§ 2. Компетенциональные вопросы осуществления административной юрисдикции органами службы судебных приставов

Одной из первоочередных задач государственного управления выступает практическое воплощение государственной воли во всеобщее благо[551]. Будучи закрепленной в нормативных правовых актах, она должна опираться на вполне осязаемый аппарат государственного принуждения, создаваемый и поддерживаемый публичной властью в целях эффективного регулирования складывающихся общественных отношений.

В условиях современного общества все более возрастает роль административной ответственности, призванной обеспечивать законность и правопорядок в сфере административно-правового регулирования общественных отношений, предусмотренных действующим законодательством. В то же время вполне очевидно, что административная ответственность, выступая первостепенным средством реагирования на административные правонарушения, не обладает сегодня в полной мере адекватным и сбалансированным инструментарием, который бы обусловливал выполнение возложенных на нее задач. Свидетельством этого несовершенства выступает огромное количество проведенных диссертационных исследований, которые были посвящены административной ответственности как в целом, так и отдельным областям 2

ее применения. [552] [553]

Значимость проблем административной ответственности в контексте проводимого исследования предопределяется совокупностью факторов, к числу основных из которых следует отнести:

— экономический фактор — попытки государства построить рыночную экономику и вытекающее из этого стремление сформировать устойчивый институт частной собственности с эффективно функционирующими средствами защиты гражданского оборота в сочетании с публичными, фискальными, интересами государства;

— социальный фактор — стабильность социального статуса личности, устойчивость его социальных связей, необходимость обеспечения реализации основных (базовых) материальных и духовных потребностей личности;

— политический фактор — поддержание успешной системы государственного управления наряду с обязательной гарантированностью основных прав, свобод человека и гражданина, провозглашенных Конституцией Российской Федерации;

— правовой фактор — эффективность действующего законодательства, достигаемая посредством неотвратимости юридической ответственности.

В науке юридическая ответственность понимается неоднозначно, что доказывает сложность и многоаспектность указанного правового явления1. Исследование проблем юридической ответственности находило отражение в трудах М.М. Агаркова, С.С. Алексеева, С.Н. Братуся, И.А. Гурвича, О.С. Иоффе, О.Э. Лейста, Н.С. Малеина, П.Е. Недбайло, И.С. Самощенко, М.Х. Фарукшина, В.М. Чхиквадзе, М.Д. Шаргородского, Л.С. Явича и других авторов.

Ряд ученых склонны рассматривать ее в качестве реализации правовой санкции в случае правонарушения, выражающейся в примене-

2

нии к правонарушителю определенного законом наказания , «ответной меры»[554] [555] [556], в качестве неблагоприятной реакции государства. Так, О.С. Иоффе и М.Д. Шаргородский определяли юридическую ответственность как меру государственного принуждения, основанную на юридическом и общественном осуждении поведения правонарушителя и выражающуюся в установлении для него определенных отрицательных последствий в виде ограничений личного и имущественного порядка1. При этом одни авторы сводят ее только к раз-

2 _________________________________ ____________________________

новидности санкций , другие — подразумевают также и сам процесс

их применения[557] [558] [559]. Подобное понимание юридической ответственности в теории права получило название «негативной», или «ретроспективной».

Другая группа авторов отстаивают более емкую трактовку юридической ответственности, не сводимой лишь к внешней форме проявления государственного принуждения, доказывая тем самым возможность существования т.н. «позитивной ответственности» как реакции государства на правомерное поведение личности[560]. Таким образом, данный вид ответственности по сути отождествлялся в том числе и с правомерным поведением. Позднее некоторые ученые стали усматривать в ней также и «обязанность» осуществления правомерной деятельности[561].

Оставляя аргументы сторонников и противников названных подходов за рамками настоящего исследования, отметим лишь существующие риски «размытия» такой фундаментальной категории, как «юридическая ответственность», вследствие чрезмерного включения в нее разнородных явлений юридического быта и объективной невозможности обоснования единой и непротиворечивой системы юридической ответственности.

Административная ответственность, будучи разновидностью юридической ответственности, по разделяемому нами мнению, составляет основу негативной оценки государства, формируемой как результат нарушения общеобязательных правил в области государственного управления1, образуя тем самым «комплексный правовой механизм реагирования государства на проявление административной противо- правности»[562] [563]. Согласимся также и с весьма точной характеристикой, приведенной в своем диссертационном исследовании А.С. Дугенцом, рассматривающим административную ответственность в качестве отражения «потребности государства и общества в противодействии деструктивной системе — административной деликтности», которая в конечном счете оказывает существенное влияние на выбор модели административной ответственности в разные периоды развития российского общества[564]. Таким образом, нельзя не учитывать на современном этапе коррелирующих характеристик института административной ответственности, поскольку, по словам Ю.Н. Старилова, «с изменением всего административного права изменяются и составляющие его правовые институты и наоборот»[565].

В дополнение к сказанному надлежит отметить, что еще советской наукой административного права был предложен достаточно широкий спектр дефиниций административной ответственности. Так, О.М. Якуба определял ее как «ответственность граждан и должностных лиц перед органами государственного управления, а в случаях, определенных законом, и перед судом за виновное нарушение общеобязательных административных норм, выраженную в применении к нарушителям установленных административно-правовых санкций»[566].

Более четким, однако, представляется определение, сформулированное И.И. Веремеенко, согласно которому административная ответственность представляет собой реализацию всех административноправовых санкций (карательных, восстановительных и санкций реального исполнения)1.

2

взысканий включаются и другие меры принуждения» .

Следует подчеркнуть, что наука административного права шла по пути относительного обособления административной ответственности от административного принуждения в целом, формируя в результате более глубокие знания об административно-предупредитель-

3

ных мерах и мерах пресечения .

Базируясь на фундаменте советской науки административного права, современные авторы в целом исходят из преемственности взглядов, с небольшими расхождениями понимая под административной ответственностью вид юридической ответственности, которая выражается в применении уполномоченным органом или должностным лицом административного наказания к лицу, совершившему правонарушение[567] [568] [569] [570]. При этом вполне справедливо обращается внимание на то, что «административная ответственность наступает за деяния, менее опасные для общества, чем преступления»[571]. Кроме того, административная ответственность реализуется в специфических процессуальных формах1, ибо крайне важно, чтобы карательная деятельность органов государственного управления протекала в определенных административно-процессуальных формах, т.е. по заранее установленным правилам и процедурам, устанавливающим порядок деятельности этих органов в области юрисдикции[572] [573] [574].

Вполне очевидно, что обозначенное понимание административной ответственности в той или иной степени ориентируется на юридический состав административного правонарушения, что затрудняет проникновение в сущность описываемого явления. Согласимся с А.С. Дугенцом в том, что современное знание об институте административной ответственности в российском праве остается проблематичным, и административная ответственность представляет собой сложный социально-правовой феномен, исследование которого позволяет выделить следующие его характеристики:

— является отражением потребности гражданского общества в защите социально значимых интересов от административных правонарушений;

— представляет собой юридическое выражение административной политики государства;

— является одним из основных форм противодействия административной деликтности;

— в содержательном плане состоит в установлении и применении мер административного наказания за противоправные деяния;

— реализуется в форме демократического административно-юрисдикционного процесса.

Именно совокупность перечисленных признаков позволяет приблизиться к сущности института административной ответственности, а также очертить контуры его адекватного применения в рамках российской правовой действительности и, в частности, в рамках деятельности органов Федеральной службы судебных приставов.

