§ 1. Теоретико-правовой анализ административной юрисдикционной деятельности ФССП России по реализации возложенных на нее задач

Вполне очевидно, что любой вид юридически значимой деятельности предопределен необходимостью решения социально значимых задач. Исходя из определения структурообразующей задачи исследуемого института государственной власти — ФССП России, — можно говорить о необходимости выработки научно обоснованного подхода к определению существующего и перспективного места административной ответственности при исполнении актов юрисдикционных органов, формированию сбалансированной системы административных наказаний, способных играть существенную роль в повышении эффективности исполнительного производства в Российской Федерации.

2

дитирует все три ветви государственной власти» . [259] [260]

В юридической науке вопрос о правовой природе исполнительного производства относится к числу нерешенных и порождающих среди ученых весьма острые дискуссии. При этом обозначилось несколько основных подходов, рассматривающих исполнительное производство в качестве:

— стадии гражданского (арбитражного) процесса;

— составляющей части единого юридического процесса;

—самостоятельной (относительно самостоятельной) отрасли российского права;

—института административного права или административного процессуального (процедурного) права.

Первый из приведенных подходов может быть охарактеризован как наиболее традиционный для юридической науки. В его основе лежит утверждение о существовании строго регламентированной и логически обусловленной последовательности совершения процессуальных действий по судебному рассмотрению дела, вынесению судебного акта и его последующему исполнению.

Л.Ф. Лесницкая1, И.Б. Морозова[268] [269] [270] [271] и др. При этом вполне можно обозначить определенные оттенки и полутона в позициях ученых. Так, если одни авторы напрямую относят порядок исполнения судебных решений и актов иных органов к предмету гражданского процесса, образующему соответственно его самостоятельную стадию, то другие занимают более диалектичную позицию. В частности, И.Б. Морозова в своем диссертационном исследовании приходит к выводу о невозможности рассматривать нормы, регулирующие исполнительное производство, в качестве однородных с процессуальными установлениями, но вместе с тем заключает, что принудительный порядок исполнения актов юрисдикционных органов «продолжает оставаться предметом правового регулирования гражданского процессуального права».

В качестве аргументов сторонники названного подхода обычно упоминают следующие доводы: а) исполнительное производство, как правило, возбуждается на основании судебного акта и в результате потребности его исполнения; б) суд выступает участником скла-

4

дывающихся в рамках исполнительного производства отношений ; в) продолжает действовать система принципов гражданского процессуального права[272]; г) в исполнительном производстве отсутствует самостоятельный предмет правового регулирования[273].

Обратимся к анализу приведенных аргументов.

Исполнительное производство, согласно ч. 1 ст. 30 Федерального закона «Об исполнительном производстве», возбуждается на основании исполнительного документа по заявлению взыскателя.

В контексте рассмотрения довода об участии суда в процедурах принудительного исполнения следует обратить внимание на устоявшуюся в науке гражданского процессуального права позицию, согласно которой суд рассматривается в качестве обязательного и главного субъекта гражданского процесса. Подобное понимание в своих работах, в частности, отстаивают такие видные отечественные ученые, как М.К. Треушников2, М.С. Шакарян3, В.А. Мусин, Д.М. Чечот, Н.А. Че- чина4 и др. Еще Н.Б. Зейдер отмечал, что деятельность суда должна лежать внутри любого гражданского процессуального правоотношения5. В свою очередь нет оснований не соглашаться с Д.Х. Валеевым в том, что «в исполнительном производстве суд как обязательный субъект отношений, складывающихся по поводу принудительного исполнения судебных актов, а также актов других органов, отсутствует»6. Мы отмечали эволюцию полномочий суда в исполнительном производстве, вызванную имевшими место в недавнем прошлом законодательными [274] [275] [276] [277] [278] [279] изменениями1, что вновь подталкивает науку к постановке вопроса о степени обязательности участия суда в рассматриваемых процедурах.

При ответе на поставленный вопрос нельзя абстрагироваться от историко-правового контекста. Так, в соответствии с нормами ГПК РСФСР 1964 г., а также принятыми в их развитие Инструкцией о порядке исполнения судебных решений, утвержденной приказом министра юстиции СССР от 24.04.1973 № 7, и Инструкцией об исполнительном производстве, утвержденной приказом Министерства юстиции СССР от 15.11.1985 № 22, судебные исполнители состояли в штате районных (городских) судов[280] [281] и вся их деятельность находилась под контролем судьи, который должен был следить за правильностью и своевременностью исполнения исполнительного документа.

Во многом благодаря такому существенному, если не сказать — доминирующему, участию судебных органов в процедуре исполнения актов юрисдикционных органов становилось возможным советской процессуальной науке в течение достаточно продолжительного периода времени весьма успешно обосновывать единство процессуальной формы. Любопытно, но, несмотря на это, уже в 1970-е годы в недрах классической гражданской процессуальной школы в результате обстоятельных научных исследований М.К. Юкова получило распространение совершенно иное понимание правовой природы исполнительного производства, оценка которого нами будет дана чуть позже.

Законодательные преобразования с неизбежностью оказывают влияние на общественные отношения посредством моделирования определенного и относительно устойчивого правового воздействия на них. К числу первоочередных задач правовой науки в данном контексте следует относить потребность во всестороннем осмыслении вектора складывающегося правового воздействия, что предполагает проведение научных исследований отнюдь не исключительно по принципу проверки действующего законодательства на предмет соответствия сложившимся доктринальным постулатам, но в отдельных ситуациях обусловливает и инициирование процесса формирования абсолютно новых или обладающих элементами новизны научных представлений и концепций, зародившихся в результате научных исследований позитивного (измененного) законодательства.

Как представляется, социальная ответственность науки (а гуманитарной науки в особенности) состоит в том, чтобы имеющийся, и надо признать весьма продуктивный, научный догматизм тем не менее не перерождался в консерватизм, замедляющий научное развитие и выступающий неким тормозом правовых исследований, проводимых в той или иной области общественных отношений. Следует также поддержать отдельных конституционалистов в том их суждении, что юридическая наука пока еще далека от подлинно перспективного мышления и находится в зависимости от благоговейного отношения к советской правовой теории1.

Произошедшие законодательные изменения роли суда в исполнительном производстве привели в настоящее время к коренной переоценке места судебных органов в рамках исполнения как собственно судебных актов, так и актов иных юридсикционных органов, а следовательно, и соотношения гражданского процесса, которому имманентно присутствие суда, и исполнительного производства. В Законе об исполнительном производстве суд не назван в качестве органа принудительного исполнения, равно как не указан он и в числе лиц, участвующих в исполнительном производстве. Вместе с тем содержательный анализ законодательства об исполнительном производстве позволяет утвердительно говорить о формировании института судебного контроля за деятельностью судебного пристава-исполнителя, рассматриваемого нами в двух его формах: текущий судебный контроль, состоящий в вынесении в силу прямого указания закона или по просьбе заинтересованных лиц судебных актов, на основе которых органы принудительного исполнения возбуждают, изменяют или прекращают действия по производству принудительного исполнения; и последующий судебный контроль, предполагающий проверку законности действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя2. В связи с тем значением, которое имеет судебный контроль в условиях становления самой профессии судебного пристава-исполнителя, мы выступаем за введение в число принципов исполнительного производства принципа судебного контроля за деятельностью судебного пристава-исполнителя.

