§ 3. Предпосылки этико-правового регулирования деятельности государственных служащих ФССП России

В настоящее время актуализировался вопрос об этических основах деятельности государственных служащих и о соответствии их представлений о государственной службе как разновидности профессиональной деятельности существующим и перспективным потребностям государства и общества.

Более того, вопросы совершенствования кадрового обеспечения государственных органов обусловливают потребность научного осознания нравственных качеств индивида, а в преломлении юридической науки — также обоснование адекватных инструментов вовлечения нравственной компоненты в механизм правового регулирования деятельности государственных служащих, с тем чтобы в итоге добиться состояния, когда структура их ценностных ориентаций будет органично включать в себя значимые высоконравственные поведенческие черты профессиональной деятельности.

Следует признать объективно существующую необходимость акцентуации внимания со стороны современной административной науки к профессиональной области нравственной культуры, понимаемой, с одной стороны, как «процесс вхождения индивида в профессиональную среду на основе нравственных принципов и норм, усвоение нравственного опыта профессиональной деятельности, овладение стандартами и нравственными ценностями профессионального юридического сообщества, а с другой — как процесс активной реализации накапливаемого нравственного профессионального опыта, в котором различные типы поведения проявляются не как слепое подчинение внешним требованиям, а как выбор для себя оптимального поведенческого нравственного решения, предполагающего непрерывное профессиональное саморазвитие»[745] [746] [747]. В этой связи солидаризируемся с А.А. Знаменской в том, что «профессионализм в юридической сфере есть не просто высокий уровень юридических знаний, умений и результатов в работе,

3

а определенная системная организация сознания психики человека» . Уточним, что подобная системная организация сознания должна культивироваться на основе серьезного этического фундамента.

Само понятие «этика» (от лат. ethica — «относящийся к нраву, характеру»)1 является многогранным, хотя изначально воспринималось лишь через призму философского знания и использовалось для обозначения философской дисциплины, изучающей мораль, нравственность[748] [749]. В конце XX в. в европейской науке намечается тенденция к переходу к прикладной этике как одному из проявлений постмодернистской философии. Прикладная этика занимается моральными коллизиями в конкретных сферах общественной практики[750], и в этом смысле этика уже не составляла лишь философскую категорию, становясь имманентной соответствующей сфере ее применения. В последнем значении рассматривается «этика» и социологией через призму либо морального кодекса человека или общества, либо в более узкой трактовке — морального кодекса профессиональной группы[751].

С учетом изложенного, говоря далее о профессиональной этике государственного служащего, понятие «этика» мы будем использовать в горизонтах именно прикладной этики.

Любая профессиональная деятельность, и деятельность судебного пристава не является исключением, должна опираться на вполне конкретный этический фундамент. Игнорирование данного обстоятельства с большой долей вероятности приведет к неудаче в большинстве проводимых реформ, так или иначе связанных со статусом судебного пристава. Недаром вопросы низкой правовой культуры и во многом искаженного правосознания судебных приставов приобретают в соответствии с проводимыми научными исследованиями ярко выраженные криминогенные последствия[752].

Позитивное законодательство является хотя и весьма важной, но далеко не единственной предпосылкой к преобразованию российской правовой действительности. Мы имеем великое множество примеров, когда в общем-то правильные законодательные инициативы, преобразованные в законодательные акты тем не менее не приводили к желаемым результатам, а в некоторых случаях давали и обратный эффект.

Причем необходимо различать те из законодательных актов, которые в основном преследуют прикладные цели, в частности совершенствование юридической техники, решение ряда иных частных по своей сути задач. Здесь в основном главную роль играет правильность и оптимальность выбранных законодательных конструкций. Однако совсем иная ситуация складывается в связи с принятием законодательных актов, предполагающих весьма широкий спектр правоприменения, затрагивающих комплексно сферу государственного управления, и предполагающих наделение государственных служащих определенными дискреционными полномочиями. Все это само по себе находится в сфере законодательного усмотрения. Вместе с тем не следует переоценивать силу закона, стремиться придать ему сверхвозможности по изменению социальной действительности, верить, что само по себе его принятие приведет к очевидным улучшениям в обществе, т.е. впадать в юридический позитивизм.

Безусловно, отчасти это так, но одновременно следует отдавать себе отчет в том, что любой закон будет воспринят и исполнен настолько, насколько он соответствует уровню правосознания и правовой культуры правоприменителя, как он согласуется с его нравственными и этическими ценностями.