Ранее нами было отмечено, что неисполнение должником требований, содержащихся в исполнительном документе, образует самостоятельное правонарушение, влекущее соответствующую реакцию со стороны государства. Важно подчеркнуть, что указанная реакция на правонарушение может не только приобретать форму юридической (административной) ответственности, хотя это и самый традиционный вид государственного воздействия на правонарушителя, но и состоять в отличных от нее формах государственного принуждения. Краеугольным камнем в выборе оптимального варианта воздействия на правонарушителя выступает критерий оперативности, влияющий на характер процедуры и, как следствие, на порядок ее осуществления правоприменителем. Так, если в исполнительном производстве стремление к оперативности должно обусловливать достаточную оптимизацию совершения многих процессуальных действий, то в рамках деятельности по применению административной ответственности оперативность при несомненной своей важности уже не может и не должна рассматриваться как приоритет.

Таким образом, в позитивном праве складывается ситуация, когда на совершенное правонарушение, состоящее в неисполнении требований исполнительного документа, в срок, установленный для его добровольного исполнения, с учетом его специфики, оказывается целесообразным реагировать отнюдь не посредством института административной ответственности, а при помощи более «стремительного» процесса, но при безусловном соблюдении режима законности. Адекватной правовой конструкцией в этой ситуации выступает административно-юрисдикционный процесс в виде одной из его разновидностей — исполнительного производства. В отдельных наиболее сложных ситуациях и при возникновении необходимости применения дополнительных лишений (ограничений) к правонарушителю оправданным оказывается инициирование применения такого инструмента, как административная ответственность, поскольку именно последняя в большей степени оказывается приспособленной к детальному процессуальному анализу всех обстоятельств дела.

Следовательно, представляется возможным сделать вывод об особенности применения административного принуждения в исследуемой сфере правовой действительности, обусловленной прежде всего тем, что совершенное должником административное правонарушение порождает изначально не административную ответственность, а исполнительное производство и лишь при недостаточности его инструментария, а также необходимости применения к должнику дополнительных лишений (ограничений) влечет возбуждение производства по делам об административных правонарушениях. Отсюда, возбуждая исполнительное производство, судебный пристав-исполнитель тем самым инициирует одну из разновидностей административно-юрисдикционного процесса, которая в определенных случаях может дополняться другой своей разновидностью — производством по делам об административных правонарушениях.

С научных позиций первостепенными видятся ответы на следующие взаимосвязанные между собой вопросы: «Какое именно правонарушение порождает исполнительное производство и может ли названное правонарушение в принципе быть рассмотрено в таком качестве?», «Как его отграничить от иных правонарушений, влекущих привлечение лица к административной ответственности?».

Вполне оправданно в этой связи обратиться к понятию «правонарушение», которое детально разработано в доктрине теории права. Так, Р.Х. Макуев понимает под правонарушением «виновное противоправное действие или бездействие деликтоспособного лица, причинившего вред обществу, государству или отдельным лицам, влекущее юридическую ответственность»[575] [576]. Ю.А. Денисов также отстаивает позицию, согласно которой «правонарушением является общественно опасное виновное деяние, противоречащее нормам права, за совершение которого предусматривается правовая ответственность»[577]. В целом с ним солидаризируется и Д.Г. Зарян[578]. Е.В. Грызунова обращает внимание на то, что правонарушение всегда представляет собой действие или бездействие, которое «влечет применение юридической ответственности»1. Другой правовед, В.Л. Кулапов, пишет, что «правонарушение можно определить как виновное противоправное действие (бездействие) лица, причиняющее вред обществу, государству или отдельным лицам»[579] [580]. А.С. Шабуров отмечает, что «правонарушение — это общественно вредное виновное деяние дееспособного субъекта, противоречащее требованиям правовых норм»[581]. Из совокупности приведенных выше определений становится возможным сделать вывод о существовании двух относительно обособленных научных подходов, первый из которых связывает правонарушение с обязательным фактом установления юридической ответственности, второй же, напротив, не склонен трактовать категорию правонарушения в неразрывном единстве с юридической ответственностью. Причем нельзя не обратить внимание на присутствующие расхождения в рамках первого из обозначенных подходов. Так, если одни авторы говорят о «предусмотренности» и «установленности» юридической ответственности за правонарушение, то другие используют конструкцию «влечет ее применение». Следовательно, возникает вопрос, связанный с тем, что, если правонарушение по каким-либо причинам не повлекло применения юридической ответственности, остается ли в этом случае соответствующее действие или бездействие лица в юридическом смысле этого понятия правонарушением? Думается, что, применяя строго формальный подход, следует ответить отрицательно. В этой связи более корректным и оправданным, на наш взгляд, является использование конструкции «предусмотренность юридической ответственности». В науке административного права правонарушение трактуется традиционно. Так, И.А. Галаган под административным правонарушением понимал «общественно вредные действия или бездействие, нарушающие предписания административно-правовых норм, обеспеченные санкциями в виде конкретных взысканий, и регулируемые ими общественные отношения в сфере государственного управления, которые отличаются от преступлений меньшей общественной опасностью, а потому и влекут за собой административную ответственность»1. Б.В. Россинский административное правонарушение рассматривает как «противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ либо законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность»[582] [583]. Это, как видно, в целом не расходится с представлениями о правонарушении в теории права.

В науке уголовного права и вовсе употребляется конструкция «наказуемость» за деяние[584] [585], подкрепляемая в том числе формулировкой ст. 14 Уголовного кодекса РФ, что в принципе должно восприниматься нами сугубо через призму уголовно-правовой доктрины, поскольку, как справедливо заметил А.А. Кондрашев, «наказуемость выступает

4

элементом не правонарушения, а его последствия — ответственности» .

Основываясь на изложенном, если возможно допустить ситуации, при которых правонарушение может и не повлечь за собой применение юридической ответственности, оставаясь при этом правонарушением, быть может, разумнее и вовсе не говорить о таком его признаке (элементе) — наличии установленной юридической ответственности — как не влияющем на юридическую характеристику данного социально-правового явления.

Н.Н. Вопленко, рассуждая об отсутствии юридической ответственности за некоторые нарушения действующего законодательства, отмечает, что «если же иногда и встречается правовое требование, не подкрепленное санкцией, то его можно рассматривать в качестве призыва, морально-политического лозунга или рекомендации, но не нормы, устанавливающей состав правонарушения»1. Позволим себе не согласиться с таким научным взглядом. Нарушение правовых предписаний далеко не всегда влечет установление юридической ответственности в силу самых разных причин, к которым можно относить как незначительность допущенных нарушений, так и простое отсутствие предусмотренных в позитивных законах санкций, о которых как раз и говорит Н.Н. Вопленко, что, однако, отнюдь не свидетельствует об отсутствии нарушения требований нормативного правового акта, т.е., с учетом этимологии рассматриваемого понятия, правонарушения.