Единство принципов гражданского процесса и исполнительного производства также может быть поставлено под сомнение. Разумеется, некоторые принципы выступают для них общими: принцип законности, принцип государственного языка, принцип равенства перед зако- [283] ном и некоторые другие. В то же время существует достаточное количество специфических принципов, относящихся именно к сфере исполнительного производства. В частности, принцип соотносимости объема требований взыскателя и мер принудительного исполнения, принцип неприкосновенности минимума имущества, необходимого для существования должника-гражданина и членов его семьи, принцип пропорционального распределения взыскиваемых сумм между взыскателями — все они пронизывают сферу исполнения актов юрисдикционных органов и едва ли могут быть поименованы в качестве принципов, характеризующих гражданское судопроизводство. Отдельные принципы, в частности принцип уважения чести и достоинства гражданина, на первый взгляд, могут претендовать на отнесение к числу общих, однако в действительности обладают в рамках исполнительного производства совершенно особым звучанием в контексте правового положения должника и применения законодательно установленных принудительных мер в отношении не только имущества, но и самой личности должника.

Что касается аргумента А.Т. Боннера относительно отсутствия в исполнительном производстве самостоятельного предмета правового регулирования, то, как представляется, необходимо сначала правильно определить собственно предмет гражданского процессуального права, под которым в юридической литературе принято понимать определенную совокупность процессуальных норм, «регулирующих общественные отношения, которые возникают между судом и участниками процесса при отправлении правосудия по гражданским делам»1. В целом схожая трактовка прослеживается и у других авторов2. Отсюда следует вывод о том, что, с одной стороны, суд выступает обязательным субъектом складывающихся правоотношений, а с другой — названные отношения возникают при отправлении правосудия. Не повторяясь относительно первого обстоятельства, которому выше нами [284] [285] уже давалась критическая оценка, хотелось бы остановиться на второй составляющей — отправлении правосудия. Вопрос о сущностном понимании правосудия следует отнести к числу до сих пор окончательно не решенных в науке1, что в общем-то оттеняет все многообразие и диалектичность понимания роли суда как института государственной власти. Вместе с тем отправление правосудия должно иметь свои пределы2. В противном случае названная категория утратит гносеологическое предназначение и нивелируется, произойдет ее подмена другим схожим понятием — «защита права», априори являющимся более емким и характеризующимся известной комплексностью .

Из этого следует, что деятельность судебного пристава-исполнителя в рамках реализации своей компетенции в сфере исполнительного производства не тождественна деятельности суда, поскольку едва ли характеризуется как отправление правосудия, но является его логическим продолжением и в этом смысле может быть раскрыта через категорию «защита права», что вместе с тем не позволяет относить ее к гражданско-процессуальной по своей правовой природе[286] [287] [288] [289]. Соответственно, предмет исполнительного производства и гражданского процесса не идентичен. В то же время едва ли возможно полностью согласиться с мнением Д.Х. Валеева, высказанным им относительно предмета правового регулирования отношений, возникающих в исполнительном производстве. Ученый предлагает включать в него «процессуальные отношения, складывающиеся по поводу принудительно-исполнительной деятельности судебного пристава-исполнителя, облеченные в особую процессуальную форму»1. Так как в других главах настоящего исследования подробно аргументируется ошибочность восприятия деятельности судебного пристава-исполнителя лишь через призму государственного принуждения, и в этом смысле предмет исполнительного производства им лишь не исчерпывается, то нет потребности сейчас рассматривать данный вопрос, а с учетом методологии предпринимаемого научного исследования собственный подход к природе складывающихся в рамках исполнительного производства отношений нами будет приведен чуть ниже. Вместе с тем пока лишь отметим продуктивность выработанного Д.Х. Валеевым подхода в части стремления к детерминированию круга общественных отношений, урегулированных законодательством об исполнительном производстве2.

Таким образом, отнесение исполнительного производства к гражданскому процессу как самостоятельный научный подход в настоящее время и в доктринальном, и в законодательном смысле является уязвимым и требует дополнительной аргументации со стороны его сторонников.

Попутно отметим ощущаемый здесь элемент традиционализма, который отчетливо проявляется в стремлении изо всех сил «удержать» рассматриваемую сферу в лоне гражданского процессуального права.

Нередко в поддержку неразрывности исполнительного производства и гражданского процесса дополнительно в качестве аргумента приводится сущностное единство механизма защиты субъективных прав и законных интересов. «Исполнительное производство, — отмечает Е.Г. Натахина, — представляет собой продолжение процедуры восстановления нарушенного имущественного права, где первым этапом является судопроизводство, в котором нарушенное материальное право освобождается от спорности; исполнительное производство — второй этап, в котором оно восстанавливается в принудительном порядке»[290]. Не подвергая сомнению логику приведенного суждения, тем не менее считаем важным более подробно остановиться на его анализе.

Любой субъект права участвует в правоотношениях. Независимо от конкретной отраслевой принадлежности правоотношения реализация возможностей, предусмотренных его содержанием, происходит в пределах конкретного объема субъективного права каждого из участников правоотношения. И как только один из субъектов пытается выйти за пределы предоставленного ему субъективного материального права, тут же возникает угроза нарушения права другого участника данного правоотношения, что влечет возможность возникновения уже процессуальных отношений, связанных с защитой нарушенных прав.

Юридическим основанием возникновения правоотношений в исполнительном производстве можно рассматривать факт некоего отклонения от предусмотренного порядка реализации механизма защиты субъективных прав. Суд или иной юрисдикционный орган, выдавая исполнительный документ, закрепляет в нем права и обязанности субъектов. С учетом идеи общеобязательности вынесенных актов указанные в решении субъекты должны его исполнить. Если один из субъектов не выполняет требования акта, он тем самым нарушает нормальное течение процесса защиты права. В подобных случаях законодательство предусматривает оптимальный способ разрешения конфликтного отношения — вмешательство публичного субъекта, главной целью которого является создание действенного механизма защиты права, который начинается с момента его инициирования заинтересованным лицом и завершается практическим восстановлением правовой сферы конкретного лица.

При этом крайне важным является подчеркнуть, что механизм защиты права условно можно разделить на несколько последовательно сменяющих друг друга стадий:

1) инициирование механизма защиты (как правило, путем обращения лица, чье право нарушено, в юрисдикционные органы);

2) установление обоснованности требования субъекта права;

3) практическая реализация вовне данного требования.

Принципиально важной здесь является оговорка о том, что на стороне публичного органа могут находиться различные субъекты в зависимости от функций и конкретной компетенции государственных органов. Судебные органы в рамках указанного механизма занимают хотя и ведущее, но далеко не единственное место.

Пожалуй, главное, что объединяет правовое регулирование всего механизма защиты прав, так это возможность его существования лишь в процессуальной форме. Следовательно, процессуальные нормы характеризуют не только судебную форму защиты нарушенного или оспоренного права. Процессуальные правоотношения могут существовать и после вынесения решения судом до этапа практического восстановления нарушенного субъективного права. Это происходит, в частности, если лицо, обязанное выполнить определенные требования, указанные в акте государственного органа, их добровольно не исполняет. В этом случае государство обязано применить принуждение, наличие которого обусловлено целью всего механизма защиты права.

Применение публичным субъектом — Федеральной службой судебных приставов — определенных мер государственного воздействия для осуществления полной защиты права субъекта в особой процессуальной форме и составляет содержание комплекса норм, регулирующих исполнительное производство. В этой связи мы можем говорить об исполнительном производстве как об определенной процессуальной деятельности, но, что является принципиальным уточнением, не сводящейся к гражданско-процессуальной.

