§ 3. Систематизация административных процессуальных мер по обеспечению реализации структурообразующей задачи ФССП России: стратегия оптимального правоприменения

Вариативность государственного воздействия в рамках реализации Федеральной службой судебных приставов своей структурообразующей задачи предопределяется сложным комплексом общественных отношений, возникающих при исполнении актов юрисдикционных [434] органов.

В науке административного права меры административного принуждения, исходя из их целевого назначения, принято классифицировать на три группы: административно-предупредительные меры, меры административного пресечения и меры административной ответственности1. Мы не ставим перед собой цели какого-либо отдельного исследования приведенного многообразия мер административного принуждения, однако позволим себе высказать несколько соображений, непосредственно затрагивающих изучаемую нами сферу. Как известно, административно-предупредительные меры применяются в целях предупреждения возможных правонарушений или иных общественно-негативных явлений[435] [436] и в обозначенном контексте олицетворяют собой стремление публичной власти к признаваемому приоритетным воздействию на субъекта в тот момент, когда он еще не допустил противоправного поведения. В рамках административно-исполнительного процесса такой административно-предупредительной мерой является установление срока для добровольного исполнения должником содержащихся в исполнительном документе требований (ч. 11 ст. 30 Федерального закона «Об исполнительном производстве»), поскольку именно здесь предпринимается процессуальное воздействие на лицо, еще не совершившее правонарушение, связанное с неисполнением возложенной на него исполнительным документом обязанности.

Иная разновидность — меры административного пресечения, они носят строго оперативный характер и преследуют цель прекращения противоправных действий и предотвращения их вредных последствий. К их числу обычно относят требования прекратить противоправные действия, принудительное лечение, непосредственное физическое воздействие, применение специальных средств, оружия, запрещение эксплуатации транспортных средств и ряд иных мер1.

Отметим, что в последние годы в доктрине административного права в самостоятельную группу стали выделять также процессуальные меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях2. Мы поддерживаем научный подход Ю.М. Козлова, в соответствии с которым обеспечительные меры образуют разновидность мер пресекательного характера3. При этом, уточним, едва ли оправданно говорить о существовании обеспечительных мер лишь в контексте производства по делам об административных правонарушениях. Как было показано ранее, исполнительное производство и производство по делам об административных правонарушениях суть разновидности административно-юрисдикционного процесса с идентичной для них функциональной составляющей. Это в свою очередь обуславливает и применение общих для них средств административно-правового воздействия, включая меры обеспечительного характера. Таким образом, процессуальные средства, которые применяются судебным приставом-исполнителем для целей обеспечения своевременного и полного исполнения требований, содержащихся в исполнительных документах, и прекращения вследствие этого противоправных действий должника, нами [437] [438] [439] предлагается именовать мерами обеспечения исполнительного производства, что вполне соответствует правовой природе названных действий.

К ним с учетом ст. 64 Федерального закона «Об исполнительном производстве» относятся следующие исполнительные действия[440]:

—вызов сторон и запрос необходимых сведений у физических и юридических лиц, государственных органов; получение от них объяснений, информации, справок;

—проведение проверок, в том числе финансовых и по исполнению исполнительных документов;

—дача физическим и юридическим лицам поручения по исполнению требований, содержащихся в исполнительных документах;

—вхождение в нежилые помещения и хранилища, занимаемые должником или другими лицами либо принадлежащие должнику или другим лицам, в целях исполнения исполнительных документов;

—с разрешения в письменной форме старшего судебного пристава (а в случае исполнения исполнительного документа о вселении взыскателя или выселении должника — без указанного разрешения) вхождение без согласия должника в жилое помещение, занимаемое должником;

—наложение ареста на имущество, в том числе на денежные средства и ценные бумаги, изъятие указанного имущества, передача арестованного и изъятого имущества на хранение;

—оценка имущества, а также привлечение для оценки имущества специалистов;

—производство розыска должника, его имущества, розыск ребенка самостоятельно или с привлечением органов внутренних дел;

— взыскание исполнительского сбора;

—обращение в органы для проведения регистрации на имя должника принадлежащего ему имущества;

—установление временных ограничений на выезд должника из Российской Федерации;

—совершение иных необходимых для своевременного и правильного исполнения действий.

Совершение указанных действий, образующих меры обеспечения исполнительного производства, выступает залогом эффективности принудительного исполнения актов юрисдикционных органов. В свою очередь практически все из перечисленных мер применяются судебным приставом-исполнителем в условиях существования значительной дискреции полномочий, что в значительной степени актуализирует вопрос о критерии выбора оптимальной модели его процессуального поведения.

Вопрос о разумности традиционно исследуется в доктрине частного права, что неминуемо проецируется на спектре публикуемых работ, а также на характере затрагиваемых в них вопросов[441]. Во многом это связывается со сложностью и многообразием явлений гражданского оборота, в итоге приводящих к невозможности исчерпывающей регламентации имущественных отношений частноправового характера в статьях нормативных правовых актов. Законодатель в свою очередь исходит из презумпции невозможности создания «идеального» правила поведения, которое удовлетворяло бы потребностям всех участников гражданского оборота.

На этом фоне публичное, и в том числе административно-правовое, регулирование общественных отношений может быть охарактеризовано стремлением к повышенной регламентации вопросов, в особенности относящихся к числу процессуальных. Это объясняется, как минимум, двумя обстоятельствами. С одной стороны, метод административно-правового регулирования состоит в превалировании предписаний и запретов, а с другой — административные процедуры как таковые традиционно тяготеют к установлению более жесткого правового режима. О последнем, к примеру, свидетельствует практика разработки и принятия в Российской Федерации административных регламентов1. Особая формализация тем более характерна для административно-процессуальной деятельности.

Приведенные соображения в полной мере распространяются на деятельность Федеральной службы судебных приставов в части применения мер обеспечения исполнительного производства. Непосредственное же их осуществление возлагается на судебного пристава-исполнителя, чье положение как государственного гражданского служащего характеризуется также известной спецификой.

Так, его деятельность традиционно рассматривается в качестве деятельности, в которой уже отсутствует спор о праве, т.к.

В свою очередь взыскатель преследует цель скорейшего получения присужденного ему, порой даже невзирая на установленные законом процедуры, а в ситуациях множественности взыскателей, когда все они до конца не уверены в получении присужденного в полном объеме (к примеру, в случаях сводного исполнительного производства), конфликт интересов между ними практически всегда неизбежен. Сказанное свидетельствует о сложности положения судебного пристава-исполнителя, находящегося по существу между противоборствующими сторонами со взаимоисключающими интересами. При таких обстоятельствах судебный пристав-исполнитель, применяя меры обеспечения исполнительного производства, должен соблюдать баланс интересов сторон исполнительного производства.

Одним из возможных проявлений соблюдения подобного баланса является принятие судебным приставом-исполнителем решения о воздействии не только на имущественную сферу должника (предположим, путем наложения ареста на имущество должника), но и посредством введения определенных ограничений в отношении его личности (временное ограничение на выезд должника из Российской Федерации — ст.

Примечательно, но действующее законодательство об исполнительном производстве не устанавливает каких бы то ни было четких критериев, которыми должен руководствоваться судебный пристав-исполнитель, принимая решение об обоснованности введения ограничительных мер в отношении личности должника. На этом фоне в рамках юридического сообщества вновь зарождается дискуссия о соотношении личного и имущественного воздействия в исполнительном производстве[445].

Благодатной почвой к тому служит недостаточная разработанность основных начал, общих идей, а говоря иначе — принципов исполнительного производства, которые в идеале обязаны находить свое нормативное закрепление в рамках действующего законодательства и определять вектор правоприменительной практики. Сформулированные в ст. 4 Закона об исполнительном производстве принципы, вполне очевидно, не могут служить достаточными к тому ориентирами.