К сожалению, современные научные исследования констатируют несоответствие в большинстве случаев активности государственных служащих ожиданиям общества и, как следствие, весьма низкую оценку эффективности их деятельности, о чем уже было сказано. Это колоссальная по значимости проблема, которую едва ли получится решить принятием какого-либо нового закона, «системно» и «комплексно» регулирующего общественные отношения.

Думается, назрела потребность в предъявлении дополнительных публично признаваемых этических требований к государственным служащим, осуществляющим функции, обладающие чертами особой социальной значимости. Безусловно, к числу подобных служащих должны быть отнесены и судебные приставы.

Ситуация, при которой профессиональная этика получает свое формализованное закрепление в соответствующем кодексе профессиональной этики, не может быть охарактеризована как ранее неизвестная. Так, в своей работе Е.Н. Скворцова отмечает, что «первые профессионально-нравственные требования можно встретить в древнеегипетском манускрипте «Наставления начальника города и визиря Птаххотепа» (III тыс. до н.э.). В числе прочих требований указывается необходимость добросовестного выполнения своих обязанностей, поскольку прилежание в труде — это залог будущей высокой должности и богатства»1. Клятва Гиппократа также рассматривается

отдельными исследователями в качестве прообраза кодекса профес-

2

сиональной этики.

Сама по себе постановка вопроса о целесообразности разработки и принятия кодекса этики лиц, осуществляющих в государстве социально значимые функции, не нова для отечественной правовой мысли. Еще в 1997 г. был опубликован подготовленный научным сообществом проект Кодекса этики государственного служащего Российской Федерации[753] [754] [755].

Можно также констатировать, что вплоть до последнего времени отечественная практика шла по пути разработки актов, устанавливающих стандарты поведения применительно к отдельным видам профессий. Так, к примеру, были приняты или одобрены: Кодекс судейской этики, утвержденный VI Всероссийским съездом судей 02.12.2004, Кодекс этики аудиторов России, одобренный Советом по аудиторской деятельности при Минфине России (протокол № 56 от 31.05.2007), Кодекс профессиональной этики сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации, утвержденный приказом МВД от 24.12.2008 № 1138, Кодекс профессиональной этики адвоката, принятый первым Всероссийским съездом адвокатов 31.01.2003, Кодекс профессиональной этики работников системы Пенсионного фонда Российской Федерации, утвержденный Постановлением ПФ РФ от 02.09.2009 № 195ч1 и др.

В соответствии с решением Президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции Министерством здравоохранения и социального развития РФ был разработан Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации (далее — Типовой кодекс), призванный стать, по мысли разработчиков, фундаментом при последующей детализации его положений применительно к различным видам государственной службы в различных органах государственной власти[757] [758]. Фактически так в настоящее время и произошло, о чем красноречиво свидетельствуют многочисленные кодексы профессиональной этики государственных служащих отдельных органов государственной власти, которые стремительно были приняты в последние годы[759].

ФССП России был утвержден Кодекс этики и служебного поведения федерального государственного гражданского служащего Федеральной службы судебных приставов[760], который выступил по существу простым дублированием положений Типового кодекса и не может нами рассматриваться в качестве позитивного примера конструирования подобного рода актов. В этой связи значительный интерес представляет анализ положений лишь Типового кодекса в контексте перспектив разработки и последующего принятия подлинно самостоятельного Кодекса профессиональной этики судебного пристава.

Как сказано в п. 3 Типового кодекса, он является сводом общих принципов профессиональной служебной этики и основных правил служебного поведения, которыми надлежит руководствоваться государственным служащим Российской Федерации независимо от замещаемой должности. Целями его принятия выступают, с одной стороны, установление этических норм и правил служебного поведения государственных служащих для достойного выполнения ими своей профессиональной деятельности, а также содействие укреплению авторитета государственного служащего, доверия граждан к государству и обеспечение единой нравственно-нормативной основы поведения государственных служащих — с другой.