Кроме того, применительно к совершению административного правонарушения, выразившегося собственно в неисполнении (ненадлежащем исполнении) исполнительного документа, едва ли оправданно говорить о вине как юридически значимой категории. Как подчеркивает Конституционный Суд РФ, наличие вины — это общий

и общепризнанный принцип юридической ответственности во всех

___________ 2

отраслях права , а раз так, то отсутствие установленной юридической ответственности за совершение рассматриваемого административного правонарушения в научном и законодательном плане снимает вопрос о необходимости доказывания вины должника как условия применения к нему мер административного принуждения в рамках исполнительного производства. Вина — составляющая субъективной стороны как одного из элементов состава правонарушения. Согласимся с И.Е. Великосельской в том, что «состав правонарушения — это теоретическая конструкция (научная абстракция), выводимая логическим путем из правовых норм...и выполняющая по отношению к правонарушению служебную роль, необходимую для процесса правоприменения»[586] [587] [588]. Добавим также, что состав правонарушения представляет первостепеннейшую ценность для правоприменения в контексте своей четкой целевой ориентации — решении вопроса о привлечении правонарушителя к юридической ответственности. Рассматриваемое административное правонарушение, как выше говорилось, не порождает административной ответственности, а соответственно потребности в применении конструкции «состава правонарушения» нами применительно к описываемому административному правонарушению также не усматривается.

Исходя из сказанного, а также учитывая особую социальную значимость для государства вопросов надлежащего и своевременного исполнения требований, содержащихся в актах юрисдикционных органов, мы полагаем оправданным выделение особой разновидности административного правонарушения — исполнительного правонарушения, исследование которого должно быть продолжено на основании более широкого научного понимания категории «правонарушение» в контексте исследуемой сферы правовой действительности и наряду со ставшим уже традиционным строго формальным истолкованием данного термина с обязательным наличием всех установленных для него признаков[589]. В качестве исполнительного правонарушения предлагаем рассматривать общественно опасное действие (бездействие) деликтоспособного лица, выразившееся в неисполнении или ненадлежащем исполнении требований исполнительного документа, противоправно им совершенное вне зависимости от наличия или отсутствия возможности применения мер юридической ответственности, но влекущее применение мер административного принуждения в рамках исполнения актов юрисдикционных органов. Подобное определение может быть рассмотрено в качестве «частного случая» широкого понимания правонарушения. Попутно заметим, что любой вывод, который формулируется в рамках научного исследования, должен иметь собственный «научный эффект», в отсутствие которого научный поиск легко может приобрести черты схоластики. Применительно к общей теории права «широкое понимание» правонарушения придаст, по нашему убеждению, правовую определенность в вопросах сравнительного анализа правомер- ного поведения с его антиподом — противоправным поведением. Основываясь на высказанном С.С. Алексеевым взгляде на правомерное поведение как на человеческое поведение, соответствующее нормам права, действующим в обществе законам и иным нормативным правовым актам, не нарушающее их1, мы полагаем обоснованным рассмотрение противоправного поведения в качестве человеческого поведения, не соответствующего нормам права и нормативным правовым актам, нарушающее их, что, соответственно, должно порождать категорию правонарушения как образованную от «права» и «нарушения» соответственно. В любой ситуации допущение разрыва между этимологией понятия и приобретенным позднее им смыслом должно быть исключением и рассматриваться в праве как однозначно нежелательная ситуация, влекущая отрыв используемого понятия от «жизни». С другой стороны, сложившееся сегодня строго формальное «узкое понимание» правонарушения приводит к своеобразной пропасти между правомерным поведением и правонарушением, когда лицо, нарушающее требования нормативного правового акта и очевидно не олицетворяющее своими поступками правомерное поведение, тем не менее не совершает и правонарушения (в «узком понимании»), если предположить, что за него не установлена юридическая ответственность.

В то же время исходя из целей настоящего исследования первостепенный научный эффект «широкого понимания» правонарушения состоит в переосмыслении предпосылок применения административного принуждения в рамках исполнительного производства, что позволит концептуально скорректировать меры воздействия, в первую очередь на должника, в сторону их более оптимального использования, включая случаи воздействия не только на имущественную сферу должника-правонарушителя, но и на его личность. Более того, признание на доктринальном уровне за должником статуса правонарушителя, а неисполнение исполнительного документа — исполнительным правонарушением позволит сформулировать абсолютно новое соотношение принципов исполнительного производства, предложив в качестве такового приоритет интересов взыскателя, и выработать на этой основе новую парадигму законодательного регулирования деятельности судебного пристава в рамках исполнительного производства. [590]

Исполнительное правонарушение не может быть и не должно отождествляться с другими административными правонарушениями, предусмотренными законодательством об административных правонарушениях, в первую очередь вследствие различия видов мер административно-правового принуждения: за совершение правонарушения, выразившегося собственно в неисполнении (ненадлежащем исполнении) исполнительного документа, применяются меры административного принуждения, отличные от административной ответственности в рамках возбужденного исполнительного производства, в то время как за совершение иных правонарушений, которые станут предметом нашего последующего анализа, установлена административная ответственность в соответствии с законодательством об административных правонарушениях. Кроме того, процессуальная форма применения административного принуждения здесь также не идентична: если в первом случае она строго обусловлена стадийностью исполнительного производства, то во втором — производством по делам об административных правонарушениях.

Деятельность, связанная с исполнением судебных актов и актов иных органов, является структурообразующей задачей органов Службы судебных приставов. От результатов работы Службы напрямую зависит эффективность правосудия, осуществляемого российскими судами, поскольку своевременное и надлежащее исполнение судебных актов является важной составляющей права на справедливое судебное разбирательство, закрепленного в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод1.

В настоящее время упомянутая задача обусловливает наделение должностных лиц ФССП России среди прочего и полномочиями в сфере административной юрисдикции.

Указанные полномочия коррелируют задачам, возложенным на ФССП России, и, с одной стороны, направлены на рассмотрение дел об административных правонарушениях, отнесенных к компетенции Службы, а с другой — состоят в исполнении постановлений по делам об административных правонарушениях, в первую очередь в виде наложения административного штрафа, в рамках процесса исполнительного производства. [591]

Следует обратить внимание, что рассмотрение дел об административных правонарушениях должно быть подчинено задаче оперативного и полного исполнения актов юрисдикционных органов. При этом можно констатировать, что указанные полномочия должностных лиц ФССП России в сфере административно-юрисдикционного процесса и его разновидности — производства по делам об административных правонарушениях — за последние годы испытывали ряд эволюционных процессов.

Так, в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. «Об исполнительном производстве» юридические санкции, применяемые к должникам, не исполняющим без уважительных причин требования исполнительного документа, будучи закрепленными непосредственно в ст. 73, 85 и 87 названного Закона, применялись в упрощенном порядке без соблюдения норм законодательства об административных правонарушениях, что приводило некоторых исследователей к выводам о самостоятельной (преимущественно процессуальной) природе таких штрафов1. В частности, В.В. Ярков отмечал, что «указанные меры ответственности с точки зрения их правовой природы не являются административными, так как при их наложении нет необходимости соблюдать процедуры КоАП РФ. Эти санкции, — продолжал ученый, — носят самостоятельный правовой характер и являются исполнительными санк- циями»[592] [593]. Следует подчеркнуть на тот момент уже известную дискусси- онность приведенного утверждения, с одной стороны, не разделяемого многими учеными-процессуалистами[594], а с другой — судебными органами, подтверждающими правовую позицию, согласно которой наложение судебным приставом-исполнителем штрафа за неисполнение его требований не может рассматриваться иначе как применение меры административного взыскания[595]. В целом сложившееся на тот момент положение являлось симптоматичным и было охарактеризовано в науке административного права как размытие кодифицированной базы административной ответственности1.