Мы убеждены, что одним из таких принципов должен стать принцип разумности деятельности судебного пристава-исполнителя, играющий важнейшую роль в аспекте применения мер обеспечения исполнительного производства.

Категория «разумность», как мы отмечали ранее, детально разработана в доктрине частного права, на законодательном уровне закреплена в Гражданском кодексе РФ[446]. К тому же «разумность» используется в Гражданском процессуальном кодексе РФ[447] [448] [449], Федеральном законе от 30.04.2010 № 68-ФЗ «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного

3

акта в разумный срок» .

Значение принципа разумности состоит в установлении определенного критерия в ситуациях, когда у государственного служащего, и в том числе судебного пристава-исполнителя, имеются дискреционные полномочия.

Вопрос о разумности — это колоссальный по значимости вопрос для правового регулирования всей системы государственной службы Российской Федерации, нуждающийся в серьезном теоретическом осмыслении. К сожалению, в настоящее время принцип разумности как принцип деятельности государственного служащего нигде законодательно не закреплен.

По верному замечанию В.И. Емельянова, «понятие «разумность» используется в текстах нормативных правовых актов в тех случаях, когда необходимо установить «плавающую» границу субъективного права или обязанности»[450]. Вместе с тем следует отметить, что в рамках принудительного исполнения актов юрисдикционных органов разумность должна относиться лишь к выбору должностным лицом того или иного вполне определенного действия (наложение ареста на имущество должника, производство розыска, вхождение в жилые или нежилые помещения, временное ограничение выезда из Российской Федерации и др.).

В юридической литературе «разумность» раскрывается через призму «действий среднего человека»1, т.е. действий, которые лицо совершает как правило, обычно. В этом смысле разумные действия воплощаются в сложившемся поведении субъектов в какой-либо определенной жизненной ситуации.

Необходимо подчеркнуть, что разумность не является синонимом добросовестности. Отсюда действия могут быть вполне разумными, но в то же самое время недобросовестными. Представляется единственно верным рассмотрение допустимости совершения судебным приставом-исполнителем лишь разумных добросовестных действий.

Едва ли обоснованно отождествлять и разумность действий судебного пристава-исполнителя с их законностью. Принцип законности, являясь общеправовым, конституционным (ст. 15 Конституции РФ), нашел свое закрепление и в законодательстве об исполнительном производстве (ст. 4 Федерального закона «Об исполнительном производстве»). При этом законность как принцип права зачастую рассматривается в узком значении, охватывающем строгое соблюдение всеми субъектами требований, содержащихся в статьях нормативных правовых актов. Соответственно, каждое в отдельности действие судебного пристава-исполнителя с формальной точки зрения может соответствовать закону, но в то же время быть неразумным в конкретно взятой ситуации.

Вместе с тем разумность выступает предпосылкой соблюдения законности в широком смысле, включающей в себя не только формальное следование букве закона, но и принятие решений, соответствующих его духу.

Решение должностного лица, принимаемое с соблюдением принципа разумности, может быть охарактеризовано в качестве закрепленного в статьях нормативного правового акта усмотрения, которое судебный пристав-исполнитель должен реализовать надлежащим образом, т.е. исходя из задачи исполнительного производства по правильному и своевременному исполнению судебных актов, актов других органов и должностных лиц (ст. 2 Федерального закона «Об исполнительном производстве»). 1

Таким образом, следует заключить, что лишь разумные действия судебного пристава-исполнителя должны считаться законными.

Целесообразность законодательного закрепления принципа разумности деятельности судебного пристава-исполнителя объясняется необходимостью учета конкретной ситуации в рамках применения мер обеспечения исполнительного производства со множественностью и вариативностью обстоятельств, что оказывается сделать решительно невозможно в рамках формализованной в статье закона правовой нормы.

Очевидно, что усмотрение любого государственного служащего не должно быть бесконтрольным. В противном случае это неминуемо будет приводить к повышению коррупционных рисков и, как следствие, нарушению прав и законных интересов лиц, участвующих в исполнительном производстве.

Соответственно, в законодательстве должны наличествовать эффективные механизмы судебного и административного контроля за принимаемыми судебным приставом-исполнителем процессуальными решениями. Названные механизмы в настоящее время созданы, действуют, однако нуждаются в дальнейшем совершенствовании. Лишь при таких условиях введение принципа разумности и повышение роли дискреции в применении мер обеспечения исполнительного производства станет оправданным и не повлечет за собой дестабилизацию правоприменительной деятельности.

Вопрос об обоснованности закрепления принципа разумности деятельности судебного пристава-исполнителя в современном российском законодательстве является в сущности вопросом о зрелости профессии судебного пристава. О последнем, как представляется, может свидетельствовать, с одной стороны, наличие устойчивого социального статуса государственного служащего, приводящего к желанию лица сохранить свою профессию на протяжении длительного времени, а с другой — профессионализм государственного служащего, традиционно складывающийся из образовательного ценза, установленного для кандидата на должность, и опыта (стажа) работы.

Необходимо последовательно решать вопросы повышения доходов судебного пристава-исполнителя1 и, как следствие, устойчивости кад- [451] рового состава ФССП России. Лишь в данном случае становится возможным говорить о создании предпосылок для полного претворения принципа разумности деятельности судебного пристава в жизнь, однако легальное его закрепление в рамках законодательства об исполнительном производстве явилось бы вполне оправданным уже сегодня.

Другим важнейшим фактором оптимального применения мер обеспечения исполнительного производства выступают надлежащие условия совершения процессуальных действий, которые бы исключали возможность давления на судебного пристава-исполнителя извне. Самостоятельность, являющаяся результатом независимости должностного лица, участвующего в реализации структурообразующей задачи ФССП России, — залог построения устойчивой и эффективной системы исполнительного производства1.

Понятие «независимый» в общеупотребимом смысле этого слова означает отсутствие зависимости от кого-либо и чего-либо[452] [453] [454]. Вполне понятно, что абсолютной независимости достичь вряд ли возможно, и сама по себе названная категория является в известной степени условной. Речь, как видится, может вестись скорее об определенном уровне независимости, необходимом для осуществления беспристрастной процессуальной деятельности.

За последние годы в юридической литературе было уделено значительное внимание проблемам реализации принципа независимости судей в их практической деятельности, различным значениям и интерпретациям приведенных конституционных положений[455]. В то же самое время нам представляется, что недостатком имеющихся на сегодня исследований в указанной области является полное игнорирование ими сферы принудительного исполненияи, как следствие, распространение действия принципа независимости лишь до момента вынесения судом решения1.

Необходимо понимать, что независимость суда не является самоцелью, а выступает лишь предпосылкой для вынесения им законного и обоснованного судебного акта, направленного на защиту прав и интересов граждан, юридических лиц, а также публичных образований. Таким образом, независимость суда должна быть направлена на обеспечение каждому судебной защиты его прав и свобод посредством отправления подлинного правосудия.

Принудительное исполнение актов юрисдикционных органов, и в первую очередь судебных решений, является неотъемлемой частью правосудия. В решениях Европейского суда по правам человека последовательно находит свое отражение позиция, согласно которой исполнение решения, вынесенного любым судом, должно рассматриваться как «часть суда»[456] [457] [458]. Соответственно, субъективное право на исполнение решения суда выступает логическим продолжением права на судебную защиту. И, как известно, вся цепочка настолько сильна, насколько крепко ее самое слабое звено.