Очевидно, что с учетом современного состояния государственной службы и весьма невысокого уровня доверия к ней со стороны населения разработка подобного рода свода этических норм на первый взгляд является крайне востребованной. В то же время любое правило станет лишь в том случае эффективным, если оно будет обеспечиваться действенными механизмами его реализации. Анализируемый акт содержит, как выше упоминалось, свод общих принципов профессиональной служебной этики и основных правил служебного поведения, постулируя в то же время в качестве одной из своих целей установление этических норм и правил служебного поведения государственных служащих. Таким образом, встает вопрос о правовой природе содержащихся в Типовом кодексе предписаний, а следовательно, и о характере ответственности за их несоблюдение. Как известно, неотъемлемым признаком правовой нормы является возможность ее принудительного обеспечения государством посредством института юридической ответственности1. В отличие от правовых любые иные правила поведения могут обеспечиваться лишь мерами социального воздействия на нарушителя без применения к нему государственного механизма принуждения как такового. Не вносит ясности и положение п. 29 Типового кодекса, согласно которому за нарушение положений кодекса государственный служащий несет моральную ответственность, а также иную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

С учетом сказанного складывается впечатление, что сами разработчики указанного свода так до конца и не определились с юридической природой закрепляемых предписаний.

Непонятно и другое. Так, едва ли у кого-то вызовет сомнение тот факт, что нормативные акты разрабатываются в целях их последую- 1 щего соблюдения, а простое дублирование в них нормативных положений не будет отвечать базовым принципам юридической техники.

На этом фоне отдельные положения Типового кодекса выглядят недостаточно убедительными. В частности, указание на обязательность соблюдения законности в деятельности государственного служащего выступает не более чем воспроизведением ч. 2 ст. 15 Конституции РФ, а раздел «Требования к антикоррупционному поведению государственных служащих» по сути дублирует положения законодательства о государственной гражданской службе и о противодействии коррупции.

При таком подходе разработчиков Типового кодекса его ценность в значительной степени нивелируется, и он превращается по существу лишь в очередной «модный» акт, так и не выполнив своего основного предназначения, состоящего, как представляется, в повышении уровня нравственности государственных служащих. К сожалению, рассматриваемый акт носит в основном декларативный характер, в нем не предусмотрен механизм реализации устанавливаемых предписаний, а также отсутствуют конкретные меры ответственности за их неисполнение.

В связи со сказанным возникает целый комплекс до сих пор не разрешенных теоретических вопросов, в значительной степени осложняющих выработку в данной сфере взвешенных и эффективных решений. Одним из из них является вопрос о том, что должно быть избрано в качестве теоретической основы при разработке кодекса профессиональной этики судебного пристава.

Прежде всего, профессиональная этика базируется на множестве доктринальных концепций, к которым в философии относят теорию утилитаризма, этику справедливости, концепцию социальной ответственности, деонтическую этику и некоторые другие1. Не ставя в рамках предпринимаемого исследования задачи раскрытия сущности данных концепций, вместе с тем укажем, что, с наших позиций, мировоззренческую основу разрабатываемых кодексов профессиональной этики государственных служащих должны составить во взаимосвязи теория утилитаризма и теория социальной ответственности. Так, первая обусловливает материальные потребности индивида в улучше- [761] нии жизни в качестве неотъемлемой и естественной потребности любого человека. В этом смысле соблюдение этических постулатов государственным служащим должно иметь в своей основе рациональное зерно, ибо, как подчеркивал еще классик экономической теории Адам Смит, «не от благожелательности мясника, пивовара и булочника надеемся мы получить свой обед, а от соблюдения ими собственных интересов. Мы обращаемся не к их гуманности, а к их эгоизму и никогда не говорим о наших нуждах, а об их выгодах»1. В то же время любая профессиональная деятельность и профессиональная деятельность судебного пристава в особенности несет в себе ярко выраженную социальную функцию, являясь общественно незаменимой. Следовательно, концептуально прогрессивный кодекс профессиональной этики не может быть не построен с учетом теории социальной ответственности, т.е. примата общественных интересов над личными потребностями государственного служащего.

Кроме того, остается не решенным вопрос об обоснованности и целесообразности существования общего для всех государственных служащих кодекса профессиональной этики, а также о разработке наряду с ним отраслевых, узкопрофессиональных этических кодексов.

Думается, что вопрос разработки типового кодекса и последующей его адаптации к конкретной служебной деятельности в сущности являет собой проблему соотношения макроэтического и микроэтического уровней профессиональной деятельности. Если макроуровень объединяет в себе общие ценностные императивы профессионального сообщества государственных служащих, то микроуровень предполагает создание этических норм для каждой профессии в отдельности.

