ОСНОВЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИИ

Межбюджетные отношения являются неотъемлемой составной частью структуры отношений бюджетного федерализма и представляют обособленный вид отношений.

Как экономическая категория межбюджетные отношения — это денежные распределительные отношения, возникающие между органами власти различных уровней и обусловленные необходимостью максимально эффективного обеспечения равной возможности реализации на всей территории федерации установленных законодательством социальных гарантий.

Финансирование социальных гарантий осуществляется за счет бюджетов частей федерации с учетом географических, природно-климатических и социально-экономических особенностей территорий.

Как правовая категория межбюджетные отношения — это совокупность законодательно установленных механизмов организации взаимоотношения между различными уровнями власти, которые возникают по поводу: разграничения расходных полномочий и ответственности между органами власти и управления разных уровней; разграничения налоговых полномочий и доходных источников между органами власти и управления разных уровней; бюджетного выравнивания и распределения финансовой помощи.

К принципам построения механизма межбюджетных отношений в федеративном государстве относятся:

• сбалансированность интересов всех участников межбюджетных отношений;

• усиление заинтересованности органов власти всех уровней в повышении доли собственных доходов бюджета;

• повышение ответственности органов власти на каждом уровне за сбалансированность бюджета;

• равенство прав субъекта федерации в межбюджетных отношениях;

• применение в бюджетном регулировании единых для всех частей федерации методологии, критериев, факторов, учитывающих их особенности;

• распределение и перераспределение средств по вертикали бюджетной системы в целях выравнивания до минимально необходимого уровня бюджетной обеспеченности и социально — экономического развития территориальных образований, отстающих по объективным причинам;

• обязательность компенсации бюджетам недостающих средств;

• прозрачность и гласность межбюджетных отношений.

Эффективность модели межбюджетных отношений, действующей в любом федеративном государстве, зависит от выбора наиболее оптимального сочетания различных компонентов системы межбюджетных отношений.

Межбюджетные отношения можно представить в виде двух блоков и двух подблоков (рис. 5.2).

Рис.5.2. Структура межбюджетных отношений

Бюджетным кодексом четко разграничены доходы и расходы по бюджетам различных уровней. Доходы бюджетов можно разделить на три группы:

- собственные доходы бюджетов;

- доходы, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами;

- регулирующие доходы — налоги, по которым устанавливаются на временной основе (от 1 года до 3 лет) нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты нижестоящего территориального уровня в целях межбюджетного регулирования.

Бюджетное регулирование — это процесс распределения доходов и перераспределения средств между бюджетами разных уровней в целях выравнивания доходной части бюджетов, осуществляемый с учетом государственных минимальных социальных стандартов.

Выравнивание доходной части бюджета строится исходя из норматива бюджетной обеспеченности. Норматив бюджетной обеспеченности — укрупненный расчетный показатель минимально необходимой потребности субъекта федерации или муниципального образования в бюджетных средствах на одного жителя по текущим расходам.

Данный показатель может рассчитываться по каждому виду расходов, либо он определяется в целом по всем, нескольким субъектам федерации или муниципальным образованиям. В данном случае такой расчет не учитывает разную степень развития социальной сферы, неодинаковую ее структуру и другие особенности на соответствующих территориях, а значит, и разную потребность в текущих расходах. В соответствии с Бюджетным кодексом структура местных бюджетов включает:

• бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

• бюджеты городских и сельских поселений (табл.

Налоговые доходы местных бюджетов

Таблица 5.1

Налоговые доходы от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами — по нормативам отчислений, установленным региональными органами государственной власти.

Налоговые доходы от федеральных, региональных и (или) местных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, по нормативам отчислений, установленным представительными органами муниципальных районов.

Законом субъекта федерации могут быть установлены:

• единые для всех поселений нормативы отчислений в бюджеты поселений от отдельных федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в региональный бюджет;

• единые для всех муниципальных районов нормативы отчислений в бюджеты муниципальных районов от отдельных федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в региональный бюджет.

Основным элементом системы межбюджетных отношений является система предоставления федеральной финансовой помощи, направленная на выравнивание возможностей частей федерации в обеспечении единого уровня государственных услуг.

Вертикальная сбалансированность — это показатель идеального варианта построения бюджетного федерализма, когда имеется соответствие между расходными функциями и закрепленными бюджетными ресурсами для осуществления расходов.