Таким образом, деятельность суда в условиях независимости позволяет рассчитывать на получение справедливого решения по делу, однако подобное решение оставалось бы всего лишь фикцией, если бы оно не было фактически исполнено. В особенности, это характеризует так называемые иски о присуждении. В этой связи мы убеждены, что процедура исполнения вынесенных в условиях независимости судебных решений непременно и сама должна также характеризоваться независимостью. И если судам независимость в конечном счете необходима для отыскания формальной истины по делу, то судебному приставу-исполнителю — для претворения установленной «на бумаге» истины в жизнь.

Принцип независимости суда имеет сегодня неоднозначное толкование. В юридической литературе вполне обоснованно обращается внимание на существование огромного количества значений данного принципа1. Отсюда едва ли можно утвердительно говорить о единообразии в его трактовках. Так, независимость судьи разделяют на профессиональную и личную. Если первая предполагает исключение всякого непроцессуального общения с судьей, влияющего на выводы последнего, то вторая рассматривается в качестве более емкого понятия, охватывающего комплекс мер правовой защиты, материального и социального обеспечения судей[459] [460].

Разумеется, понимание независимости суда и судебного пристава- исполнителя не должно и не может быть одинаковым. Судебные приставы являются государственными гражданскими служащими, на которых распространяется действие специального законодательства, и в том числе Закона о государственной гражданской службе[461], основанного на началах субординации и общих принципах административных правоотношений. Безусловно, те ограничения и запреты, которые связываются с гражданской службой (ст. 16, 17 настоящего Закона), призваны способствовать ему избегать ситуаций, приводящих к конфликту интересов на государственной службе, и быть в этом отношении независимым. Однако едва ли подобное понимание нивелирует то административное подчинение, которое возникает у него в силу служебных обязанностей.

Тем более что на этом фоне независимость суда проистекает из установленной архитектуры государственной власти, где на конституционном уровне постулируется принцип разделения властей и выделения судебной власти в качестве самостоятельной ветви (ст. 10 Конституции РФ), а Закон РФ «О статусе судей» вводит прямые гарантии независимости судьи (ст. 9), не все из которых, безусловно, соизмеримы со статусом государственного служащего.

Независимость судебного пристава-исполнителя следует, на наш взгляд, трактовать не как элемент правового статуса гражданского служащего, а в качестве особого режима его процессуальной деятельности. Последнюю традиционно рассматривают как деятельность, в которой уже отсутствует спор о праве, т.к. права взыскателя установлены вступившим в законную силу судебным актом, последним же устанавливается и обязанность должника совершить определенные действия в пользу взыскателя. С такой трактовкой вполне можно согласиться, но с тем лишь уточнением, что, как мы выше обращали внимание, отсутствие спора о праве между сторонами вовсе не означает отсутствие конфликта, и в первую очередь конфликта интересов взыскателя и должника. Это свидетельствует о сложности положения судебного пристава-исполнителя, находящегося по существу между противоборствующими сторонами с взаимоисключающими интересами, что, соответственно, демонстрирует нам определенную схожесть его положения с положением судьи в рамках судебного разбирательства.

Выше нами также отмечалось, что требуется значительное увеличение объема средств на содержание органов принудительного исполнения со стороны государства. В этом контексте независимость судебного пристава-исполнителя в рамках применения мер обеспечения исполнительного производства должна быть теснейшим образом связана также и с реализуемой системой предупреждения в органах принудительного исполнения коррупционных рисков1. Очевидно, что преодоление коррупции как социально-политического явления в обществе и государстве оказывается решительно невозможным лишь путем формирования специального антикоррупционного законодательства2. Принимаемые в этом направлении меры должны включать ревизию большинства отраслевых законодательных и подзаконных [462] [463] нормативных правовых актов, охватывающих наиболее коррупцио- генные сферы общественных отношений. К одной из таких сфер без сомнения относится и принудительное исполнение актов юрисдикционных органов. В этой связи совершенствование законодательства должно осуществляться комплексно и охватывать, с одной стороны, вопросы принудительного исполнения названных актов, а с другой — вопросы прохождения государственной гражданской службы.

Хотя нормативное правовое регулирование исполнительного производства и претерпело изменения в связи с принятием в 2007 г. действующего сегодня Федерального закона «Об исполнительном производстве», едва ли возможно утверждать, что указанные изменения привели к подлинному реформированию порядка применения мер обеспечения исполнительного производства. В контексте анализа указанного Закона речь может скорее идти лишь о совершенствовании отдельных институтов исполнительного производства и о приведении его процедур в соответствие с изменившимся законодательством. Вместе с тем острой проблемой, препятствующей эффективному предупреждению коррупционных рисков в рамках исполнительного производства и, как следствие, подлинной независимости судебного пристава-исполнителя по-прежнему остается неопределенность прав и обязанностей субъектов регулируемых отношений, отсутствие четких административных процедур, относящихся к деятельности судебного пристава-исполнителя, а порой и нормативные коллизии[464] [465].

Все это предопределяет настоятельную потребность в скорейшем закреплении на законодательном уровне принципа независимости судебного пристава-исполнителя, который, однако, должен быть подкреплен непротиворечивой системой правового регулирования его деятельности, позволяющей ему эффективно применять меры обеспечения исполнительного производства при неукоснительном соблюдении прав и законных интересов всех его участников.

Последовательная реализация принципа независимости, равно как и принципа разумности, в деятельности судебного пристава-исполнителя будет способствовать целостному укреплению представлений о справедливом применении мер обеспечения исполнительного производства, что выступает неотъемлемой предпосылкой повышения социального статуса государственных органов Федеральной службы судебных приставов.

Переходя к содержательному анализу совокупности применяемых мер, необходимо отметить существующую разобщенность и неупорядоченность их изложения в действующем законодательстве, что в значительной степени является следствием скудности теории, игнорированием качественной неоднородности мер воздействия на должника.

В этой связи нам представляется, что на современном этапе обнаруживает себя потребность дифференциации рассматриваемых мер путем их подразделения на три относительно обособленные группы:

—меры, воздействующие на имущественную сферу лица (в первую очередь должника);

— меры, воздействующие на личную сферу должника;

—сопутствующие меры (меры организационного и информационного характера).

К мерам, воздействующим на имущественную сферу лица, в частности, относятся: наложение ареста на имущество; произведение оценки или привлечение профессионального оценщика; розыск имущества должника; обращение в регистрирующие органы с целью проведения государственной регистрации прав должника на имущество; проведение проверки правильности удержания и перечисления денежных средств и др.

В качестве мер, воздействующих на личную сферу должника, следует рассматривать: установление временных ограничений на выезд должника из Российской Федерации; вхождение в жилые помещения; привод лица, уклоняющегося от явки по вызову судебного пристава- исполнителя. Сюда же необходимо относить и активно обсуждаемую меру — ограничение специальных прав должника1. [466]

Сопутствующие меры включают в том числе: вызов сторон; запрос необходимых сведений; проверку финансовых документов, а также совершение иных действий организационного характера.

Телеологическая ценность предлагаемой классификации заключается в необходимости восприятия специфических черт в рамках применения данных видов мер в контексте предлагаемого деления. Так, если сопутствующие меры, будучи механистически предопределенными, не нуждаются в каком-либо ценностном осмыслении, а законодательное регулирование их применения, таким образом, должно исходить в основном из утилитарных потребностей построения лишь работающей юридической конструкции, то меры, воздействующие на имущественную сферу, и меры, воздействующие на личность, уже требуют серьезного концептуального осмысления при внедрении дополнительных инструментов обеспечения исполнительного производства. Более того, необходимо установить оптимальное соотношение между первыми двумя видами мер, на основе которого только и возможно конструировать эффективные законодательные подходы.