Сторонники рассмотрения исполнительного производства в качестве части единого юридического процесса в доктринальном плане опираются на «теорию единого юридического процесса», которая активно разрабатывалась в 70-80-е годы XX в. в советской юриспруденции. Одним из ее основоположников по праву можно считать

B. М. Горшенева, который стремился распространить методологическое наследие процессуального права на важные области государственной деятельности, формируя тем самым уважительное отношение к процедурным правилам и закону1. В своем монографическом исследовании он писал: «Само становление теории юридического процесса как научного направления имеет весьма существенное значение, ибо призвано способствовать формулированию профессиональной юридической основы в разнообразном управленческом труде, а точнее — рассчитано на формирование нормативной культуры и дисциплинированности должностных лиц, воспитание у них чувства профессионального долга и служебного достоинства»2. Применительно к исследованию природы исполнительного производства названный подход получил развитие в работе «Исполнительный процесс», в которой авторы — Е.А. Деготь, Б.Е. Деготь — рассматривают порядок принудительного исполнения исполнительных документов в качестве исполнительного процесса. Последний в свою очередь, с их позиций представляет собой «явление, обладающее самостоятельностью, но в то же время имеющее комплексный характер»3. Авторы настаивают на «широком понимании» исполнительного процесса, включая в него «не только действия после возбуждения исполнительного процесса, но и действия, предшествующие ему, так или иначе непосредственно связанные или даже направленные на принудительное исполнение правоприменительных актов»4. В этом контексте представляются внутренне противоречивыми дальнейшие рассуждения авторов [291] [292] [293] [294] о т.н. «доисполнительном», «квазиисполнительном» и «внеисполнительном» процессе1. Из смысла приводимых характеристик названных процессов следует их «непосредственная» связь с собственно исполнительным процессом, однако авторами указанные разновидности «выводятся» за его рамки, причем даже в «широком» понимании. Оставляя дальнейший анализ данных несоответствий за рамками проводимого исследования, отметим в целом недостаточную аргументацию собственно единства процесса. Кроме общих положительных стремлений сторонников данного направления теория «единого юридического процесса» в остальном видится нам контрпродуктивной ввиду неминуемого размытия доктрины процессуального права, с одной стороны, и отсутствия объективной потребности в вовлечении в орбиту строго формальной процессуальной формы огромного массива регулятивных правовых норм — с другой. Быть может, вследствие упомянутых недостатков сторонников рассмотрения исполнительного производства в качестве составляющей единого юридического процесса в юридической литературе со всей очевидностью явно недостает.

В известной степени большее число приверженцев насчитывает понимание исполнительного производства в качестве основы самостоятельной отрасли российского права. Среди них такие видные процессуалисты, как В.В. Ярков2, В.М. Шерстюк3, Д.Х. Валеев4, О.В. Исаен- кова[295] [296] [297] [298] [299] и др.

Первым за самостоятельность исполнительного производства выступил еще в 1975 г. М.К. Юков[300], и как иронично в этой связи заме- тил А.Т. Боннер, внес «смуту» в умы отечественных процессуалистов1. По мнению М.К. Юкова, производство по исполнению судебных решений и решений иных юрисдикционных органов — это не стадия гражданского процесса. Ученый в своих научных исследованиях последовательно проводил мысль о том, что исполнительное право «представляет собой одну из отраслей права, без которого система права не может нормально функционировать. Исполнительное право, по его утверждению, регулирует правоотношения, складывающиеся в процессе исполнительного производства, где субъективное материальное право или охраняемый законом интерес, нарушенный или оспоренный должником и подтвержденный юрисдикционным актом, реализуется через механизм государственного принуждения»[301] [302] [303] [304]. Обращает на себя внимание и стремление М.К. Юкова обосновать самостоятельность данной отрасли посредством выделения третьего критерия самостоятельности отрасли права — структурных особенностей отрасли. В соответствии с ним исполнительное право, по мнению ученого, должно рассматриваться в качестве комплексной отрасли права, состоящей из совокупности правовых норм, регулирующих качественно неоднородные общественные отношения организационно-управленческого, процессуального, имущественного, финансового, административного, контрольного и надзорного характера .

Позднее в рамках настоящего подхода некоторые авторы предпочитали относить данную отрасль к числу внепроцессуальных (материальных) отраслей права (В.В. Ярков)[305], другие же, напротив, подчеркивали ее процессуальный характер (О.В. Исаенкова, Е.Н. Сердитова, Д.Х. Валеев, М.Ю. Челышев) [306].

Так, большой вклад в развитие концепции самостоятельности исполнительного производства внес В.В. Ярков, отстаивающий полностью внепроцессуальный характер исполнительного производства, состоящего в свою очередь из совокупности определенных видов производств по исполнению актов юрисдикционных органов1.

О.В. Исаенкова, выступая за самостоятельность отрасли исполни

_________________ 2

тельного права , говорила о ней как о «системе процессуальных правовых норм, регламентирующих исполнительное производство в Российской Федерации...»[307] [308] [309] [310] [311]. Ученый при этом в качестве доводов в защиту своей позиции ссылается на значительное число несудебных

4

исполнительных документов , отличие задач исполнительного права от гражданского процесса[312], факультативность участия суда в исполнительном производстве[313], а также на специфичность системы действий и правоотношений исполнительного процесса, образующих исполнительное производство, «которое является объектом регулирования исполнительного права, самостоятельным и достаточно обособленным»[314].

Большинство приведенных аргументов в значительной степени ранее уже становились предметом анализа с нашей стороны и, как представляется, отнюдь не могут рассматриваться в качестве доводов в пользу самостоятельности «исполнительного права». Следует разграничивать обоснование самостоятельности той или иной отрасли права, на роль которой, с учетом проведенного О.В. Исаенковой диссертационного исследования1, претендует исполнительное право, и приводимых исследователями аргументов о несводимости исполнительного производства к стадии гражданского (арбитражного) процесса. В данном случае содержание доводов позволяет ученому говорить, с чем мы, кстати, вполне согласны, об уязвимости трактовки исполнительного производства в качестве стадии гражданского (арбитражного) процесса, но вполне очевидно, что из сказанного явно не следует утверждение самостоятельности отрасли исполнительного права.

Формулируемый О.В. Исаенковой предмет исполнительного права также не может по существу свидетельствовать о самостоятельности определяемой отрасли права. «Предметом правового регулирования исполнительного права, — пишет ученый, — являются общественные отношения, складывающиеся в процессе исполнительного производства, а также действия, имеющие место в ходе исполнительного про- цесса»[315] [316]. Надо сказать, что любая научная дефиниция должна быть направлена на приобретение нового знания, раскрытие характеристик описываемого явления и выявление его отличительных черт. В то же время определение предмета исполнительного права через отношения, складывающиеся в процессе исполнительного производства, лишено какого-либо полезного содержания и хотя отвечает требованиям достаточности с формальной точки зрения, но гносеологически абсолютно бессмысленно. Далее ученый констатирует сложность предмета правового регулирования, обращая внимание на то, что «его основу составляет совокупность отношений, складывающихся между органами принудительного исполнения... с одной стороны, и взыскателем, должником и иными участниками исполнительного производства — с другой, а также процессуальные действия субъектов исполнительного процесса»[317]. К сожалению, и в этом случае едва ли становится возможным выявить специфику предмета правового регулирования отрасли исполнительного права.

В целом схожая тональность рассуждений характеризует позицию Д.Х. Валеева, определившего исполнительное производство как процессуальную отрасль права, «предмет правового регулирования которой составляют процессуальные отношения, складывающиеся по поводу исполнительной деятельности судебного пристава-исполнителя, других органов исполнения, облеченные в особую процессуальную форму»1. Заметим, что обоснованная Д.Х. Валеевым процессуальная природа исполнительного производства нами не оспаривается, но требует ряда уточнений, которые будут сформулированы далее.

Пока же заметим, что М.К. Юковым была предложена абсолютно новаторская для своего времени мировоззренческая трактовка исполнительного производства, осознанная ученым через призму доктринально разработанной модели комплексной отрасли права. Вместе с тем в юридической науке следует признать нерешенным вопрос и о самой возможности существования комплексных отраслей права.