С принятием в 2007 г. действующего Закона об исполнительном производстве (далее также — Закон) подход законодателя существенно обновился: произошел отказ от т.н. «исполнительных штрафов» в пользу более взвешенной их трактовки в качестве штрафов административных, налагаемых в порядке и в размере, установленных законодательством РФ об административных правонарушениях (ст. 113 Закона). В то же время по-прежнему сохранялась некоторая автономность и своеобразие в правовых решениях относительно процедуры наложения штрафа. Так, исходя из ч. 1 ст. 115 Закона об исполнительном производстве постановление судебного пристава-исполнителя о наложении штрафа в случае совершения административных правонарушений, предусмотренных ч. 1 и 3 ст. 17.14, ст. 17.15 КоАП РФ, должно было выноситься без составления протокола об административном правонарушении и без возбуждения отдельного дела об административном правонарушении[596] [597]. Одновременно с введением названных правил была дополнена соответствующими положениями и ст. 28.6 КоАП РФ[598]. Неоднозначно решался вопрос о необходимости учета положений гл. 3, 4 и 29 КоАП РФ при назначении административного штрафа в рамках исполнительного производства.

Подобная «облегченная» законодательная конструкция, по мысли ее разработчиков, призвана была обеспечивать достижение цели оперативного воздействия на недобросовестного должника без необходимости соблюдения достаточно громоздкой процедуры рассмотрения дел об административных правонарушениях, установленной

отечественным законодательством. Вместе с тем практика применения указанных составов административных правонарушений продемонстрировала ряд негативных последствий, в первую очередь отражающихся на уровне защищенности и степени гарантированности прав лиц, в отношении которых ведется производство по делам об административных правонарушениях. В частности, судебные приставы привлекали к административной ответственности лиц, которым непосредственно требования судебного пристава-исполнителя обращены не были1; требовали предоставления сведений, которые в соответствии с действующим законодательством не могут быть предоставлены судебному приставу[599] [600] либо не извещали о времени и месте вынесения постановления об административном правонарушении, игнорируя тем самым порядок, установленный КоАП РФ[601]. Приведенные частные случаи подтверждают лишь общий вывод о наличии ряда проблем, связанных с практикой применения названных составов административных правонарушений. Думается, возникшие проблемы стали возможными во многом благодаря тем законодательным решениям, которые первоначально рассматривались в качестве ориентированных на ускорение процедур исполнительного производства. Речь в том числе идет об упомянутых выше правилах — исключении необходимости составления судебным приставом-исполнителем протокола об административном правонарушении и возбуждения им отдельного дела об административном правонарушении — в тех случаях, когда привлечение к административной ответственности производилось в рамках возбужденного исполнительного производства по ст. 17.14 и 17.15 КоАП РФ. Таким образом, административная ответственность мыслилась в качестве оперативного правового инструмента воздействия на лицо, которое не исполняет требования судеб- ного пристава-исполнителя. В то же время нельзя не учитывать, что административная ответственность, равно как и любая иная юридическая ответственность, является весьма серьезным правовым инструментом воздействия, требующим и соответствующих процессуальных гарантий, о чем нами говорилось ранее.

В юридической литературе было высказано утверждение о якобы существующем «процессуальном упрощенчестве» законодательства об исполнительном производстве. Так, по мнению Д. Осинцева, в целях установления максимума гарантий в процессе применения мер принуждения надлежит говорить о двух формах производств: «если аресты и изъятия применяются до истечения срока добровольного исполнения требований, содержащихся в исполнительном документе, то необходимым и достаточным будет их оформление согласно положениям Закона (Закона об исполнительном производстве. — Примеч. авт.). По истечении названного срока, при наличии признаков составов административных правонарушений, предусмотренных ст. 17.14, 17.15 КоАП РФ, форму производства придется изменить», подчинив ее правилам рассмотрения дел об административных правонарушениях1. Соглашаясь в целом с постановкой вопроса о необходимости усиления процессуальных гарантий сторон исполнительного производства, с содержательной точки зрения хотелось бы заметить очевидную неприменимость предложений автора. Пытаясь разделить две процедуры — исполнительное производство и рассмотрение дела об административном правонарушении — посредством указания на факт истечения срока добровольного исполнения исполнительного документа, в конечном счете мы нивелируем значение процедуры исполнительного производства как таковой, говоря взамен уже о возбуждении и рассмотрении дела об административном правонарушении. Применение такой меры, как наложение ареста на имущество должника, к примеру, должно в результате подобных рассуждений

рассматриваться уже не в качестве исполнительного действия или ме-

2

ры принудительного исполнения , а в совершенно ином процессуальном качестве — в виде меры обеспечения производства по делу об ад- [602] [603] министративном правонарушении (ст. 27.1, 27.14, 27.14.1 КоАП РФ). Неминуемо возникнут вопросы о правовом режиме и всех иных действиях, совершаемых судебным приставом-исполнителем в целях надлежащего и своевременного исполнения акта юрисдикционного органа. Подобные предложения едва ли могут снискать поддержку еще и потому, что их претворение в правоприменительную деятельность с большой долей вероятности приведет к уменьшению оперативности их применения, а следовательно, к снижению эффективности исполнительного производства и степени гарантированности прав и интересов, в первую очередь взыскателя. Наряду с этим законодательство об исполнительном производстве также содержит и механизмы защиты своих прав и интересов со стороны должника (обжалование в порядке подчиненности, оспаривание решений, действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя в судебном порядке).

Вместе с тем существующие проблемы применения судебными приставами ряда составов административных правонарушений, некоторые из которых были отмечены выше, предопределили нижеследующие законодательные изменения.

Так, Федеральным законом от 18.07.2011 № 225-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «Об исполнительном производстве»» (далее — Закон № 225-ФЗ)1, начиная с 22 октября 2011 г. введен общий порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях, отнесенных к компетенции Федеральной службы судебных приставов, с составлением протокола об административном правонарушении и соблюдении всех иных требований, содержащихся в КоАП РФ. Кроме того, отныне судебный пристав-исполнитель напрямую уполномочен лишь на составление в отношении должника протокола об административном правонарушении, предусмотренном ст. 17.15 КоАП РФ2. Полномочия же по рассмотрению от имени ФССП России дел об административных правонарушениях, соглас- [604] [605] но ст. 23.68 КоАП РФ, изложенной в новой редакции, теперь осуществляют:

— директор ФССП России и его заместители;

—главные судебные приставы субъектов Российской Федерации и их заместители;

—старшие судебные приставы (начальники отделов) и их заместители.

Последние, как представляется, и станут основным звеном должностных лиц, которые будут рассматривать дела об административных правонарушениях. Что касается руководящего состава ФССП России и его территориальных органов, то наделение указанных должностных лиц полномочиями в сфере административной юрисдикции позволит, на наш взгляд, проводить внутри ведомства проверку ранее вынесенных старшими судебными приставами (их заместителями) постановлений по делам об административных правонарушениях, уменьшив тем самым нагрузку на судебные органы, что может быть оценено как бесспорно положительное изменение.

Примечательно, что наложение штрафа из действующей редакции ст. 64 Закона об исполнительном производстве вполне справедливо исключено и, соответственно, теперь не относится к числу исполнительных действий.