Вплоть до настоящего времени вопрос, связанный с природой личных ограничений в рамках исполнительного производства, не исследован в должной мере. Отсутствуют сколько-нибудь значимые работы, в которых их авторы стремились если не исследовать самостоятельно, то хотя бы обеспечить постановку вопроса о соотношении личного и имущественного воздействия в отношении должника. Своеобразным диссонансом на фоне образовавшегося научного вакуума в данном вопросе явился доклад М.З. Шварца на Международной научнопрактической конференции на тему «Принудительное исполнение актов судов и иных органов. Полномочия должностных лиц при осуществлении исполнительных действий», проходившей с 6 по 8 июля 2010 г. в Санкт-Петербурге1. Можно с уверенностью заявлять, что указанное выступление могло стать отправным пунктом в инициировании обстоятельной научной дискуссии по данному вопросу, чего, однако, к глубочайшему нашему сожалению, так и не произошло. В этой [467] связи при дальнейших наших рассуждениях в обозначенной плоскости порой мы вынуждены апеллировать к позиции лишь одного ученого.

Меры, воздействующие на личную сферу должника, неразрывно связаны с положением, при котором происходит ограничение личных прав и свобод человека и гражданина, нашедших свое закрепление на конституционном уровне. Так, вхождением в жилое помещение ограничивается конституционный принцип неприкосновенности жилища (ст. 25 Конституции РФ); приводом — право на свободу (ст. 22 Конституции РФ); временным ограничением на выезд должника из Российской Федерации — свобода выезжать за пределы Российской Федерации (ст. 27 Конституции РФ). Дискутируемая мера — ограничение специальных прав — в этом смысле носит в значительной степени более сложный правоограничительный характер, который в конечном счете предопределяется тем спектром прав, ограничение которых предлагается законодательно разрешить1.

При этом стоит отметить, что ограничение свободы и неприкосновенности жилища в юридическом быту уже давно не рассматривается как нечто экзотическое, а потому воспринимается подавляющим большинством населения в качестве сложившегося традиционного воздействия публичной власти, применяемого в случаях, когда к тому возникает потребность. Дискуссия же в юридической науке, как правило, ведется в аспекте номенклатуры таких случаев, а также широты усмотрения правоприменителя[468] [469]. Существенных научных либо законодательных проблем обозначенные вопросы не порождают и в преломлении исполнительного производства. Иначе обстоит ситуация с ограничением свободы выезда за пределы государства. Временное ограничение на выезд должника из Российской Федерации, являясь мерой, которая в сравнительном аспекте влечет ограничение куда менее значительное, чем, предположим, право на свободу или неприкосновенность жилища, однако именно введение в Закон об исполнительном производстве 2007 г. рассматриваемой меры вызвало и продолжает до сих пор вызывать самый широкий общественный резонанс с воспроизводством диаметральных оценок законности и целесообразности ее существования1. Практика применения временного ограничения на выезд в целом показала эффективность названной меры[470] [471], но наряду с этим в последнее время происходит и очевидный рост количества случаев судебного оспаривания временного ограничения[472]. Истолкование приведенного факта лишь через призму общеправовых тенденций увеличения нагрузки на судебную систему, на наш взгляд, не может быть рассмотрено как оптимальное и соответствующее действительному положению дел. Ущербность законодательно закрепленного порядка вызывает непонимание, а соответственно, и неодобрение применяемой меры со стороны значительной части населения. Следует признать, что во многом это обусловливается неразрешенностью теоретического вопроса о месте временного ограничения в системе мер административного воздействия на должника.

Согласно ч. 1 ст. 67 Закона об исполнительном производстве при неисполнении должником в установленный срок без уважительных причин требований, содержащихся в исполнительном документе, выданном на основании судебного акта или являющемся судебным актом, судебный пристав-исполнитель вправе по заявлению взыскателя или по собственной инициативе вынести постановление о временном ограничении на выезд должника из Российской Федерации.

Кроме того, существует также законодательно предусмотренная возможность введения ограничения еще на этапе предъявления исполнительного документа, если в заявлении взыскателя об этом содержится соответствующая просьба (ч. 2 ст. 67, ч. 2 ст. 30 Закона об исполнительном производстве).

Временное ограничение на выезд должника за пределы Российской Федерации, будучи принудительной по своему характеру мерой, тем не менее едва ли может быть рассмотрена в качестве меры принудительного исполнения. Так, к числу последних законодателем отнесены действия, совершаемые судебным приставом-исполнителем в целях получения с должника имущества, в том числе денежных средств, подлежащего взысканию по исполнительному документу (ч. 1 ст. 68 Закона об исполнительном производстве). В их качестве выступают: обращение взыскания на имущество должника; изъятие у должника имущества, присужденного взыскателю; совершение от имени и за счет должника действия, указанного в исполнительном документе, в случае если это действие может быть совершено без личного участия должника; принудительное вселение взыскателя в жилое помещение; принудительное выселение должника из жилого помещения, а также иные действия, которые преследуют своей непосредственной целью фактическое исполнение требований, содержащихся в исполнительном документе.

Научное понимание «мер принудительного исполнения» в настоящее время в целом сложилось, формализовано в действующем законодательстве и может быть нами поддержано с тем лишь принципиальным уточнением, что их содержанием всегда выступает потребность в качественном преобразовании существующего положения в соответствии с требованиями отдельно взятого исполнительного документа. При этом любой мере принудительного исполнения всегда имманентна целенаправленность на прямое исполнение заявленного требования помимо воли самого должника. Едва ли можно до конца поддержать позицию О.В. Грицая о том, что «содержанием мер принудительного исполнения являются процессуальные действия судебного пристава-исполнителя, установленные законом в целях полного исполнения требований исполнительного документа»1. Предлагаемое понимание содержания мер принудительного исполнения носит схоластический характер, ни в коей мере не отражает специфику, состоящую, если так можно сказать, в прямолинейной ориентированности данных мер на достижение поставленной цели. В этом смысле временное ограничение выезда из Российской Федерации, вводя для должника определенные лишения личного характера, все-таки исполнительный документ непосредственно не «исполняет». Следует отметить, что в практической деятельности нередко встречаются ситуации, когда судебный пристав-исполнитель, устанавливая названное ограничение наряду с недостаточной своей активностью в применении такой меры принудительного исполнения, как обращение взыскания на имущество, в итоге все же добивается исполнения должником установленного требования: за счет значительных неудобств от введенных в отношении должника ограничений последний принимает решение об исполнении требования путем, к примеру, самостоятельной продажи принадлежащего ему имущества. Такие случаи, подчеркнем, вовсе не меняют природы временного ограничения на выезд из Российской Федерации (иного личного ограничения), свидетельствуя лишь о нежелании судебного пристава-исполнителя своими активными действиями применять меры принудительного исполнения, с одной стороны, и о достаточно серьезном, а потому зачастую действенном ограничении личности должника — с другой.

М.З. Шварцем было высказано мнение, согласно которому личные ограничения могут быть рассмотрены в качестве мер ответственности в исполнительном производстве. Ученый в результате своих размыш- [473] лений заключает: «Полноценное применение института личных ограничений возможно только на основе уяснения его правовой природы как меры ответственности, применяемой к должнику, могущему, но не желающему принять доступные для него меры к исполнению требований исполнительного документа»1. С данным подходом не представляется возможным согласиться по целому ряду причин.