Мы придерживаемся мнения о недопустимости «размытия» системы права под влиянием какого-либо рода необъективированных факторов. При этом вовсе не должны приниматься во внимание субъективные мотивы исследователя, влекущие нередко появление отрасли права в зависимости от значимости той или иной сферы общественных отношений, наличия систематизированного законодательства, искусственной специфики предмета и метода правового регулирования в отрыве от общей теории права.

В этой связи считаем оправданным обратиться к анализу «административной» теории исполнительного производства. Более того, юридическая природа исполнительного производства, как представляется, нуждается в дополнительном анализе в контексте именно современной доктрины административного процесса, что и станет ниже предметом более обстоятельного исследования.

Собственно этимология термина «процесс» неразрывно связывается с латинским словом processus, означающим «движение вперед»,

2

«течение, процесс поступательного движения», «натиск, напор» . [318] [319]

Процесс в юридическом его истолковании традиционно означает совокупность последовательных действий, совершаемых с целью достижения желаемого юридически значимого результата. Будучи изначально юридически ориентированным, рассматриваемый термин получил достаточное распространение в отечественном законодательстве применительно к уголовному, гражданскому, арбитражному, административному разновидностям юридического процесса.

Понимание административного процесса в юридической доктрине не может быть охарактеризовано как однозначное. В начале XX в. правоведы связывали административный процесс преимущественно с деятельностью судебных органов. Так, А.И. Елистратов под административной юстицией понимал институт судебного обжалования актов, изданных органами управления1. Позднее, в советский период, административный процесс стал рассматриваться с более широких позиций. «Исполнительно-распорядительная деятельность, — как отмечал С.С. Студеникин, — осуществляется на основе определенных процессуальных правил, совокупность которых составляет административный процесс»[320] [321] [322]. Столь разительное по объему понимание административного процесса позднее привело Г.И. Петрова к суждению о том, что «административный процесс в широком смысле — это процесс исполнительной и распорядительной деятельности органов государственного управления. Административный процесс в узком смысле — это процесс деятельности государственного управления по рассмотрению индивидуальных дел, относящихся к их компетенции» . И как вполне логическое развитие подобных взглядов чуть позднее в науке административного права обозначилось два подхода: «юрисдикционное» и «управленческое» понимание административного процесса. В качестве выразителя первого из них можно назвать извест- ного ученого-административиста Н.Г. Салищеву, издавшую в 1964 г. свою монографию «Административный процесс в СССР»1, в которой было обосновано «узкое» понимание административного процесса. Второй же подход весьма обстоятельно был разработан в монографическом труде В.Д. Сорокина «Проблемы административного процесса», вышедшего в свет немного спустя — в 1968 г.[323] [324]

В порядке научной дискуссии Н.Г. Салищева задается вопросом о том, возможно ли административный процесс рассматривать в контексте деятельности по разрешению всех индивидуальных дел в области государственного управления или же необходимо ограничить его рамками рассмотрения государственными органами споров, возникающих при разрешении индивидуальных дел, а также применением мер принуждения. «Мы склоняемся ко второму мнению и тем самым даем ограничительное толкование понятию «административный процесс»», — заключает ученый[325]. Последователями данного подхода явились В.С. Тадево- сян, АА Мельников[326], АА Демин, АВ. Самойленко[327], АФ. Клейман и др.

Надо отметить, что в теории права и в теории процесса «узкое» понимание юридического процесса также находит определенную поддержку. Так, И.Н. Сенякин и В.М. Левченко процессуальное право рассматривают в качестве системы норм, регламентирующих правовые процедуры при разрешении споров или при определении ответственности за правонарушения. По их мнению, оно «представлено административно-процессуальным правом, гражданско-процессуальным правом, арбитражно-процессуальным правом, уголовно-процессуальным правом»1. Неразрывная связь процесса с порядком реализации юридической ответственности явствует и из научных воззрений О.Э. Лейста[328] [329].

Кроме того, правовую аномалию как основу юридического процесса видит Е.Г. Лукьянова, рассуждая в своем труде о генезисе процессуального права. Под ней ученый предлагает понимать возникшую на определенном этапе развития материальных правоотношений конфликтную ситуацию, из которой стороны не могут выйти самостоятельно, а потому вынуждены прибегать к помощи государственных институтов, чья деятельность облечена в процессуальную форму.[330] [331]

Сторонники более емкого понимания административного процесса по существу видят его предназначение в придании формализованных качеств динамике деятельности исполнительных органов государственной власти. При этом одни исследователи, в частности А.Е. Лунев, Д.Н. Бахрах, в своих определениях административного процесса делают акцент на процессуальном характере «положительной дея-

4 ______ __

тельности» органов государственной власти , другие же подчеркивают связь процессуальной и материальной сторон порядка государственного управления, говоря, таким образом, об административном процессе как о порядке реализации административно-правовых норм[332].

Современная доктрина административного права в целом так и не смогла выработать какого-либо определяющего (доминирующего) взгляда на категорию «административный процесс». Серьезные научные исследования продолжаются. Так, в 2000 г. И.В. Пановой1, а в 2008 г. С.З. Женетль[333] [334] были подготовлены и защищены докторские диссертационные исследования по проблемам административного процесса. При этом можно сделать вывод о том, что современное знание в этой области юриспруденции становится все более проблематичным и едва ли уже может быть воспринято лишь через призму двух обозначенных выше научных подходов.

Так, И.В. Панова различает три вида административного процесса, говоря об: 1) административно-нормотворческом процессе; 2) ад- министративно-правонаделительном процессе; 3) административно-юрисдикционном процессе. Первая разновидность опосредует создание массива подзаконных нормативных правовых актов; последняя — в самой широкой интерпретации — посвящена защите регулятивных правоотношений. Что касается административно-правонаде- лительного процесса, то под ним ученый предлагает понимать по существу всю иную деятельность органов государственного управления по реализации прав и обязанностей широкого круга субъектов[335].

С.Н. Махина предлагает еще менее четкую классификацию, выделяя: управленческий, административно-юрисдикционный и административный виды процессов[336]. При этом два последних характеризуют внесудебный (административный) и судебный порядок защиты субъективных прав соответственно. Управленческий процесс в свою очередь вообще отождествляется с деятельностью по государственному управлению и, равно как у И.В. Пановой (применительно к административно- правонаделительному процессу) рассматривается предельно широко.

Сформулированные И.В. Пановой и С.Н. Махиной подходы, с наших позиций, будут, безусловно, способствовать активизации научной полемики[337], сами по себе носят новаторский характер, что продуктивно с точки зрения проведения диссертационных исследований, однако, к сожалению, не приближают нас к уяснению подлинного содержания административного процесса.

Думается, что происходящее «размытие» подходов к административному процессу является лишь частным следствием существования общеправовой проблемы поиска аутентичности юридического знания. Доктрина не остается неизменной и на отдельных этапах своего развития в значительной степени была подвержена влиянию социальнополитических факторов, что проявилось особенно ярко в советский период, когда многие из ее положений подвергались существенному переосмыслению, а в некоторых случаях происходил полный отказ от них. В этой связи представляется интересным вывод С.З. Женетль: «В советский период административная власть гипертрофировалась, заняла самое доминирующее положение... такое положение, — продолжает ученый, — сохранявшееся многие десятилетия, нуждалось в системном, комплексном обосновании. Одним из элементов в фундаменте таких обоснований, — подытоживает С.З. Женетль, — является расширенное в сравнении с иными отраслями права понимание административного процесса.»1.