Произошли и некоторые другие изменения. Так, объективная сторона правонарушения, предусмотренного ст. 17.15 КоАП РФ, в первоначальной редакции порождала определенные практические сложности. Согласно ч. 1 названной статьи неисполнение должником содержащихся в исполнительном документе требований неимущественного характера в срок, установленный судебным приставом-исполнителем после взыскания исполнительского сбора, влекло наложение административного штрафа. Буквальное прочтение текстуально закрепленной объективной стороны правонарушения приводило к выводу о том, что судебный пристав-исполнитель мог привлечь должника к административной ответственности по данному составу лишь после фактического взыскания с него суммы исполнительского сбора. При этом хотя постановление о взыскании исполнительского сбора и должно быть вынесено в рамках возбужденного исполнительного производства (ст. 30 и 112 Закона об исполнительном производстве), однако следует отметить, что в соответствии с ч. 7 ст. 47 Закона сам исполнительский сбор подлежит взысканию уже после окончания основного исполнительного производства. Подобная законодательная конструкция приводила к ситуациям нередкого признания вынесенных судебным приставом-исполнителем постановлений о наложении административного штрафа противоречащими закону, т.к. фактически исполнительский сбор к тому моменту взыскан еще не был.

В целях устранения потенциальной возможности уклонения должников от административной ответственности Федеральным законом от 21.04.2011 № 71-ФЗ «О внесении изменений в статьи 17.15 и 31.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и статью 21 Федерального закона «Об исполнительном производстве»»1 была введена формулировка, согласно которой возможность привлечения к административной ответственности возникает после истечения срока, установленного судебным приставом-исполнителем, после вынесения постановления о взыскании исполнительского сбора. Фактическое же его исполнение для квалификации объективной стороны правонарушения теперь не требуется.

Произошло и определенное расширение субъектного состава рассматриваемых административных составов (ст. 17.14 и 17.15 КоАП РФ) за счет включения в него военнослужащих. Как верно отмечается в пояснительной записке к законопроекту, нарушение законодательства об исполнительном производстве лицом, проходящим военную службу по контракту, а также имеющим специальное или воинское звание, в большинстве случаев не связано с исполнением им своих профессиональных обязанностей[606] [607]. Отсюда действующая редакция ч. 2 ст. 2.5 КоАП РФ позволяет привлекать указанных лиц к административной ответственности за нарушение законодательства об исполнительном производстве на общих основаниях[608]. Вместе с тем возникает вопрос о том, возможно ли привлечение названного военнослужащего к административной ответственности, если он совершил нарушение, которое связано с исполнением своих профессиональных обязанностей. С учетом обновленной редакции ст. 2.5 КоАП РФ никаких изъятий из этого правила не предусматривается. Безусловно, исходя из практики, можно говорить о весьма распространенных случаях неисполнения военнослужащими, к примеру, алиментных обязательств, нарушения ими норм жилищного законодательства, что непосредственно никак не связывается с прохождением ими военной службы и как результат не должно порождать для них какого-либо особого правового режима, однако полностью исключать вероятность возникновения ситуаций, при которых военнослужащий нарушит требования исполнительного документа, адресованные к нему именно как лицу со специальным правовым режимом, является очевидным упрощением. Тем более не стоит забывать, что за административные правонарушения военнослужащие несут дисциплинарную ответственность по общему правилу в соответствии с Дисциплинарным уставом Вооруженных Сил Российской Федерации (п. 28 Устава Внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 10.11.2007 № 1495). С учетом сказанного представляется, что действующее законодательное решение является не вполне оптимальным.

Кроме того, в целом положительно оценивая произошедшие в 2011 г. законодательные изменения, затрагивающие деятельность органов службы судебных приставов в сфере производства по делам об административных правонарушениях, тем не менее следует констатировать их очевидную недостаточность и очаговый характер. Складывается впечатление, что законодатель в своем стремлении к совершенствованию административной юрисдикции, к сожалению, не столько отталкивается от научно обоснованных позиций, сколько руководствуется сиюминутными проблемами правоприменителей. Как следствие подобного подхода до настоящего времени сохраняется ключевой вопрос, связанный с принципиальным разграничением процедуры исполнительного производства и производства по делам об административных правонарушениях и выработкой в этой связи соответствующих научно обоснованных критериев такого разграничения. При этом мы убеждены, что действующие редакции ст. 17.14 и 17.15 КоАП РФ являются крайне неудачными, поскольку допускают весьма расширительное толкование объективной стороны правонарушения, что приводит к конкуренции норм КоАП РФ и Федерального закона «Об исполнительном производстве».

В настоящее время к компетенции органов Службы судебных приставов отнесено рассмотрение следующих административных правонарушений:

—«Нарушение сроков и (или) порядка доставки (вручения) адресату судебных извещений» (ст. 13.26 КоАП РФ);

—«Незаконное использование слов «судебный пристав», «пристав» и образованных на их основе словосочетаний» (ст. 17.8.1 КоАП РФ)[609];

—«Нарушение законодательства об исполнительном производстве» (ч. 1 и 3 ст. 17.14 КоАП РФ);

—«Неисполнение содержащихся в исполнительном документе требований неимущественного характера» (ст. 17.15 КоАП РФ).

При этом если первые два правонарушения являются сравнительно нечасто встречающимися в правоприменительной практике, то последние два, наоборот, порождают, пожалуй, основную долю административно-юрисдикционной активности Службы в рамках производства по делам об административных правонарушениях.

Объективная сторона указанных двух составов административных правонарушений обобщенно связывается с неисполнением или ненадлежащим исполнением требований, содержащихся в исполнительном документе, в рамках уже возбужденного исполнительного производства. Так, невыполнение законных требований судебного пристава- исполнителя — предоставление недостоверных сведений должником о своих правах на имущество, несообщение об увольнении с работы, о новом месте работы, учебы, месте получения пенсии, иных доходов или месте жительства — образует объективную сторону правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 17.14 КоАП РФ. Конструкция «невыполнение законных требований судебного пристава-исполнителя» применяется и в ч. 3 ст. 17.14 КоАП РФ, где субъектом административного правонарушения выступает «лицо, не являющееся должником». При анализе указанных диспозиций возникает ряд вопросов.

Так, в соответствии со ст. 6 Закона об исполнительном производстве законные требования судебного пристава-исполнителя обязательны для всех государственных органов, органов местного самоуправления, граждан и организаций и подлежат неукоснительному выполнению на всей территории Российской Федерации. В этой же статье предусмотрены и неблагоприятные последствия невыполнения указанных требований — применение судебным приставом-исполнителем «мер, предусмотренных настоящим Федеральным законом». По смыслу упомянутого Закона такими мерами выступают меры принудительного исполнения, перечисленные в ст. 68 Закона об исполнительном производстве. В процессе применения данных мер судебный пристав-исполнитель вправе совершать целый комплекс исполнительных действий, к которым, в частности, относятся: вызов сторон исполнительного производства (их представителей), иных лиц в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации; запрос у сторон исполнительного производства необходимой информации, а также запрос необходимых сведений, в том числе персональных данных, у физических лиц, организаций и органов, находящихся на территории Российской Федерации, а также на территориях иностранных государств, в порядке, установленном международным договором Российской Федерации; получение от лиц объяснений, информации, справок; дача физическим и юридическим лицам поручений по исполнению требований, содержащихся в исполнительных документах; проведение проверки правильности удержания и перечисления денежных средств по судебному акту, акту другого органа или должностного лица по заявлению взыскателя или по собственной инициативе; совершение иных действий, необходимых для своевременного, полного и правильного исполнения исполнительных документов (ст. 64 Закона об исполнительном производстве). В то же самое время ч. 3 ст. 6 Закона об исполнительном производстве устанавливает юридическую ответственность за невыполнение законных требований судебного пристава-исполнителя.

