппарате, так и в территориальных органах МВД, уровень реализации указанной функции далек от фактически имеющихся в обществе потребностей.

Кроме того, следует особенно подчеркнуть тот факт, что Федеральная служба судебных приставов в этом случае приобретает статус органа, осуществляющего меры безопасности, и соответственно должна быть наделена правом проведения оперативно-розыскных мероприятий, а это в свою очередь выступает дополнительным аргументом в вопросе отнесения органов службы судебных приставов к числу субъектов ОРД по смыслу законодательства об оперативно-розыскной деятельности.

Таким образом, мы можем сделать вывод о важности институциональных преобразований в контексте переосмысления задачи по обеспечению установленного порядка деятельности судов. Существующий сегодня уровень ее реализации в законодательстве и правоприменительной деятельности приводит к значительной разрозненности в профессиях судебного пристава по ОУПДС и судебного пристава-исполнителя, подрывая единство статуса «судебный пристав». При этом речь идет вовсе не об идентичности функциональных обязанностей, что в принципе недостижимо и нецелесообразно, но о сопоставимости профессий, их престижности и привлекательности, чего сегодня явно не наблюдается. Гармоничное развитие статуса «судебный пристав» невозможно без перспективного укрепления или, образно говоря, «возвышения» до статуса судебного пристава-исполнителя правового (компетенционного) положения судебного пристава по ОУПДС.

Решение указанной проблемы нами видится в комплексной государственной политике, которая должна последовательно проводиться по двум взаимосвязанным направлениям:

1. Органы службы судебных приставов должны обеспечивать юрисдикционную деятельность не только судов, но и иных органов и лиц, чьи акты впоследствии потенциально подлежат исполнению Федеральной службой судебных приставов. Так, судебные приставы при возникновении необходимости должны обеспечивать установленный порядок деятельности: государственного органа (должностного лица) в процессе принятия им актов по делам об административных правонарушениях; нотариуса в процессе удостоверения соглашения об уплате алиментов или совершения им исполнительной надписи; комиссий по трудовым спорам. При этом надлежит подчеркнуть, что деятельность судебного пристава в подобных ситуациях будет носить характер, отличный от деятельности, связанной с обеспечением установленного порядка деятельности судов. Это обусловливается особым социальным значением судебного разбирательства, его процессуальной природой и повышенной конфликтностью. Вместе с тем обеспечение деятельности иных органов и лиц, выносящих акты (документы), подлежащие исполнению Службой, призвано создавать условия для вынесения законного и обоснованного акта.

2. Органы службы судебных приставов дополнительно должны осуществлять решение задачи по обеспечению государственной защиты судей, судебных приставов-исполнителей, а также участников уголовного судопроизводства в качестве неотъемлемой составляющей (продолжения, либо предварения) обеспечения установленного порядка деятельности судов в широком его истолковании. Одновременно необходимо сохранить функции в обозначенной сфере у органов внутренних дел. При этом критерием разграничения деятельности органов службы судебных приставов и органов внутренних дел, на наш взгляд, должен выступать именно суд: уголовное дело, поступающее на рассмотрение суда, должно приводить к возможности применения мер безопасности к участникам уголовного судопроизводства со стороны судебных приставов по ОУПДС. Кроме того, во всех случаях защита судей и судебных приставов-исполнителей должна обеспечиваться судебными приставами по ОУПДС.