В названном понимании остается открытым вопрос о том, о какой именно разновидности юридической ответственности ведется речь М.З. Шварцем. Без определения природы складывающихся в рамках исполнительного производства отношений это будет сделать решительно невозможно. Выше нами уже обосновывалась административно-процессуальная природа деятельности в рамках исполнения актов юрисдикционных органов. Отсюда, продолжая логику автора, речь, по всей видимости, должна вестись о временном ограничении на выезд из России как о мере административной ответственности. Соответственно, непонятно другое. Следуя строго традиционному истолкованию юридической ответственности, доктринально обоснованных оснований и порядка ее применения, вполне очевидно, что надлежит во всех случаях устанавливать состав конкретного правонарушения, включая такой элемент субъективной стороны, как вина, а это, разумеется, потребует весьма обстоятельной, а также в известной степени громоздкой юридической процедуры применения временного ограничения на выезд из Российской Федерации как меры административной ответственности. Кроме того, временное ограничение (ограничение специальных прав) в этом случае необходимо рассматривать в качестве санкции за совершенное должником правонарушение, выразившееся в неисполнении акта юрисдикционного органа. При этом если сам факт совершения последнего был нами уже подробно исследован в других разделах работы и в этом смысле может быть поддержан, то квалификация временного ограничения (ограничения специальных прав) в качестве наказания за неисполнение требований исполнительного документа видится крайне сомнительной. Не поднимая пока научный пласт дефиниций понятия «административное наказание»[474] [475], тем не менее заметим, что большинство исследователей подчеркивают карательную составляющую любого наказания, а также проводят акцентуацию на отрицательной оценке государством совершенного правонарушения и самого правонарушителя1. Судебный пристав-исполнитель же, применяя меру, влекущую личное ограничение для должника, преследует совершенно другие цели — добиться своевременного и полного исполнения должником содержащегося в исполнительном документе требования, а непосредственно данной мерой обеспечивает принуждение должника к надлежащему поведению. В этом смысле меры, устанавливающие личные ограничения для должника, опосредуют обращение взыскания на его имущество и выступают способом обеспечения исполнения. М.З. Шварц, возражая против трактовки личного ограничения в качестве мер обеспечения, указывает на ряд обстоятельств: 1) причины неисполнения со стороны должника могут носить и уважительный характер, поэтому применение каких-либо ограничений личного характера до выявления этих причин неоправданно; 2) нельзя исключать злоупотреблений со стороны взыскателя; 3) личные ограничения не могут применяться ранее, чем должник узнает о факте возбуждения исполнительного производства и истечет срок для добровольного исполнения; 4) на стадии возбуждения исполнительного производства допустимо принятие только имущественных обеспечительных мер2.

Рассмотрим приведенные доводы.

Законодательство об исполнительном производстве, действительно, устанавливает возможность взыскателя в своем заявлении уже при предъявлении судебному приставу-исполнителю исполнительного документа ходатайствовать о наложении ареста на имущество должника в целях обеспечения исполнения содержащихся в таком документе требований об имущественных взысканиях, а также об установлении для должника иных ограничений (ч. 2 ст. 30 Закона об исполнительном производстве). Вопрос о юридическом значении для судебного пристава-исполнителя причин, по которым должник не исполняет [476] [477] требования, содержащиеся в исполнительном документе, по нашему мнению, не должен искусственно приобретать гиперболизированный характер. Едва ли следует искать дополнительную аргументацию тому факту, что вынесенные в установленном порядке и вступившие в законную силу судебные акты и акты иных органов в отношении гражданина или юридического лица должны быть им исполнены, т.к. являются общеобязательными. Подобное положение выступает прямым следствием реализации конституционного принципа законности (ст. 15 Конституции РФ), претендующего на роль стержневого начала в эффективном функционировании всей правовой системы Российской Федерации. Должник в свою очередь, будучи стороной исполнительного производства, наделен всей совокупностью процессуальных возможностей обжалования (оспаривания) решений, действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя как в судебном, так и во внесудебном порядке, включая меры, устанавливающие для него личные ограничения. Кроме того, должник также вправе обратиться с заявлением о предоставлении отсрочки или рассрочки исполнения судебного акта, акта другого органа или должностного лица в соответствующий орган, выдавший исполнительный документ и при наличии достаточных к тому оснований отсрочить исполнение (ч. 1 ст. 37 Закона об исполнительном производстве). Используемая сегодня весьма неточная формулировка закона о том, что «в случае предоставления отсрочки исполнения... исполнительные действия не совершаются», нуждается в безусловном уточнении, с тем чтобы в четком виде предоставить судебному приставу-исполнителю право по своему усмотрению снимать установленные в отношении должника ограничения1. Все это свидетельствует о необходимости совершенствования применяемых сегодня юридических конструкций, но ни в коей мере не должно означать желательность законодательных послаблений должнику. В этой связи апеллирование к доводам о возможной уважительности причин неисполнения судебного решения как основания недопусти- [478] мости введения личных ограничений для должника выглядит надуманным и способно привести лишь к нарушению баланса интересов должника и взыскателя.

Опасения относительно возможных злоупотреблений взыскателя нами также не могут быть поддержаны. М.З. Шварц указывает, что возникают ситуации, когда взыскатель предъявляет в органы службы судебных приставов исполнительный документ с целью досадить должнику путем внезапного ограничения последнего в праве на выезд1. Необходимо пояснить следующее: исключать собственно наличие подобной мотивации действий взыскателя, безусловно, вряд ли возможно полностью, но в какой мере она может быть в принципе выявлена и учтена при принятии решения о принуждении лица к исполнению той или иной субъективной обязанности? С одной стороны, внутренние мотивы взыскателя как субъекта, в известной мере пострадавшего от бездействия должника, практически всегда будут носить комплексный характер и охватывать собой определенные негативные переживания и эмоции в отношении лица, нарушившего его субъективные права и законные интересы. С другой стороны, правовое регулирование общественных отношений по своей природе является типизированным, а потому не в состоянии учитывать индивидуальные мотивы реализации конкретными лицами своих субъективных прав, а все возможные злоупотребления потенциально могут послужить основанием для предъявления соответствующих требований в судебные органы со стороны лиц, чьи права оказались нарушенными в результате подобных злоупотреблений, и такая возможность предусмотрена действующим законодательством. Следует признать необходимость скорейшего создания в Федеральном законе «Об исполнительном производстве» защитных механизмов, которые бы минимизировали для взыскателя саму возможность манипуляций путем произвольного предъявления и отзыва исполнительного документа в ущерб интересам как должника, так и государства и общества в целом. Вместе с тем факт существования негативных случаев в деятельности органов службы судебных приставов еще отнюдь не достаточное основание для выводов о природе личных ограничений.

Взаимосвязанные доводы о том, что личные ограничения не могут применяться ранее, чем должник узнает о факте возбуждения испол- [479] нительного производства и истечет срок для добровольного исполнения, а соответственно, вплоть до этого момента должна существовать возможность применения лишь имущественных обеспечительных мер, и вовсе не могут быть рассмотрены в качестве аргументов, которые бы опровергали отнесение личных ограничений к числу мер обеспечения исполнения, поскольку данные факты напрямую никак не свидетельствуют о природе личных ограничений. В то же время нам видится исключительно важным указать на следующее.