В целом разделяя взгляды ученого относительно этимологии «широкого» понимания административного процесса в юридической доктрине, подчиненного известным политико-идеологическим константам, считаем, однако, небесспорными выводы, к которым приходит С.З. Женетль в результате своего исследования, относительно теоретического моделирования административного процесса. Так, выступая за формирование судебного механизма привлечения лиц к административной ответственности и, как следствие, исключительно временного характера квазисудебных (административных) процедур в данной сфере, ученый усматривает в этом важный элемент формирования правового государства и индикатор зрелости судебной системы2. Подобные суждения для административно-правовой науки не новы. Чуть ранее А.С. Дугенец в своем диссертационном исследовании писал: «Долгий, тернистый путь Российской Федерации к уровню развития общественных отношений, соответствующих требованиям правового государства, в обязательном порядке должен быть увенчан приня- [338] [339] тием федеральной законодательной властью решения о рассмотрении всех дел об административных правонарушениях и, следовательно, наложением административных наказаний исключительно только судьями (мировыми судьями) без всяких исключений»1.

Мы убеждены, что такой подход не может претендовать на роль ведущего в рамках формирования концептуальных представлений об административном процессе. С одной стороны, передавая всю полноту административной юрисдикции в руки судебной власти, государство тем самым со всей очевидностью демонстрирует недоверие к решениям, принимаемым государственными органами исполнительной власти. С другой стороны, признавая системное «бессилие» административных органов как элемента государственного механизма, возникает вопрос о том, с чего вдруг обнаруживается столь беззаветная вера в эффективность судебных органов, которые, как известно, испытывают на себе большинство признаков общих проблем государственного механизма Российской Федерации. Вызывает недоумение приведенный С.З. Женетль аргумент в пользу упразднения внесудебной административной юрисдикции. В частности, ученый утверждает, что сложность административной юрисдикции «заключается прежде всего в том, что требования граждан о справедливости и гуманном правоприменении норм законодательства об административной ответственности адресуются широкому кругу субъектов...»2. Любопытно, но автор, по всей видимости, искренне полагает, что снижение количества государственных органов, вовлеченных в орбиту административной юрисдикции, будет способствовать качественному изменению степени гарантированности прав и интересов граждан. Отсюда возникает резонный вопрос о том, почему же в России все еще сохраняются проблемы с вынесением справедливых судебных решений и с гуманным исполнением уголовных наказаний. Ведь непосредственное участие в названных видах деятельности принимают лишь суды и органы уголовно-исполнительной системы соответственно. Следуя логике С.З. Женетль, здесь должен существовать наиболее высокий уровень правоприменения, что, к сожалению, едва ли можно констатировать на данный момент. [340]

Кроме того, в рассуждениях ученых о необходимости передачи административной юрисдикции судам может быть выявлено и внутреннее противоречие. Так, если мы говорим о данных изменениях как результате и условии построения правового государства, то оказывается, что одномоментно подтверждается недоверие к исполнительной власти, что в свою очередь ставит сопутствующие названным предложениям рассуждения о правовом государстве под большое сомнение.

С наших позиций, административный процесс, наоборот, с построением подлинно правового государства должен закрепляться в большей степени за государственными органами исполнительной власти, перемещаясь постепенно из суда и разгружая его, предоставляя таким образом возможность сосредоточения государственных ресурсов, предназначенных для содержания судебной системы, на эффективном обеспечении реализации задач уголовного, гражданского и арбитражного видов судопроизводства. В свою очередь конституционные положения (ст. 118 Конституции РФ), закрепляющие виды судопроизводства, среди которых названо и административное, ни в коей мере не должны выступать сдерживающим фактором развития отечественной правовой системы, а юристы быть ретроградами при их толковании. Еще А.Е. Лунев, определяя понятие принципов, подразумевал под ними «основные теоретические идеи, отражающие объективные закономерности развития общества и государства»1. С известной оговоркой положения Конституции РФ сегодня должны рассматриваться нами в качестве «генеральных», основополагающих принципов для всего российского правового регулирования, но восприниматься вместе с тем в контексте «объективных закономерностей развития общества и государства». Сохранение административного судопроизводства как такового по некоторым несущественным по объему категориям дел при одновременном смещении акцента в пользу внесудебной административной юрисдикции, как представляется, в полной мере отвечает конституционно-правовому смыслу ст. 118 Конституции РФ, с учетом адекватного современным правовым реалиям его уяснения.

Не можем мы поддержать и чрезмерно широкую, на наш взгляд, трактовку административного процесса, размывающую по сути его [341] границы, делая предельно приближенным к любой регулятивной деятельности, что в результате нивелирует научную ценность рассматриваемой категории как таковой. Как верно обращает внимание О.В. Иванов, «цель всякой процессуальной деятельности — добиться реализации прав и обязанностей вне правоотношений, которые они образуют помимо воли его участников или хотя бы одного из них»1. Именно вследствие необходимости обеспечения надлежащей реализации названных прав и исполнения обязанностей возникает объективная потребность в придании строго формальной и высокорегламентированной административно-процессуальной формы складывающимся в этой связи общественным отношениям. Наличие определенного правового конфликта всегда выступает предпосылкой административного процесса, который направлен на устранение любой неопределенности в материальных правоотношениях. В свою очередь многообразие существующего государственного управления, находящего свое воплощение в разрешительной, контрольной, правотворческой и многих других видах административной деятельности, образует административную процедуру как определенную логически построенную и нормативно закрепленную последовательность совершения субъектом управления юридически значимых действий в отношении объекта управления. Конфликтность или же неспособность разрешить вопрос о субъективных правах и обязанностях посредством собственных действий заинтересованных лиц без вмешательства административных органов — вот что образует институциональный признак административного процесса.

Разделяя, таким образом, «юрисдикционное» понимание административного процесса, мы полагаем оправданным обратиться к взаимосвязанному с ним понятию — «административная юрисдикция».

Собственно термин «юрисдикция» этимологически происходит от латинского jurisdictio — «отправление правосудия» и в современной интерпретации (jurisdiction) характеризует подсудность или подведомственность органа государственной власти. Следует признать, что в современном юридическом быту понятие «юрисдикция» в большей степени связывается с деятельностью органов судебной [342] власти, хотя и носит исключительно общеправовую направленность. «Административная юрисдикция, — как справедливо обращает внимание Ю.М. Козлов, — базируется на традиционно сложившихся взглядах на процессуальную деятельность в юридическом смысле, основанных на судебной юрисдикции»1. Следствием подобной трансгрессии выступает устоявшееся понимание «административной юрисдикции» в основном как деятельности органов государственного управления и уполномоченных должностных лиц по разрешению конкретных административных дел и применению административных взысканий во внесудебном порядке[343] [344], что в целом находит поддержку у некоторых административистов[345] [346]. Соответственно, административно-юрисдикционный процесс, выделяемый в науке административного права

4

в качестве разновидности административного процесса как такового , в самом общем приближении представляет собой законодательно регламентированный порядок осуществления названной деятельности.

При этом важно настоять на несводимости административноюрисдикционного процесса лишь к правовой форме государственной реакции на совершение нарушений в сфере государственного управления. Как справедливо отмечается в юридической литературе, «посредством административных процессуальных отношений реализуются и правоотношения других отраслей права (финансового, земельного, экологического и других)»[347]. Вместе с тем нет оснований в целом не соглашаться с позицией А.С. Дугенца, обратившего в своем монографическом исследовании внимание на то, что рассматриваемый процесс все же выступает средством реализации административной ответственности[348], хотя как будет уточнено нами ниже, им только не ограничивается.