Таким образом, оказывается, что невыполнение указанных требований одновременно порождает и применение мер принудительного исполнения в отношении должника в рамках исполнительного производства и влечет юридическую ответственность в рамках производства по делам об административных правонарушениях. Иными словами, один юридический факт приводит к инициированию сразу двух разновидностей административно-юрисдикционного процесса. Нам представляется, что такое положение является далеким от оптимального: административная ответственность бесспорно должна дополнять применяемое в рамках исполнительного производства административное принуждение, однако уточняя и усиливая его в зависимости от конкретных обстоятельств исполнительного производства. Едва ли выдерживается принцип правовой определенности при наличии ситуации, когда судебный пристав-исполнитель способен привлекать должника к административной ответственности в течение всего процесса исполнения актов юрисдикционных органов практически исходя лишь из собственного усмотрения значимости требования, не исполненного должником1.

Наличествуют проблемы и в применении ст. 17.15 КоАП РФ, объективная сторона административного правонарушения в которой также сформулирована весьма неоднозначно.

В частности, рассмотрим в качестве примера такую категорию исполнительных производств, как дела о выселении (вселении) должников или взыскателей соответственно. Судебный пристав-исполнитель

факт вселения взыскателя оформляет актом о вселении, а факт высе-

2

ления должника — актом о выселении и описи имущества , которые выступают основанием для окончания исполнительного производства в связи с фактическим исполнением требований, содержащихся в исполнительном документе (ч. 1 ст. 47 Закона об исполнительном производстве).

Вместе с тем, как показывает практика, недобросовестные должники нередко практически сразу же после выселения вновь самовольно занимают помещение[610] [611] [612] либо препятствуют проживанию (пребыванию) взыскателя в нем. В этой ситуации постановление об окончании исполнительного производства отменяется старшим судебным приставом, а само исполнительное производство возобновляется.

Любопытен факт, что применительно к случаям вселения возможность отмены постановления об окончании исполнительного производства при воспрепятствовании проживанию в помещении взыскателя специально оговорена в ч. 4 ст. 108 Закона, в которой также предусмотрена и обязанность пристава повторно произвести вселение взыскателя, а также составить протокол об административном правонарушении, предусмотренном ст. 17.15 КоАП РФ.

Схожая норма в ст. 107 Закона отсутствует, что, однако, не лишает возможности руководствоваться общим правилом ч. 9 ст. 47 Закона и отменять постановление об окончании исполнительного производства о выселении должника на этом основании.

В то же время определенные сомнения возникают в связи с возможностью применения в данном случае к должнику санкции ст. 17.15 КоАП РФ. Так, согласно названной правовой норме неисполнение должником содержащихся в исполнительном документе требований неимущественного характера в срок, установленный судебным приставом-исполнителем после вынесения постановления о взыскании исполнительского сбора, влечет наложение административного штрафа. Указанным положениям в целом корреспондирует ч. 2 ст. 105 Закона об исполнительном производстве, уточняя, что речь идет о вновь установленном сроке, т.е. сроке, который устанавливается приставом после неисполнения требований в срок для добровольного исполнения.

Отмена постановления об окончании исполнительного производства означает продолжение уже возбужденного ранее исполнительного производства. Вместе с тем, и на это следует обратить внимание, ч. 1 ст. 108 Закона не предусматривает установление должнику нового срока для исполнения. Как следует из нормы ч. 4 ст. 108 Закона, не должен он устанавливаться и при отмене постановления об окончании исполнительного производства. Следовательно, ст. 17.15 КоАП РФ оказывается неприменимой ввиду отсутствия одной из существенных характеристик объективной стороны рассматриваемого административного правонарушения — неисполнение требования в срок, установленный приставом после взыскания исполнительского сбора. Законность наложения штрафа при данных обстоятельствах может быть оспорена.

В этой связи, с точки зрения выхода из сложившейся ситуации, представляется важным, чтобы судебный пристав-исполнитель при исполнении требований о вселении все-таки устанавливал должнику новый срок для исполнения, даже несмотря на отсутствие прямых указаний на это в ст. 108 Закона об исполнительном производстве. Правовым основанием к предоставлению подобного срока может явиться осуществление судебным приставом-исполнителем права по собственной инициативе отложить совершение исполнительных действий и применение мер принудительного исполнения на срок не более 10 дней (ч. 1 ст. 38 Закона об исполнительном производстве). Конечно, высказанное предложение носит скорее вынужденный характер, иллюстрируя несовершенство избранной законодателем юридической конструкции, и вовсе не подменяет собой решения указанной проблемы на качественно ином уровне.

Круг обозначенных выше проблем позволяет нам говорить утвердительно о существовании потребности в закреплении обновленной совокупности административных правонарушений, дополняющих, но не подменяющих собой исполнительное производство, и кроме всего адекватно отражающих потребности современного правового оборота в рассматриваемой сфере. При этом предложение о целесообразности сгруппировать в отдельную главу КоАП РФ административные правонарушения в процессе исполнительного производства, в частности сформулированное в рамках диссертационного исследования М.С. Десятиком1, мы склонны оценивать скептически как лишенное какого-либо практического значения и смысла.

Признавая вынужденный характер законодательного решения об отнесении к юрисдикции Службы рассмотрения дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 13.26 и 17.8.1 КоАП РФ, в то же время перспективный вектор развития указанной юрисдикции нами усматривается в дальнейшем уточнении перечня административных правонарушений именно в рамках исполнительного производства.

Исполнение требований имущественного и неимущественного характера как категории исполнительных производств, конкретный размер долга, а также личность и поведение должника — все это не может не продуцировать специфику административной деликтности в исполнительном производстве и, соответственно, должно формировать [613] характеристики, значимые для закрепления конкретных составов административных правонарушений.

По нашему мнению, разграничение составов административных правонарушений должно быть проведено исходя из следующих категорий исполнительного производства:

— производства по имущественным взысканиям;

— производства по требованиям неимущественного характера.

Концептуальность приведенного размежевания состоит в специфике тех административных наказаний, которые должны применяться в отношении правонарушителей. Так, если мы говорим о взыскании денежных средств, требованиях о передаче имущества, то, как представляется, законодатель последовательно должен акцентировать имущественные санкции для должника-правонарушителя, в то время как при неисполнении требований неимущественного характера (к примеру, требования о восстановлении на работе, выселении или вселении, сносе самовольной постройки, административном приостановлении деятельности и др.) приоритет должен быть, напротив, отдан административно-правовому воздействию на личность должника. Разумеется, не следует абсолютизировать сказанное, поскольку зачастую наилучший эффект достигается при сочетании методов воздействия, что в нашем случае будет обеспечиваться посредством комплексности административного принуждения на правонарушителя, сочетающей в себе как воздействие в рамках возбужденного исполнительного производства, так и «дополнительное» административное принуждение в рамках производства по делам об административных правонарушениях.

К первой группе административных правонарушений следует отнести:

—неисполнение (исполнение не в полном объеме) должником требований исполнительного документа об обращении взыскания на имущество в течение 30 дней с момента истечения срока, установленного для добровольного исполнения;

—неисполнение (исполнение не в полном объеме) должником требований исполнительного документа об обращении взыскания на имущество в течение 60 дней с момента истечения срока, установленного для добровольного исполнения.