Возможность принудительного воздействия на личную сферу должника проистекает из предназначения исполнительного производства. Последнее же выступает своеобразной формой реализации административной, гражданско-правовой, уголовной и иных видов юридической ответственности в зависимости от оснований, сформулированных в исполнительном документе требований. Во всех перечисленных видах юридической ответственности без изъятия присутствует сочетание личного и имущественного воздействия на должника, и речь может идти лишь об относительной доле такого воздействия. Так, если в рамках применения гражданско-правовой ответственности абсолютный приоритет принадлежит воздействию на имущественную сферу лица, то, предположим, в рамках административной ответственности ответ для нас будет уже не столь очевиден; реализация же уголовной ответственности может быть охарактеризована, напротив, в качестве преимущественного воздействия на личность. Таким образом, комплексность воздействия мер, применяемых в рамках того или иного вида юридической ответственности, вполне органично транслируется и на сферу исполнения актов, вынесенных соответствующими юрисдикционными органами в рамках реализации юридической ответственности, включая чрезвычайно важные средства — меры обеспечения исполнения. При этом важно понимать, что не должно допускаться существенного нарушения и деформации принятого государством и обществом и воплощенного в законодательстве баланса имущественного и личного видов воздействия на индивида. В противном случае игнорирование признанного баланса и искусственное отступление от него в угоду конъюнктурным интересам сиюминутного повышения эффективности воздействия на должника в целях стимулирования последнего к скорейшему исполнению требований исполнительного документа способно привести уже в среднесрочной перспективе к снижению легитимности законодательства об исполнительном производстве, ибо абсолютное большинство перестанет его интуитивно одобрять и рассматривать в качестве разумного и справедливого регулятора общественных отношений. Неминуемым следствием того окажется общее снижение эффективности правового регулирования, вынужденная изменчивость законодательных решений, а как общий итог — нестабильность исследуемой сферы правовой действительности в целом. Исходя из сказанного, представляется необходимым на современном этапе выработать концептуальное понимание соотношения личного и имущественного воздействия в рамках применения мер обеспечения исполнения, без которого едва ли стоит рассчитывать на качественное улучшение ситуации в сфере исполнения актов юрисдикционных органов.

С учетом уже сформулированной в проводимом нами исследовании классификации мер обеспечения исполнения мы полагаем обоснованным признание двух типов обеспечения, в ходе применения которых опосредованно достигаются цели понуждения должника к реальному исполнению:

— имущественное обеспечение исполнения;

— личное обеспечение исполнения.

Классификационным основанием такого выделения служит характер обеспечения. Традиционным (имущественным) обеспечением — наложением ареста или розыском имущества должника — достигается принуждение лица посредством воздействия на его имущественную сферу. Личное обеспечение исполнения обладает совершенно иным обеспечительным механизмом: воздействие оказывается на личность должника с целью побудить к надлежащему исполнению возложенных на него исполнительным документом обязанностей, но побуждение достигается через принуждение. Если первый тип обеспечения устанавливает известные лишения в имущественной сфере должника (к примеру, в случае наложения ареста —запрет распоряжаться, а в некоторых случаях — ограничение права пользования имуществом или вовсе его изъятие), то второй тип обеспечения устанавливает лишения (ограничения) в личной сфере должника (ограничение выезда за пределы России, невозможность управления транспортным средством и т.п.). Кроме того, нельзя не усматривать и различия в направленности обеспечения. К примеру, если наложение ареста сохраняет последующую возможность обращения взыскания на арестованное имущество, т.к. должник лишается возможности его отчуждения, что в конечном счете и обеспечивает исполнение требований исполнительного документа, то установление личных ограничений способствует формированию воли должника на исполнение требований или по крайней мере нечинение препятствий судебному приставу-исполнителю в применении мер принудительного исполнения и в этом смысле также обеспечивает надлежащее исполнение исполнительного документа.

Несмотря на приведенные различия, тем не менее и первый и второй тип обеспечения объединяет общая для них цель — создание условий к наиболее оперативному и качественному применению мер принудительного исполнения.

С учетом сказанного оптимальным инвариантом существующего баланса имущественного и личного воздействия на должника, на наш взгляд, станет восприятие законодателем конструкции, при которой по имущественным исполнениям — основной категории исполнительных производств — судебный пристав-исполнитель будет наделен правом на применение мер имущественного обеспечения исполнения и лишь в исключительных случаях при обязательном соблюдении судебного порядка — будет вправе применять в отношении должника меры, устанавливающие личные ограничения. Соотношение мер обеспечения исполнения, однако, кардинально меняется в том случае, когда на исполнении у судебного пристава-исполнителя находится исполнительный документ, содержащий требования неимущественного характера[480]. Здесь в отношении должника должно стать возможным применение мер личного ограничения с упрощенным порядком их установления без обращения в суд, но с обязательным утверждением соответствующего постановления старшим судебным приставом. При этом в последнем случае надлежит непременно сохранить возможность применения личного ограничения еще на этапе возбуждения исполнительного производства, тогда как по имущественным исполнениям исключительная возможность применения мер, влекущих личные ограничения, должна появляться не ранее исчерпания со стороны судебного пристава-исполнителя всех иных возможностей воздействия на имущественную сферу должника.

Следует отдельно затронуть вопрос о современной функции исполнительского сбора, взыскание которого действующим законодательством отнесено к числу исполнительных действий (ст. 64 Закона об исполнительном производстве). С нашей позиции, которая ниже будет снабжена аргументами, указанный правовой институт нуждается в серьезном научном переосмыслении и коренной трансформации его содержания.

Сегодня в соответствии со ст. 112 Закона об исполнительном производстве исполнительский сбор рассматривается как денежное взыскание, налагаемое на должника в случае неисполнения им исполнительного документа в срок, установленный для добровольного исполнения исполнительного документа, а также в случае неисполнения им исполнительного документа, подлежащего немедленному исполнению, в течение суток с момента получения копии постановления судебного пристава-исполнителя о возбуждении исполнительного производства. Названный сбор устанавливается в размере 7% от подлежащей взысканию суммы или стоимости взыскиваемого имущества, но в любом случае составляет не менее 500 руб. с должника-гражда- нина и 5000 руб. — с должника-организации. По неимущественным требованиям размер исполнительского сбора аналогичен названным выше минимальным суммам сбора по имущественным требованиям — 500 руб. и 5000 руб. в отношении физических и юридических лиц соответственно. При этом исполнительский сбор зачисляется в федеральный бюджет.

Исторически детерминированная роль денежных средств, получаемых в виде «особого платежа» в рамках деятельности судебного пристава, испытывала на себе постоянные корреляции. Так, еще в Древней Руси пристав за выезд к должнику получал «хоженое и езд», рассчитываемое в зависимости от расстояния поездки и сложности совершаемых действий1. Средства шли на оплату его труда. Предназначение уплачиваемых средств не поменялось также и с принятием Судебника 1497 г. Более того, предписания Соборного уложения 1649 г., а также принятые в его развитие Указы 1653 г. и 1658 гг. хотя и закреп- [481] ляли обязанность уплаты дополнительных денежных средств — «по- железное», однако неизменным сохранялось целевое использование вырученных сумм: они обеспечивали оплату труда приставов.

Не претерпели качественных изменений функции уплачиваемых денежных средств и с проведением Александром I в 1860-х годах масштабной судебной реформы, одним из частных следствий которой стало введение института «таксы», взыскиваемой с должника, но первоначально все же уплачиваемой взыскателем судебному приставу за осуществление последним определенных мероприятий. Ее размер был поставлен в прямую зависимость от сложности совершаемых процессуальных действий, а не от размера имевшегося долга. С учетом положений ст. 61 Учреждения судебных установлений уплачиваемая по таксе денежная сумма формировала общее достояние всех судебных приставов, которое, по истечении каждой трети календарного года, распределялось «между приставами государства, судебными палатами или советами судебных приставов соразмерно их трудам и местным обстоятельствам»1. Устав гражданского судопроизводства 1864 г. предусматривал механизм, согласно которому взимание таксы осуществлялось на основании соглашения судебного пристава со сторонами процедуры или их представителями (ст. 394)2.