Рядом авторов, в частности Н.В. Бровко, М.Б. Смоленским и Ю.А. Соколовой, содержание административно-юрисдикционного процесса рассматривается как комплексное явление, образуемое из совокупности следующих составляющих видов производств:

— производство по делам об административных правонарушениях;

— производство по жалобам и заявлениям граждан;

— производство по применению мер административного пресечения;

2

— дисциплинарное производство.

Ю.М. Юков различает в рамках административно-юрисдикционного процесса:

— производство по делам об административных правонарушениях;

— дисциплинарное производство;

— производство по жалобам[349] [350] [351].

И.В. Панова выделяет в рамках административно-юрисдикционного процесса весьма обширный перечень производств, среди которых:

— производство по делам об административных правонарушениях;

— производство по жалобам;

— дисциплинарное производство;

— производство по применению мер административного принуждения, не являющихся мерами ответственности;

— исполнительное производство.

При этом ученым не приводится сколько-нибудь обстоятельная аргументация отнесения исполнительного производства к числу административно-юрисдикционного процесса, что вполне объяснимо с учетом специфики стоявших перед диссертантом задач[352].

В противоположность сказанному в научной литературе А.А. Тюриной было озвучено предложение о возможности использования наряду с административно-юрисдикционным процессом термина «административно-деликтный процесс» как тождественные и рассмотрении данного процесса в качестве самостоятельного вида юридического процесса, определяющего лишь порядок производства по делам об административных правонарушениях1. Если первое предложение автора терминологического свойства не находит с нашей стороны существенных возражений при условии адекватного толкования в данном контексте понятий «административный деликт» и «административноделиктные отношения», то с возможностью сведения административно-юрисдикционного (административно-деликтного) процесса лишь к производству по делам об административных правонарушениях следует выразить принципиальное несогласие, что, разумеется, будет нами ниже аргументировано.

Обратим внимание, что и приведенное выше комплексное понимание содержания административно-юрисдикционного процесса в настоящее время также не может быть признано оптимальным и нуждается в уточнении в контексте существующей сегодня потребности научного осмысления деятельности Федеральной службы судебных приставов, связанной с исполнением актов юрисдикционных органов в рамках исполнительного производства. Вопрос о правовой природе исполнительного производства и его соотношении с административным процессом в целом и административно-юрисдикционным процессом в частности не может быть разрешен в рамках правовой доктрины в отсутствие подходящего инструментария — научной методологии исследования. При этом основополагающим методом в научном освоении деятельностных категорий, непосредственно затрагивающих определенную динамику явлений окружающей нас действительности, к которой безусловно мы относим и исполнительное производство как некий поступательно развивающийся порядок совершения юридически значимых действий, выступает функциональный подход.

Отметим, что исследование функций административно-юрисдикционного процесса находится до сих пор на относительно невысоком уровне, хотя еще в середине 60-х годов XX в. Ц.А. Ямпольская под- 1 черкивала, что функциональный подход необходимо распространить «на изучение всей системы управленческих органов сверху донизу»1. Пожалуй, одной из первых работ, детально рассматривающих вопросы функций административно-юрисдикционного процесса, является монографическое исследование И.А. Галагана «Административная ответственность в СССР. Процессуальное регулирование», изданное в 1976 г. В нем автор предложил выделять охранительную, воспитательную и регулятивную функции рассматриваемого процесса[353] [354], понимая под собственно функциями производства по делам об административных проступках основные направления социального назначения, выражающиеся в ведущих направлениях их регулирующего воздействия на общественные отношения[355] [356]. Думается, что ученый исходил из общего понимания функций права и в содержательном преломлении к правовому регулированию юридического процесса совершенно справедливо их обозначил. Вместе с тем едва ли подобный «унифицированный» взгляд на функции любого значимого в юридическом смысле явления окажется продуктивным, ибо неизбежно теряется гносеологическая составляющая категории «функция», а речь во всех случаях по существу ведется об отраслевых проявлениях функций права.

Собственно понятие «функция» (от лат. functio — исполнение, совершение) было введено в научный оборот Г. Лейбницем и в философской литературе определяется как «отношение двух объектов, в кото-

4

ром изменению одного соответствует изменение другого» ; «внешнее проявление свойств какого-либо объекта в данной системе отношений»[357].

В юридической науке функция получила совсем иное понимание, в основном связанное с направлениями той или иной деятельности[358]. Так, теоретик права и государства С.А. Комаров считает, что под функциями государства «подразумеваются основные направления (стороны, виды) деятельности государства; его практическая деятельность, имеющая предметно-политический и социальный характер»1. Со своей стороны отметим, что основные направления конкретной деятельности всегда должны быть обусловлены ее сущностью, что, с одной стороны, обеспечивает неразрывную связь функций того или иного социального явления и собственно самого социального явления и исключает таким образом состояние изолированности их друг от друга, а с другой стороны, позволяет исследователю правильно идентифицировать функции, опираясь все так же на сущность описываемого явления.

Говоря о выявлении сущности юридического процесса, частным проявлением которого как раз и выступает административно-юрисдикционный процесс, мы полагаем методологически оправданным установить ее посредством определения конечной цели процесса, поскольку, как верно заметил М.С. Коган, цель позволяет объяснить процесс функционирования конкретной деятельности2, а для нас, соответственно, понять предназначение, смысл и конечный результат процесса, что и олицетворяет собой его сущность. Отдавая отчет в том, что цель юридического процесса до сих пор порождает в юридической науке множество неутихающих споров, тем не менее мы склонны поддержать Д.Я. Малешина в сделанном им общетеоретическом выводе о превалировании в доктрине сегодня континентального подхода, согласно которому цель процесса заключается в защите нарушенного права.

Таким образом, функции административно-юрисдикционного процесса обусловлены его сущностью — защитой нарушенного права, а потому не могут быть отделены от тех, кто допустил нарушение субъективного права, и тех, чье право было нарушено и, как след- [359] [360] [361] ствие, нуждается в юрисдикционной защите. В связи со сказанным, функции названного процесса должны обусловливать законодательно установленный порядок государственного преследования нарушителя субъективного права, но в то же время и защиту его от незаконных действий со стороны правоприменителя. Кроме того, в случаях отступления от законодательно установленного порядка совершения процессуальных действий защита прав будет уже необходима и тем, чьи права первоначально были нарушены. Отсюда могут быть сформулированы две основополагающие функции административно-юрисдикционного процесса:

1) функция преследования правонарушителя;

2) функция защиты участников административно-юрисдикционного процесса.

Объективная потребность последней может быть объяснена стремлением к взвешенному, но в то же время эффективному воплощению первой функции — преследования правонарушителя. В этой связи мы не можем, к примеру, согласиться с А.А. Тюриной в том, что «цели функции защиты чаще всего связываются с интересами лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении... Данная функция, — заключает автор, — возникает только в связи с административным преследованием физического или юридического лица как защитная реакция на такое преследова- ние»1. Здесь автором допущено очевидное упрощение: функция защиты в процессе сводится лишь к защите одного из его участников — потенциального правонарушителя. При этом защита потерпевшего нивелируется, создавая тем самым положение, при котором его права и интересы в функциональном аспекте обеспечиваются лишь государственным преследованием правонарушителя, что само по себе является недостаточным, т.к. не позволяет говорить о последовательном создании в позитивном законодательстве опирающейся в концептуальном плане на соответствующую функцию, системы средств и способов защиты потерпевших от правонарушения лиц. Доводы о том,

что именно подобное приведенному выше «узкое» понимание функ-

2

ции защиты «закладывает начала состязательности в процессе» , едва ли могут претендовать на роль значимого аргумента, поскольку более емкое и «комплексное» понимание рассматриваемой функции, на наш взгляд, само по себе ни в коей мере не вредит состязательности.