Исследование специфики административных наказаний нами будет предпринято ниже, что вовсе не препятствует установлению круга наиболее адекватных видов административных наказаний за перечисленные выше правонарушения уже сейчас. С наших позиций, ими должны стать: предупреждение, административный штраф, лишение специального права, предоставленного физическому лицу.

Вторая группа административных правонарушений связывается с фактами неисполнения в рамках исполнительного производства требований неимущественного характера. Они также должны быть связаны с истечением 30- и 60-дневных сроков соответственно. При этом существующая сегодня модель, когда каждый новый срок, предоставляемый должнику судебным приставом-исполнителем для исполнения требования неимущественного характера, сопровождается наложением нового административного штрафа (ст. 17.15 КоАП РФ), оказывается неработоспособной. Здесь обнаруживает себя значительная специфика названной категории исполнительных производств: должники зачастую отказываются от исполнения установленного требования в связи с принципиальным его неприятием по причине, предположим, существующего конфликта между ним и взыскателем (как правило, более ярко выраженного, чем по имущественным требованиям). На этом фоне уплата административного штрафа рассматривается многими в качестве некой «компенсации» за отстаивание своей позиции, а административное наказание в результате не достигает своих целей. В этой связи правильным видится избрание иного подхода к выбору административного наказания, ориентированного в первую очередь на личность должника. В качестве одного из возможных наказаний наряду со штрафом здесь следует рассматривать административный арест, а также лишение специального права, предоставленного физическому лицу.

Общим для указанных двух групп должно выступать административное правонарушение, выразившееся в неисполнении (исполнении не в полном объеме) должником требований исполнительного документа об обращении взыскания на имущество в срок, установленный для добровольного исполнения. Наиболее предпочтительная санкция за него — административный штраф. В известной степени, несколько предвосхищая дальнейшую логику рассуждений, заметим, что данный состав административного правонарушения по существу призван заместить собой существующий в нынешнем виде институт исполнительского сбора, о котором мы еще скажем ниже.

Самостоятельным составом административного правонарушения целесообразно также закрепить и неисполнение лицом, не являющимся должником, законных требований судебного пристава-исполнителя, которое, в частности, может быть выражено в непредоставлении информации, отказе от получения конфискованного имущества. Квалифицированным составом в этом случае может выступать утрата лицом исполнительного документа либо его несвоевременное отправление (см. схему). Санкции за него могут сочетать как имущественное воздействие, так и воздействие на личность правонарушителя.

Схема

Система административных правонарушений, дела по которым рассматриваются органами службы судебных приставов

По верному замечанию А.С. Дугенца, «административные наказания являются одним из элементов целостной системы мер административного принуждения»1, которые устанавливаются в качестве ответа публичной власти за совершенные лицом административные правонарушения.

В доктрине административного права существуют несовпадающие определения административного наказания. С учетом преемственности данного понятия с ранее использовавшимся в законодательстве и литературе термином «административное взыскание» нам представляется уместным далее исходить из их тождественности. Так, А.И. Жмотов рассматривает административное наказание в качестве санкции за совершение административных проступков[614] [615]. По мнению М.Ю. Тихомирова и А.П. Алехина, административное взыскание представляет собой меру юридической ответственности, применяемую к лицу, совершившему административное правонарушение[616]. Д.Н. Бахрах говорит об административных наказаниях как о каре, под которой в свою очередь понимает «правовой урон» привлеченному к ответственности[617]. Выражение отрицательной оценки государством совершенного правонарушения и самого правонарушителя составляет основу понимания административного наказания в работах А.Е. Лунева[618] и А.П. Шергина[619], а С.Н. Братусь акцентировал внимание в своем определении на признании административного наказания в качестве разновидности административного принуждения и принудительной меры государственного воздействия на нарушителя соответствующих административных правил7.

Таким образом, многообразие дефиниций административного наказания приводит нас к выводу о существовании совокупности взаимосвязанных его признаков, к числу которых следует отнести:

—карательную направленность административного воздействия на правонарушителя;

—обусловленность привлечением лица к административной ответственности;

—установленное^ санкции в позитивном законе с формализованным порядком применения к правонарушителю;

— персонифицированность административного воздействия.

Среди перечисленных выше карательная направленность является,

на наш взгляд, определяющим признаком административного наказания, однако мы признаваем тем не менее справедливость суждений известного правоведа Н.М. Коркунова о том, что «к карательным мерам приходится прибегать, когда нет других способов противодействия правонарушению или способы эти недостаточны, не соответствуют тяжести противозаконного посягательства. В связи с чем недаром законы с карательной санкцией называются менее совершенными законами»1.

Административная деликтность в сфере исполнительного производства сегодня стала крайне распространенным явлением и потому требует концептуального подхода к созданию адекватной системы административных наказаний, применяемых за совершение административных правонарушений в рассматриваемой сфере. Мы поддерживаем научный взгляд И.В. Максимова, утверждающего, что «система административных наказаний в своем философско-правовом (широком) понимании представляет собой внутренне организованное единство, состоящее из иерархически упорядоченного множества относительно самостоятельных видов административных наказаний, совокупность которых выражает функциональное предназначение административного наказания в социальной среде»2. Существующее сегодня законодательное решение, при котором все многообразие административной деликтности в сфере исполнительного производства порождает применение со стороны государства одного лишь вида наказания — административного штрафа, на наш взгляд, является неоправданным и не способствующим комплексному достижению целей административной ответственности в целом. При этом не проис- [620] [621] ходит качественной дифференциации административно-правового воздействия на правонарушителя, а закрепление различных размеров административного штрафа и вовсе лишено каких бы то ни было объективных критериев. В этой связи нами предлагается «компенсационная концепция» применения административных наказаний за совершение административных правонарушений в сфере исполнительного производства, которая в качестве своего теоретического фундамента должна опираться на признание карательного воздействия административного наказания и его неразрывной связи с компенсирующим «свойством» подобной кары1.

Неисполнение требований, содержащихся в исполнительных документах, образует деяние, которое безусловно должно находить со стороны государства официальное осуждение как посредством применения административного принуждения в рамках исполнительного производства, так и путем назначения соответствующего административного наказания в случае привлечения лица к административной ответственности. В последнем случае адекватной правовой формой такого осуждения выступает предупреждение.

В науке административного права предупреждение как вид административного наказания трактуется весьма многогранно, в т.ч. как официальная позиция государства2; как мера воспитательного воздействия, связанная с предостережением о недопустимости совершения противоправных деяний в будущем3; как порицание совершенного нежелательного для общества поступка4. Тем не менее все приведенные выше определения понятия «предупреждение» признают его направленность на выражение публичной негативной оценки действий пра- [622] [623] [624] [625] вонарушителя1. Доктринальный уровень осознания рассматриваемого вида административного наказания получил свое легальное выражение лишь с принятием в 2001 г. действующего Кодекса РФ об административных правонарушениях, в котором в рамках ст. 3.4 КоАП РФ впервые и было закреплено законодательное определение, в соответствии с которым под предупреждением понимается «мера административного наказания, выраженная в официальном порицании физического или юридического лица».