Макроэтический уровень выступает неотъемлемой составляющей человеческого бытия, общих представлений о добре и о зле, потребность вербализации которых в форме кодекса в свою очередь свидетельствует об отсутствии ясного понимания в обществе ценностных постулатов. Косвенно это говорит о признании со стороны государства глубинных проблем в восприятии этических норм государственными служащими, проблем, решение которых, к сожалению, не может быть достигнуто принятием общепрофессионального кодекса. [762]

Микроэтический уровень, напротив, призван уточнить общепрофессиональные (общечеловеческие) ценностные ориентиры, посвятить в них индивида, который прежде не был знаком с тем или иным видом профессии. Узкопрофессиональные этические кодексы в идеале должны обеспечить закрепление конкретных проявлений общечеловеческих ценностей, расставляя тем самым соответствующие специфике той или иной профессиональной деятельности акценты.

Таким образом, при достижении обществом минимально достаточного уровня нравственности государству стратегически следует идти по пути создания узкопрофессиональных этических кодексов. Наличие же сегодня типового кодекса выступает лишь следствием крайне низкого уровня восприятия этических норм обществом в целом.

Более того, та стремительность, с которой были разработаны и приняты большинством органов государственной власти, включая ФССП России, отраслевые этические кодексы, также свидетельствует о слабом представлении с их стороны подлинного предназначения указанного свода. В этом смысле права М.А. Елисеева, которая, рассуждая о корпоративном этическом кодексе, подчеркивает, что он «в качестве социального инструмента управления компанией реализуется в полной мере при стратегическом подходе, нацеленном на долгосрочное планирование. Тактический же подход в применении корпоративных этических кодексов, — подытоживает автор, — в большей степени подразумевает выполнение исключительно имиджевой функции»1.

Таким образом, как представляется, более продуктивной на современном этапе развития российской государственности следует признать идею принятия специализированных кодексов, учитывающих специфику деятельности государственных служащих в рамках отдельной профессии, в том числе кодекса профессиональной этики судебного пристава. Принятие же последнего, кроме всего, должно предопределяться обстоятельной научной этико-правовой экспертизой и ни в коем случае не нести на себе отпечаток заинтересованности в первоочередном получении известных имиджевых преференций.

Стоит согласиться с А.А. Малиновским в том, что большая социальная значимость некоторых профессий предопределяет и повышен- [763] ную ответственность перед обществом их представителей. В этой связи этический кодекс является дополнительным препятствием на пути различных профессиональных злоупотреблений и нарушений1. Без преувеличения можно сказать, что профессия судебного пристава относится к числу подобных, а кодекс профессиональной этики судебного пристава стал бы дополнительным регулятором возлагаемых на них функций по принудительному исполнению актов юрисдикционных органов, обеспечению установленного порядка деятельности судов и иных возложенных на них функций.

Имея в виду огромное позитивное влияние указанного документа на укрепление представлений о моральном облике судебного пристава, тем не менее мы убеждены, что он непременно должен носить характер нормативно-правового акта, а на обязательность его соблюдения необходимо указание в Федеральном законе «О судебных приставах». В противном случае едва ли станет возможным установить эффективный контроль за исполнением вводимых предписаний. Хотелось бы подчеркнуть, что кодекс профессиональной этики призван охватывать именно сферу профессиональной деятельности судебного пристава и не должен претендовать на роль «вездесущего акта», распространяющего свое действие на все, в том числе и личную сферу жизни лица, замещающего должность государственной службы2.

Кодекс профессиональной этики судебного пристава должен обеспечить основу для принятия государственными служащими корректных решений в ситуациях отсутствия прямого правового регулирования их процессуальной деятельности, а именно указанная задача должна быть решена при построении «гибкой» модели законодательства об исполнительном производстве3. Особое внимание надлежит уделить этике взаимоотношений с должником и взыскателем, исполнению исполнительных документов по семейным, жилищным спо- [764] [765] [766] рам, а также по делам о защите чести, достоинства и деловой репутации. Кроме того, в кодексе целесообразно закрепить специфические принципы служебного поведения судебного пристава, в том числе и те, которые не нашли сегодня своего отражения в законодательстве об исполнительном производстве. К последним, в частности, можно отнести принцип независимости судебного пристава-исполнителя, принцип разумности его действий и некоторые другие[767]. Стоит подчеркнуть, что изложение принципов не должно быть формальным, а посредством раскрытия сущности исключать возможность их необоснованно широкого толкования на практике.