Попутно заметим, что приведенные функции являются родовыми для административно-юрисдикционного процесса как такового и в известной степени охватывают все относящиеся к нему отдельные разновидности производств с неизбежным уточнением их конкретного содержания применительно к каждому из них в отдельности. Кроме того, важно уточнить, что выступающие в качестве родовых функции преследования и защиты всегда дополняются видовыми функциями отдельных производств административно-юрисдикционного процесса. Только совокупность родовых и видовых функций позволяет нам уяснить природу совершаемых в рамках юридического процесса действий, сформулировать цели процесса, а следовательно, правильно разрешить вопрос о его стадиях, процедурах и юридических гарантиях участвующих в нем лиц.

Нами уже обстоятельно аргументировалось, что дальнейшее уяснение правовой природы исполнительного производства как разновидности административного процесса методологически оправдано конструировать на базе функционального подхода как наиболее продуктивного способа уяснения подлинной сущности и назначения исполнительного производства в современном контексте развития правовой системы Российской Федерации.

Определив в качестве родовых функций административно-юрисдикционного процесса функцию преследования и функцию защиты, для целей проводимого исследования мы должны поставить вопрос о том, выступают ли они одновременно и функциями исполнительного производства. Очевидно, что от ответа на него будет зависеть обоснованность или, наоборот, необоснованность вывода о природе исполнительного производства как разновидности административного процесса.

Функция преследования правонарушителя, именуемая некоторыми учеными «функцией обвинения»[362], несмотря на множество приводимых в специальной литературе ее интерпретаций, в концептуальном отношении направлена на реализацию административной ответственности, а потому согласно разделяемому нами выводу Л.В. Коваль имманентна административно-деликтным правоотношениям, в рамках которых реализуется административная ответственность1. Иными словами, функция преследования пронизывает весь административно-юрисдикционный процесс, придавая ему вполне конкретную целевую направленность.

Законодательно определенной задачей исполнительного производства выступает правильное и своевременное исполнение судебных актов, актов других органов и должностных лиц, а в предусмотренных законодательством Российской Федерации случаях — исполнение иных документов в целях защиты нарушенных прав, свобод и законных интересов граждан и организаций. При этом в ст. 2 Закона об исполнительном производстве используется термин «задачи», из чего возможно предположить существование множественности задач исполнительного производства. При детальном грамматическом и логическом толковании названной правовой нормы, однако, выявляется лишь одна задача правильного и своевременного исполнения исполнительных документов в целях защиты нарушенных прав, свобод и законных интересов граждан и организаций. Не вдаваясь в дискуссию относительно обоснованности выбранной законодателем модели определения задач исполнительного производства, что становится предметом нашего исследования в рамках иного раздела настоящей работы, пока же ограничимся замечанием о том, что общий вектор движения исполнительного производства подчинен необходимости исполнения актов юрисдикционных органов. Речь идет об избрании государством в соответствии со ст. 1 Закона об исполнительном производстве формы принудительного исполнения, условия и порядок которого регламентируются названным законодательным актом. Принуждение2 начинается с первых процессуальных действий судебного пристава-исполнителя, которыми возбуждается исполнительное производство, вызываются стороны, запрашиваются у них, а также у третьих лиц необходимые сведения. Далее, проверка финансовых документов, вхождение в жи- [363] [364]

лые и нежилые помещения, розыск должника, его имущества, розыск ребенка, арест имущества, взыскание исполнительского сбора и расходов по исполнительному производству, оценка и реализация имущества должника, распределение взысканных денежных средств и т.д. — все это суть проявления административного принуждения, поступательно применяемого в ходе всего процесса исполнения. Государственное принуждение в данном случае отнюдь не носит характер хаотичного, спонтанного воздействия, а строго коррелирует задаче исполнительного производства, т.е., иными словами, воздействие государства на правонарушителя (должника) приводит к положению, при котором требование исполнительного документа будет фактически исполнено. Таким образом, исполнительное производство несет в себе крайне важную функцию преследования правонарушителя, присутствующую в той или иной степени во всех стадиях исполнительного производства. Ее видовыми особенностями по отношению к административно-юрисдикционному процессу в целом выступают:

—строгая детерминированность функции поведением должника, предполагающая возможность прекращения преследования в любой момент и на любой стадии исполнительного производства в связи с надлежащим исполнением должником установленного требования;

—первоочередность исполнения должником установленного в исполнительном документе требования перед наложением на него наказания как результата привлечения к административной ответственности.

С учетом последнего вполне можно говорить о том, что в аспекте исполнительного производства функция преследования правонарушителя может быть дополнена также относительно самостоятельной функцией обеспечения надлежащего исполнения акта юрисдикционного органа, обладающей качеством видовой функции исполнительного производства.

Функция защиты участников административно-юрисдикционного процесса также находит свое непосредственное выражение в исполнительном производстве. Мы выше уже обозначали ее авторское понимание, которое и положено в основу дальнейших наших рассуждений.

Так, функция защиты взыскателя в исполнительном производстве воплощается прежде всего в предоставлении ему процессуальной возможности обжалования (оспаривания) действий (бездействия) и решений судебного пристава-исполнителя как в административном (в порядке подчиненности), так и в судебном порядке. Именно благодаря созданию механизма контроля (проверки) законности и обоснованности деятельности представителя государственной власти, который может быть в любое время в ходе исполнительного производства инициирован взыскателем, защита его прав и законных интересов как участника исполнительного производства приобретает действительный характер. Аналогичная возможность предоставляется должнику. Более того, в ст. 4 Закона об исполнительном производстве закреплен принцип уважения чести и достоинства гражданина, который безусловно является выразителем защитной функции исполнительного производства. Стоит отметить, что этот принцип в одинаковой степени распространяется на всех участников исполнительного производства. Судебный пристав-исполнитель обязан использовать предоставленные ему права в соответствии с законом и не допускать в своей деятельности ущемления прав и охраняемых законом интересов граждан. Между тем особое звучание указанный принцип приобретает в аспекте правового положения должника. Ни в коей мере нельзя умалять достоинство личности должника, унижать его. Принимая во внимание, что основой принудительного исполнения выступает общеправовой метод принуждения, в исполнительном производстве в большинстве случаев необходимо вести речь лишь об одном виде физического принуждения, а именно направленного на материальную сферу должника. В то же время Закон об исполнительном производстве предусматривает возможность привода лица, уклоняющегося от явки по вызову судебного пристава-исполнителя (ч. 5 ст. 24)1, но и здесь должен быть соблюден принцип уважения чести и достоинства гражданина. При исполнении актов юрисдикционных органов следует учитывать конституционное право граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений. Ограничение этих прав, согласно ст. 23 Конституции РФ, допускается только на основании судебного решения.