В России правомерно говорить о вертикальной бюджетной диспропорции (дисбалансе), которая измеряется двумя способами:

I способ — анализируются профицит и дефицит каждого бюджета после распределения доходов и получения трансфертов;

II способ — предусматривает анализ расходов региональных и местных властей, расчет коэффициента вертикальной диспропорции:

Квд = 1 - Рвб , (4)

Квд — коэффициент вертикальной диспропорции; Рвб — доля расходов бюджета, финансируемая из вышестоящего бюджета.

Г оризонтальный дисбаланс возникает в том случае, когда за нижестоящим уровнем закреплены одинаковые функции, а возможность финансировать исполнение этих функций у разных территорий разная. Для устранения вертикальных и горизонтальных дисбалансов используются межбюджетные трансферты, механизм которых в каждой стране строится по-своему.

Для устранения горизонтального неравенства используется система трансфертов — богатые регионы через федеральный бюджет перераспределяют финансовые ресурсы более бедным регионам. Данная модель применяется в Г ермании и с принятием нового Бюджетного кодекса — в России.

5.2. СУЩНОСТЬ, СТРУКТУРА И ФУНКЦИИ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ТРАНСФЕРТОВ

Систему предоставления федеральной финансовой помощи можно свести к понятию «трансферт». Трансферт — это любое перемещение денежных средств, неопосредованное движение товаров и услуг.

В финансовой сфере трансферт — это денежный поток, перемещение бюджетных средств от одного субъекта или уровня бюджетной системы к другому.

Любая система межбюджетных трансфертов имеет два измерения:

• вертикальное, отражающее распределение доходов между центром и местными бюджетами;

• горизонтальное, отражающее распределение финансовых ресурсов между местными бюджетами.

Выбор механизма трансфертов зависит от задач политики межбюджетных отношений.

В литературе часто выделяются три основные задачи трансфертов:

1) компенсация внешних эффектов, возникающих в виде перелива выгод от деятельности властей одного административно-территориального образования в другие;

2) выравнивание доходов субнациональных бюджетов;

3) устранение недостатков налоговой системы.

В целях достижения сбалансированности бюджетов всех уровней используются различные методы бюджетного регулирования:

- закрепленные доходы — доходы, которые полностью или в твердофиксированной доле на постоянной или долговременной основе в установленном порядке поступают в соответствующий бюджет;

- регулирующие доходы — доходы, которые в целях сбалансирования доходов и расходов поступают в соответствующий бюджет в виде процентных отчислений от налогов или других платежей по нормативам, утвержденным в установленном порядке на следующий финансовый год;

- дотации — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основе для покрытия текущих расходов;

- субвенция — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основе на осуществление определенных целевых расходов;

- субсидия — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов;

- трансферт — перевод средств из фонда финансовой поддержки регионов в бюджеты нижестоящего территориального уровня;

- секвестр — специальный механизм бюджетного регулирования, заключающийся в пропорциональном снижении государственных расходов ежемесячно по всем незащищенным статьям бюджета;

- бюджетная ссуда — бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основе на срок не более шести месяцев в пределах финансового года;

- взаимные расчеты — это компенсации из одного уровня бюджетной системы в другой в случае, когда решения органов власти высшего уровня бюджетной системы, влекущие снижение доходов и увеличение расходов, не могли быть учтены при утверждении бюджетов путем передачи отдельных видов налогов и других платежей бюджетам соответствующего уровня;

- бюджетные компенсации — это суммы, утверждаемые и передаваемые из бюджетов одного уровня в другой для возмещения выпадающих доходов и покрытия расходов, вызванных решениями органов власти другого уровня.

Кроме перечисленных трансфертов, в мировой практике используются следующие компоненты механизма межбюджетных трансфертов:

• совместное использование налоговых баз;

• распределение налогов на долевой основе по нормативам отчислений в бюджеты нижестоящего территориального уровня;

• местные заимствования.

Местное заимствование - это инструмент, с помощью которого можно разнести стоимость инвестиционных проектов на весь срок, в течение которого от них ожидается получать полезную отдачу, а откладывание инвестиционных проектов на будущее может отрицательно сказаться на развитии местной экономики.

По разным причинам объем расходных потребностей в конкретном году может не совпадать с объемом ожидаемых доходов. Заимствования позволяют устранить это несоответствие и обеспечить бесперебойное производство бюджетных услуг.

Есть два источника местных заимствований, доступных для местных властей: государственные посредники и рынок частного капитала.

Финансовая поддержка развития регионов Российской Федерации осуществляется по двум направлениям:

а) социальному — из фондов развития на безвозвратной основе;

б) производственному — из бюджета развития страны на возвратной основе.

5.3.