Современный исследователь многих исторических аспектов развития органов принудительного исполнения в России В.В. Захаров отмечает существовавшие уже в XIX в. предложения относительно реформирования таксовой системы и замещения ее исполнительной пошлиной, «подлежавшей взиманию с каждого исполнительного листа, предъявляемого ко взысканию. При этом, размер указанной пошлины должен был составлять 2—4% от суммы иска. Половину пошлины планировалось взимать до начала исполнительного производства, а остальную часть — по мере взыскания3. Вместе с тем названные предложения реализованы не были. [482]

Советский период может быть охарактеризован определенной двойственностью, т.к. исходя из положений ГПК РСФСР 1923 г. с должника взыскивался исполнительский сбор безотносительно к фактам вины и наличия уважительных причин неисполнения1, однако впоследствии от взыскания данного сбора вовсе решено было отказаться, сделав таким образом процедуру исполнительного производства бесплатной для ее сторон2. Несмотря на установленный порядок, Инструкцией об исполнительном производстве 1985 г.3 предусматривалась выплата премиального вознаграждения за работу по взысканию денежных сумм в возмещение ущерба как элемент финансового стимулирования работы судебного исполнителя.

Законом об исполнительном производстве 1997 г.4 вводился исполнительский сбор в размере 7% по имущественным взысканиям5, который подлежал распределению в соотношении: 30% от суммы исполнительского сбора — в федеральный бюджет; 70% — во внебюджетный фонд развития исполнительного производства6. К тому же предусматривалась система премирования: судебный пристав-исполнитель, обеспечивший реальное и своевременное исполнение, получал вознаграждение в размере 5% от взысканной суммы или стоимости имущества, но не более 10 МРОТ, а по исполнительному документу неимущественного характера — 5 МРОТ (ч. 1 ст. 89 Закона об испол- [483]

нительном производстве 1997 г.). Источником выплаты вознаграждения являлись средства Фонда развития исполнительного производства, формируемые за счет частичного поступления в него исполнительского сбора.

Действующее законодательство о судебных приставах и об исполнительном производстве, при сохранении общего порядка взыскания исполнительского сбора, упразднило возможность денежного поощрения судебного пристава-исполнителя посредством данного института.

Таким образом, проведение краткого обзора имевшихся изменений в части уплаты дополнительных к объему задолженности денежных сумм (исполнительского сбора) позволяет нам сделать вывод о наличии эволюционных процессов, обусловивших, с одной стороны, переход от прямого к косвенному распределению взыскиваемого сбора в пользу судебного пристава, а впоследствии и вовсе устранение стимулирующей функции данного сбора, а с другой стороны, переход от фиксированного размера сбора к пропорциональному его исчислению в зависимости от суммы долга по имущественным взысканиям при одновременном сохранении фиксированного размера по требованиям неимущественного характера, т.е. к созданию комбинированной системы исчисления исполнительского сбора.

Все это свидетельствует о непоследовательности законодательных решений, которые в своей совокупности на современном этапе деятельности органов службы судебных приставов привели к выхолащиванию подлинного предназначения рассматриваемого платежа, проявлению на первом плане не его стимулирующей функции, а репрессивной компоненты воздействия. Во многом существующее положение объясняется крайне низким уровнем научной разработанности правовой природы исполнительского сбора. Условно здесь обозначилось несколько подходов.

Согласно первому из них исполнительский сбор выступает в качестве меры исполнительной процессуальной ответственности. Так, одним из наиболее последовательных сторонников приведенного подхода является Д.Х. Валеев. «Исполнительная процессуальная ответственность, — отмечает ученый, — ответственность, предусмотренная за нарушение процедуры принудительного исполнения, за нарушение процессуальной формы в исполнительном производстве, реализация которой происходит непосредственно в ходе принудительного исполнения, поэтому ее санкции могут быть особенно эффективными»1. Исполнительский сбор же рассматривается им как «специфическая процессуальная санкция в исполнительном производстве»2. Мы полагаем, что гипотетически единственно возможным аргументом в пользу состоятельности приведенной трактовки может служить существующая еще с середины 80-х годов XX в. научная концепция самостоятельности исполнительного права, которая была подвергнута с нашей стороны критическому анализу и едва ли сегодня способна восприниматься как доктринально обоснованная. Соответственно, и исполнительная процессуальная ответственность как атрибут «самостоятельности» той или иной отрасли права должна оцениваться через призму актуального состояния научной разработанности исполнительного права.

Другой подход связывается с попытками обоснования цивилисти- ческих основ исполнительского сбора. В его основе лежит восприятие последнего в качестве гражданско-правовой санкции, «предусмотренной законом меры воздействия, применяемой к участнику обязательственного правоотношения в случае невыполнения лежащих на нем обязанностей»3. Резонность в некотором смысле данного подхода заключается в предусмотренных законодательством об исполнительном производстве основаниях освобождения от исполнительского сбора при отсутствии установленных ГК РФ оснований ответственности за нарушение обязательства4. К ним, как известно, относится действие непреодолимой силы, т.е. чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств (ст. 401 ГК РФ). Кроме того, исходя из внимательного прочтения ч. 2 ст. 112 Закона об исполнительном производстве явствует правовая конструкция, при которой бремя доказывания наличия непреодолимой силы возлагается на должника, что безусловно сближает исполнительский сбор по своим основаниям с ответственностью за нарушение гражданско-правового обязательства. В то же время следует подчеркнуть неприемлемость данного понимания исполнительского сбора вследствие иной природы склады- [484] [485] [486] [487] вающихся в рамках исполнительного производства правоотношений, которые уже были подвергнуты детальному исследованию в иных разделах настоящей работы и, на наш взгляд, едва ли требуют повторного аргументирования.

В качестве наиболее распространенного и нашедшего большее число сторонников понимания природы исполнительского сбора можно указать «административно-правовое» его истолкование в качестве своеобразной разновидности административного наказания1. В пользу последнего подхода говорят те факты, что исполнительский сбор имеет принудительный порядок взыскания, процессуально оформляется постановлением уполномоченного должностного лица. Кроме того, он подлежит уплате в случае несоблюдения законных требований государства. Иногда в качестве дополнительной аргументации указанного подхода используются ссылки на то обстоятельство, что порядок привлечения к исполнительскому сбору и административной ответственности изложен в гл. 15 Закона об исполнительном производстве2, и это, по мнению исследователей, также говорит об идентичности правовой природы мер юридической ответственности3. Немалое значение в укреплении рассматриваемого подхода сыграла и позиция Конституционного Суда РФ, сформулированная им в Постановлении от 30.07.2001 № 13-П4. Судебный орган, в частности, предложил рас- [488] [489] [490] [491] сматривать выносимое судебным приставом-исполнителем постановление о взыскании исполнительского сбора в качестве «особого рода самостоятельного правоприменительного акта, издаваемого в порядке административной юрисдикции с целью пресечения правонарушений, совершаемых в процессе принудительного исполнения судебных и иных решений»1. В целом нам представляется возможным согласиться с приведенной трактовкой, сделанной судом в строгом соответствии с действующим законодательством и той моделью исполнительского сбора, которая в настоящее время в нем реализована. Вместе с тем видится далеким от оптимального существующий вектор развития института исполнительского сбора и его отождествление с санкцией административно-правового характера.