Кроме того, с учетом специфики прав и обязанностей судебных приставов-исполнителей и судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов предпочтительным стало бы выделение в структуре кодекса специальных глав, посвященных им, которые, разумеется, предварялись бы общими положениями.

Д.В. Масленников в предпринимаемом им исследовании психологических аспектов профессионального отбора судебных приставов приходит к выводу о том, что «профессиональная деятельность судебного пристава характеризуется высокой стрессогенностью, вариативностью и настандартностью ситуаций в условиях дефицита времени; выраженной организаторской направленностью с большим числом коммуникативных контактов, индивидуальным характером, высокой ответственностью и социальной значимостью, реализацией правоисполнительных функций»[768] [769]. В этой связи, говоря о значении кодекса профессиональной этики судебного пристава, важно подчеркнуть, что он будет способствовать обеспечению единообразия в оценке добросовестности поведения судебного пристава и, кроме того, призван стать и одним из важнейших нравственных ориентиров при принятии решений соответствующими комиссиями по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов. Ни для кого не секрет, что подобного рода формализованные ориентиры на современном этапе их деятельности по сути дела отсутствуют.

Вопрос об ответственности за несоблюдение кодекса профессиональной этики судебного пристава является наиболее важным в дискуссии о перспективах его разработки и принятия. Несмотря на исключительную важность моральной ответственности, она не должна быть единственной или даже основной в тех случаях, когда речь заходит об интересах общества и государства, что выступает одним из проявлений теории социальной ответственности в наши дни. Отсюда кодекс профессиональной этики, будучи правовым актом, должен опираться на юридические санкции, которые следует в обязательном порядке закрепить в отраслевом законодательстве.

Заслуживает внимания и порядок принятия названного кодекса. В последнее время большинство этических актов, касающихся деятельности государственных служащих, вводятся в действие путем их утверждения ведомственными приказами, что по существу выступает продолжением ведомственного регулирования, хотя в общем-то в сущности таковым являться не должно. Придерживаясь высказанной ранее нами позиции, в соответствии с которой разработка подобного кодекса должна быть основана в том числе на теории социальной ответственности, мы полагаем правильным его принятие исключительно в условиях широкого привлечения представителей профессионального сообщества. Стратификация современного общества влечет за собой придание определенным профессиональным сообществам качеств своеобразных корпораций, которые в конечном счете и берут на себя социальную ответственность, становятся выразителями консолидированной воли, а также субъектами социальной ответственности.

Кодекс профессиональной этики за некоторым изъятием представляет собой свод норм морали, а задача этических кодексов как раз и заключается в том, чтобы привести порой диаметрально противоположные представления членов профессионального сообщества о добре и зле к общему социально полезному знаменателю1. В свою очередь такое положение дел становится возможным лишь в условиях самого широкого привлечения к процессу его разработки, обсуждения и, наконец, принятия представителей профессионального сообщества судебных приставов, которые и должны выразить свое согласие с осно- 1 вополагающими ценностными императивами в своей деятельности. К примеру, организационной формой такого собрания мог бы выступить съезд судебных приставов1. В противном случае, мы убеждены, рассматриваемый кодекс не будет обладать требуемой морально-нравственной легитимностью, а утверждение кодекса профессиональной этики судебного пристава приказом ФССП России, на наш взгляд, не соответствует духу подобного акта.

Факт присутствия этических кодексов в механизме регулирования деятельности государственных служащих свидетельствует о зрелости общества и его стремлении создать эффективную, а самое главное, социально ориентированную систему государственного управления. В этой связи разработка названного кодекса является сегодня насущной потребностью, от успешного обеспечения которой будет зависеть облик Федеральной службы судебных приставов среди населения, хотя это должно выступать лишь следствием, а не причиной его существования в структуре актов, обеспечивающих регулирование деятельности ФССП России. При этом анализ положений представленного Типового кодекса этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации свидетельствует о его бессмысленности и, более того, деструктивном характере, поскольку во многом из-за него произошла дискредитация самой идеи нравственного регулирования поведения судебных приставов, равно как и всех остальных категорий государственных служащих. Кроме того, существующий Типовой кодекс дублирует законодательство и в этой связи едва ли способен стать достойным фундаментом для последующей разработки кодекса профессиональной этики судебного пристава. [770]