Другим проявлением функции защиты участников исполнительного производства выступает также правило, согласно которому испол- [365]

нительные действия и меры принудительного исполнения по общему правилу совершаются только в рабочие дни с 6 до 22 часов (ч. 1 ст. 35 Закона об исполнительном производстве)1. Кроме того, важным индикатором наличия функции защиты участников, и прежде всего долж- ника-гражданина, в исполнительном производстве выступают нормы, закрепляющие минимум имущества, на которое не может быть обращено взыскание (ст. 79 Закона об исполнительном производстве; ст. 446 ГПК РФ). Отметим несовершенство ранее действовавшей редакции ст. 446 ГПК РФ. Так, в частности, если использование земельного участка не было связано с осуществлением гражданином предпринимательской деятельности, такой земельный участок вне зависимости от его характеристик и стоимости не мог быть взыскан по исполнительным документам. Запрещая обращать взыскание по исполнительным документам на земельные участки, не используемые гражданином-должни- ком для предпринимательской деятельности, данное положение несоразмерно и непропорционально ограничивало права кредитора и тем самым нарушало баланс интересов кредитора и должника на стадии исполнительного производства. Содержание указанной статьи было рассмотрено Конституционным Судом Российской Федерации (постановление от 12.07.2007 № 10-П по делу о проверке конституционности положения абзаца третьего части первой статьи 446 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан В.В. Безменова и Н.В. Калабуна)2 на предмет его соответствия положениям Конституции, в результате чего ст. 446 ГПК РФ была частично признана не соответствующей Основному закону. При этом Суд отметил, что законодатель должен принимать во внимание не только само по себе отсутствие у должника статуса индивидуального предпринимателя, но и общие количественные и качественные характеристики, целевое назначение и фактическое использование земельных участков, на которые может быть распространен особый правовой режим, предполагающий освобождение от взыскания3. Таким образом, [366] функция защиты участников административно-юрисдикционного процесса в преломлении исполнительного производства характеризуется определенной спецификой, которая заключается в имущественной направленности такой защиты, приобретающей особое значение применительно к правовому статусу должника-гражданина. Более того, сказанное выше позволяет нам сформулировать в качестве относительно самостоятельной также функцию обеспечения демаргинализации должника-гражданина как видовую функцию исполнительного производства, логически вытекающую из функции защиты участников рассматриваемого вида процесса.

Таким образом, можно выявить функциональное единство административно-юрисдикционного процесса и исполнительного производства при абсолютно естественном появлении также и определенных специфических видовых функций последнего. Сказанное свидетельствует об оправданности рассмотрения исполнительного производства в качестве разновидности административно-юрисдикционного процесса. Возможно предложить и его название — административно-исполнительный процесс.

В контексте сказанного исполнительное производство (административно-исполнительный процесс) выступает сегодня весьма специфической сферой государственной деятельности, что неизбежно продуцирует и особый подход в его правовом регулировании. Так, современный законодатель сознательно вывел исполнительное производство из системы гражданского процессуального и арбитражнопроцессуального видов законодательства, и в значительной степени распространяет названный механизм в отношении несудебных исполнительных документов (нотариально удостоверенные соглашения об уплате алиментов, удостоверения комиссии по трудовым спорам, постановления органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, и др.), что, как выше уже получало нашу оценку, свидетельствует о несводимости исполнительного производства лишь к «логическому завершению судопроизводства»1.

Федеральная служба судебных приставов, будучи государственным органом исполнительной власти, в лице своих государственных служащих — судебных приставов-исполнителей — обладает особым правовым положением в рамках процедур исполнения, основанным в первую очередь на совокупности государственно-властных полномочий, в реализации которых проявляются начала государственного управления. Вынесение любым юрисдикционным органом акта, признающего (подтверждающего) субъективные права и обязанности определенных лиц и отнесенного законодательством к числу исполнительных документов, способно привести к инициированию и последующему ведению административно-юрисдикционного процесса, направленного на претворение закрепленного в документе правового императива в правовую реальность, что выступает ярким проявлением правоохранительной функции государства, стремящегося претендовать на статус правового. Без всяких сомнений любое государство должно уделять повышенное внимание исключительно строго формальной регламентации данной сферы общественных отношений, рассматривая ее как приоритетную и стратегическую и направленную на поддержание стабильности государственной власти в целом, ибо эффективность государственного механизма напрямую зависит от уровня фактического исполнения вынесенных юрисдикционными органами решений. Таким образом, исполнение исполнительных документов, возложенное на Федеральную службу судебных приставов, образует одну из наиболее важных разновидностей государственно-управленческой деятельности.

Складывающиеся в рамках исполнения актов юрисдикционных органов правоотношения в нормальном их развитии являются бесспорными и в этом смысле противостоят гражданско-процессуальным и арбитражно-процессуальным отношениям, в которых перманентное присутствие спора уже давно вошло в число постулатов процессуальной доктрины[367] [368]. Отсутствие спора, однако, вовсе не означает отсутствие конфликта, и в первую очередь конфликта интересов участвующих в исполнительном производстве сторон — взыскателя и должника[369] [370]. Признак конфликтности выступает основополагающей предпосылкой в осмыслении правовой природы исполнительного производства и наряду со сказанным выше позволяет нам отнести исполнительное производство к разновидности административного процесса в поддерживаемом нами юрисдикционном (исполнительном) его понимании.

Возникновение административно-процессуальных отношений между участниками исполнительного производства, с одной стороны, и судебным приставом-исполнителем как выразителем государственно-властных полномочий — с другой, опосредует обязанность должника исполнить требования, вытекающие из содержания исполнительного документа. В соответствии с ч. 3 ст. 6 Закона об исполнительном производстве невыполнение законных требований судебного пристава-исполнителя, а также воспрепятствование осуществлению судебным приставом-исполнителем функций по исполнению судебных актов, актов других органов и должностных лиц влекут ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации. Основным и первоначальным выступает его требование о добровольном исполнении должником содержащихся в исполнительном документе требований, с целью чего по общему правилу и предоставляется срок для добровольного исполнения (ч. 11 ст. 30 Закона об исполнительном производстве). Таким образом, неисполнение возложенной на должника юридической обязанности должно означать возникновение ситуации юридического санкционирования, т.е. привлечения его к юридической ответственности или же при более абстрактной трактовке — применения к нему адекватного административного принуждения. Допуская нарушение требований действующего законодательства, должник становится в положение правонарушителя — нарушителя права, порождая тем самым административную деликт- ность. Соответственно, неисполнение требований исполнительного документа должно означать совершение им самостоятельного правонарушения. Вся следующая за этим реакция государства в виде принудительного исполнения указанных требований судебным приставом-исполнителем в рамках исполнительного производства с наших позиций должна подчиняться правовой модели реакции государства на совершенное лицом правонарушение.

Обобщая сказанное, полагаем возможным обозначить следующие сделанные основные выводы:

1. С учетом проведенного анализа подходов к правовой природе исполнительного производства считаем единственно правильным констатировать административно-правовую природу исполнительного производства, рассматривая его через призму административного процесса.

2. Находит свое научное подтверждение тезис о единстве функциональной направленности административно-юрисдикционного процесса и исполнительного производства, в основу деятельностной характеристики которых положены функция преследования и функция защиты участников процесса. Находя свое преломление в исполнительном производстве, указанные функции, не меняя своей первоначальной ценности, приобретают специфическое выражение.

3. Проведенный анализ позволил также прийти к выводу о том, что исполнительное производство дополняется особыми видовыми функциями:

—обеспечения надлежащего исполнения акта юрисдикционного органа;

— обеспечения демаргинализации должника-гражданина.

4. Совокупность проанализированных родовых и видовых функций предоставляет нам возможность утвердительно говорить о том, что исполнительное производство с учетом современного состояния доктрины, законодательства и правоприменительной деятельности должно быть рассмотрено в качестве разновидности административно-юрисдикционного процесса наряду с выделяемыми в науке административного права: производством по делам об административных правонарушениях; производством по жалобам и заявлениям граждан; производством по применению мер административного пресечения; дисциплинарного производства. Вполне может быть предложено и название предлагаемой разновидности административно-юрисдикционного процесса — административно-исполнительный процесс.

5. Нарушение должником требований законодательства об исполнительном производстве, выразившееся в неисполнении возложенной на него исполнительным документом обязанности, должно означать совершение им самостоятельного правонарушения. Вся же следующая за этим реакция государства в виде принудительного исполнения указанных требований судебным приставом-исполнителем в рамках исполнительного производства, с наших позиций, должна подчиняться правовой модели реакции государства на совершенное лицом правонарушение.