В рамках проводимого исследования нами далее будут подвергнуты анализу вопросы административной ответственности, однако в рассматриваемом сейчас контексте полагаем необходимым отметить настоятельную потребность реформирования системы административных правонарушений в исполнительном производстве с обязательным закреплением состава правонарушения, объективная сторона которого напрямую будет выражаться в неисполнении (исполнении не в полном объеме) должником требований исполнительного документа об обращении взыскания на имущество в срок, установленный для добровольного исполнения. При этом целесообразным станет применение в качестве санкции за него административного штрафа с иным (прогрессивным) порядком его исчисления2. По существу это приведет к замещению функций исполнительского сбора новыми составами административных правонарушений. Их применение будет подчинено строго установленной законодательством об административных правонарушениях процессуальной форме, что уже само по себе снимет значительное количество проблем, но главное, послужит устранению той экономической «нагрузки» на исполнительский сбор, которая данному платежу первоначально свойственна не была.

Сообразно реформированию административно-юрисдикционного законодательства в области исполнительного производства в прогно- [492] [493] стическом аспекте институт исполнительского сбора должен приобрести видоизмененные качества государственной пошлины, отвечая уже сегодня ее признакам.

Так, А.В. Реут, обобщая многообразие существующих в финансово-правовой науке точек зрения, в рамках проводимого ею диссертационного исследования, указывает на сущностные признаки государственной пошлины, в совокупности раскрывающие ее правовую природу. Так: 1) в основе взимания государственной пошлины находятся осуществляемые уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимые действия, направленные на защиту прав и законных интересов как отдельных лиц, непосредственно обращающихся за совершением какого-либо действия, так и неограниченного круга лиц, всего общества в целом; 2) правовой целью взимания государственной пошлины является повышение сознательности плательщиков государственной пошлины при обращении в уполномоченные органы и к должностным лицам за совершением юридически значимых действий1. Кроме того, ученым были выявлены функции государственной пошлины: дисциплинирующая и фискальная. Основной из них признается дисциплинирующая функция, заставляющая индивидов при обращении в уполномоченные органы и к должностным лицам за совершением юридически значимых действий разумно и добросовестно использовать свои права и выполнять возложенные на них обязанности. Фискальная функция — второстепенная и выражается в финансовом обеспечении деятельности государства и муниципальных образований[494] [495].

Солидаризируемся с А.В. Реут также и в том, что, «не определив суть «специальной услуги» или «услуги особого рода», с оказанием которой связано взимание пошлин, невозможно говорить о существовании концепции пошлин»[496]. Цель же определения для нас данной услуги состоит в уяснении содержания тех действий со стороны государственного органа, в которых заинтересовано обращающееся лицо. Думается, что таким содержанием должен стать комплекс совершаемых действий, направленных на применение мер личного или имущественного обеспечения, а также мер принудительного исполнения в отношении должника. При этом совершение организационных обеспечительных мер не должно влечь за собой обязанности уплаты исполнительского сбора. Таким образом, предоставление срока для добровольного исполнения не облагается сбором, но лишь в том случае, если не сопровождается наложением ареста или установлением ограничений для должника личного характера. По истечении срока для добровольного исполнения взыскатель должен будет уплатить исполнительский сбор для инициирования совершения судебным приставом-исполнителем всего комплекса мер воздействия на должника. В дальнейшем указанный сбор взыскивается с должника, что позволит, с одной стороны, «защитить» систему принудительного исполнения актов юрисдикционных органов от недобросовестных действий со стороны взыскателя, злоупотребления последним его правом на предъявление исполнительного документа без каких-либо количественных ограничений. С другой стороны, новый порядок уплаты исполнительского сбора по существу будет способен восполнить, как представляется, неоправданно упраздненный институт авансирования расходов взыскателем[497].

Таким образом, на основании изложенного представляется возможным констатировать перспективное появление дисциплинирующей функции исполнительского сбора при условии восприятия законодателем его нового, предлагаемого нами, понимания.

Известный представитель немецкой финансовой науки К. фон Гок полагал, что, поскольку осуществление управления и правосудия являются неотъемлемыми и естественными функциями государства, размеры государственной пошлины вовсе не должны преследовать цель обогащения государства. Взимаемые деньги должны носить во многом символический характер и не затруднять доступ к соответствующим государственным органам, а отдельные категории населения и вовсе должны быть освобождены от их уплаты1. Вместе с тем едва ли стоит отрицать наличие фискальной функции исполнительского сбора. Возможно было бы предложить перераспределение бремени частичного финансового обеспечения деятельности органов службы судебных приставов за счет увеличения, предположим, государственной пошлины, уплачиваемой за обращение в суд, или нотариального тарифа в случае обращения к нотариусу за удостоверением соглашения об уплате алиментов или учинении нотариальной надписи, что, однако, едва ли приемлемо по ряду причин. Так, если мы говорим о судебном или нотариальном порядке защиты субъективных прав, приводящем в итоге к выдаче исполнительного документа, то теоретически перенесение финансового бремени на соответствующие виды обязательных платежей еще представляется возможным. В свою очередь данный вопрос остается нерешенным в ситуациях, когда исполнительное производство возбуждается на основании, к примеру, постановления об административном правонарушении. Кроме того, и это главное, должна учитываться справедливость требуемого платежа. В этом смысле И.Е. Энгельман при рассмотрении вопроса об обоснованности существования судебных пошлин замечал, что «без них вся сумма, необходимая для содержания судебных мест и лиц, пала бы равным образом как на тех, которые пользуются содействием этих мест и лиц, так и на тех, которые обходятся без этого содействия»[498] [499]. Следовательно, фискальная функция исполнительского сбора видится нами вполне естественной, но при этом едва ли должна восприниматься в качестве приоритетной, а лишь способствовать частичному покрытию бюджетных затрат на содержание Федеральной службы судебных приставов.

Таким образом, мы полагаем возможным говорить о функциональном единстве предлагаемой модели исполнительского сбора и государственной пошлины в современном ее истолковании финансово-правовой наукой. При этом необходимым, с нашей точки зрения, является определить правильное соотношение терминов «сбор» и «пошлина» с целью устранения возможных будущих недоразумений.

Под сбором Налоговый кодекс РФ в ч. 2 ст. 8 понимает обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий). В этой связи С.Г. Пепеляев, рассматривая понятие «сбор», закрепленное в действующем законодательстве, указывает на собирательный характер данного понятия: «Оно охватывает как собственно сборы (платежи за обладание специальным правом), так и пошлины. Это объясняется тем, что в таком же значении понятие «сборы» употреблено в ст. 57 Конституции РФ»1. Следует признать, что в финансово-правовой науке до сих пор так и не сформировалось единого взгляда на вопрос о соотношении пошлины и сбора, хотя в большинстве своем пошлина рассматривается как разновидность сбора. В частности, в налоговом законодательстве государственная пошлина сегодня рассматривается как разновидность сбора, что напрямую следует из буквального толкования легального определения данного термина, закрепленного в ст. 333.16 НК РФ. Данный подход в целом поддерживается и доктриной2. Иными словами, государственная пошлина относится к числу сборов и является ее разновидностью.

Обобщая, подчеркнем, что исполнительский сбор обладает тождественной с государственной пошлиной правовой природой с учетом проведенного функционального и содержательного его анализа. На основе указанного вывода мы полагаем правильным распространение на сбор налогово-правовых норм и включение последнего в систему налогов и сборов в качестве разновидности государствен- [500] [501] ной пошлины с внесением соответствующих дополнений в Налоговый кодекс РФ. При этом считаем своевременным предложить новый термин — «исполнительская пошлина», который бы обозначал видоизмененный институт исполнительского сбора, в значительно большей мере отвечающий природе данного платежа.

Восприятие российским законодательством предлагаемой модели исполнительской пошлины будет способствовать приданию обеспечительной направленности данному институту в рамках исполнительного производства за счет в первую очередь более взвешенных процессуальных действий, совершаемых взыскателем, что в конечном счете неминуемо будет способствовать правильному и своевременному применению судебным приставом-исполнителем мер принудительного исполнения.