Традиционно принято рассматривать предупреждение в качестве наименее сурового основного вида административного наказания, что отнюдь не должно приводить к ослаблению внимания со стороны законодателя и правоприменителя к нему, имея в виду крайне значимую социально-психологическую функцию, которую предупреждение призвано выполнять. К сожалению, следует в настоящее время констатировать неоправданное игнорирование данного вида административного наказания применительно к правонарушениям, дела по которым рассматриваются органами службы судебных приставов.

Возможная административно-правовая санкция в отношении должника в рамках производства по делу об административном правонарушении сегодня затрагивает лишь имущественную сферу лица при самом минимальном воздействии на его личность. На наш взгляд, надлежит усилить «персонификацию» административного наказания путем введения предупреждения в качестве альтернативного вида наказания. Разделяя мнение И.И. Веремеенко о том, что предупреждение, будучи карательным воздействием, с учетом его «малой дозы», скорее но-

2

сит воспитательно-превентивный характер , мы также склонны утверждать и наличие достаточно определенной ориентации рассматриваемого вида административного наказания на воздействие морального характера, состоящее, со слов И.В. Максимова, в «легальном причи-

3

нении правонарушителю морального вреда» . [626] [627] [628]

Нам импонирует научный взгляд А.Е. Лунева, предлагавшего еще в 60-е годы XX в. дополнить законодательство новым видом административного наказания — общественное предупреждение с публикацией в печати1. Развивая данное предложение известного ученого, мы считаем в настоящее время оправданным и соответствующим «духу» административно-деликтного законодательства предложение об установлении в КоАП РФ специальной разновидности административного наказания, применяемого за совершение преступлений в сфере исполнительного производства, — предупреждения с публичным размещением информации (в т.ч. в средствах массовой информации). Психологическое воздействие, в первую очередь на должника, путем применения предлагаемого к установлению административного наказания призвано оказывать превентивное воздействие на правонарушителя и с учетом имеющейся у ФССП России практики использования различных методов воздействия на должника (включая размещение информации о должнике в интернет-ресурсах, на плакатах и в иных общественных местах) должно стать в значительной степени более эффективным по сравнению с административными штрафами правовым инструментом принуждения в отношении недобросовестных должников. Встречающиеся же сегодня в обществе критические суждения, касающиеся возможности применения органами службы судебных приставов подобных методов воздействия, во многом являются результатом неурегулированности процедуры такой огласки. Кроме того, сегодня подобные методы и вовсе находятся за рамками правового поля и преподносятся руководством Службы в качестве «нетрадиционных» методов воздействия на должников без должной юридической проработки вопроса[629] [630]. Введение же в качестве административного наказания предупреждения с публичным размещением информации об этом положительно решает проблему отсутствия правовой основы применения названной формы воздействия на должника при безусловном обеспечении участникам складывающихся правоотношений соблюдения жестких процессуальных гарантий, которые соответственно будут детерминироваться применением законодательства об административных правонарушениях.

Пока же административный штраф выступает единственным установленным видом административного наказания за совершение административных правонарушений в сфере исполнительного производства. Подобная ситуация может быть охарактеризована в качестве частного проявления положения, при котором административный штраф является наиболее распространенным видом административного наказания в Особенной части КоАП РФ, органично сочетая в себе карательную и фискальную функции.

К наиболее дискуссионным в рамках современной науки административного права может быть отнесен вопрос о нахождении оптимального баланса между размером такого штрафа и тяжестью совершенного правонарушения и, кроме того, о предельно допустимом размере административного штрафа. Последняя проблема в значительной степени обостряется вследствие периодического возникновения соблазна у государства выставить на первый план фискальную составляющую данного административного наказания. Вполне резонно в своем диссертационном исследовании А.С. Дугенец обращает внимание на неприемлемость «позиции законодательной власти, демонстрирующей тенденцию к периодическому увеличению размеров штрафов»1. В этой связи ученый заключает, что «отечественный законодатель повторяет старую ошибку: рост размеров назначаемых штрафов, в конечном итоге достигнув необъяснимых величин, терпит фиаско в виде законодательного ограничения...»[631] [632]. Едва ли стоит отрицать справедливость подобных критических суждений, учитывая недавние примеры подобных законодательных рестрикций[633]. Более того, еще Ш. Монтескье в своем труде «О духе законов» указывал: «Вникните в причины всякой распущенности, и вы увидите, что она проистекает от безнаказанности преступлений, а не от слабости наказаний»[634]. Очевидным итогом необоснованного, а следовательно, и несправедливого размера административного штрафа неминуемо обнаруживает себя практика саботирования его уплаты, а также обострение антагонистического отношения к правоприменителю, в лице которого зачастую усматривается непосредственный выразитель воли государства. И напротив, административный штраф, будучи нацеленным на вмешательство в имущественную сферу правонарушителя, должен обеспечивать адекватную объективной стороне правонарушения степень такого «вторжения». В последнем случае хотелось обратить особое внимание на то немаловажное обстоятельство, что и слишком малые размеры штрафа также влекут понижение эффективности рассматриваемой формы административно-принудительного воздействия, и это происходит на фоне неминуемого снижения авторитета государственной власти в целом. С сожалением приходится констатировать, что именно последним тенденциям подвержены сегодня составы административных правонарушений в сфере исполнительного производства. Необходима выработка качественно иного подхода к определению размеров административных штрафов, в основе которого должен лежать пропорциональный метод их исчисления. Основой для расчета административного штрафа в этом случае будет выступать размер долга или стоимость предмета исполнения (по имущественным взысканиям). Принятие законодателем модели исчисления размера штрафа, применяемого за совершение административных правонарушений в рассматриваемой сфере, на основании пропорциональной системы по имущественным взысканиям позволит, по нашему убеждению, в жизни реализовать «компенсационную концепцию» применения административного наказания и впервые введет критерий соотносимости между правонарушением и наказанием за него, что в свою очередь должно стать главенствующим фактором в построении справедливой концепции административно-правового воздействия на должника. Оптимальным видится размер, равный '/ суммы долга (стоимости предмета исполнения), но в любом случае не менее 5000 руб. для физических лиц и 50 000 руб. — для юридических лиц. Твердый размер административного штрафа должен быть сохранен лишь по требованиям неимущественного характера, но при этом значительно увеличен, что потребует модификации существующей парадигмы применения штрафных наказаний.

Сегодня очевидна сильнейшая диспропорция административноделиктного воздействия в части размеров налагаемых административных штрафов, предположим, в отношении физических лиц и штрафов, рассчитываемых в зависимости от кратности (ст. 3.5 КоАП РФ).

Имея в виду, что кратность призвана выполнять функции правового инструмента, позволяющего компенсировать причиненный правонарушением вред1, неисполнение акта юрисдикционного органа, установившего обязанность уплаты суммы долга или передачи определенного имущества взыскателям, влечет причинение вреда такому взыскателю как минимум на сумму (стоимость) неисполненного. Следовательно, принятие за основу «компенсационной концепции» предполагает увеличение размера административного штрафа, налагаемого за неисполнение требований неимущественного характера. Адекватными размерами могут стать 5000 и 50 000 руб. для физических и юридических лиц соответственно. При этом выше нами уже отмечалось, что основой в наказании должника по описываемой категории административных правонарушений должно стать применение мер, воздействующих на личность правонарушителя. Административный арест и лишение специального права, предоставленного физическому лицу, — приоритетные административные наказания, применение которых должно быть реализовано в отечественном законодательстве по отношению к ситуациям, когда должник не исполняет требований исполнительного документа неимущественного характера.