2.1.1 Модели организации межбюджетных отношений в субъектах РФ
С принятием в 1993 году новой Конституции происходит внедрение новой модели построения межбюджетных отношений в России, основанной на разграничении предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами. Конституцией РФ были определены и провозглашены три уровня компетенции: исключительные для Федерации и ее субъектов, а также вопросы совместного ведения.
Формирование независимого государства в России потребовало серьезной реформы бюджетного устройства и межбюджетных отношений. С начала 90-х гг. Христенко В.Б. в этом процессе выделяет три периода: 1991-1993, 19941998 и 1999-2001 гг. [144, с.64]. С 2001 г. начался четвертый период, связанный с реализацией Программы развития бюджетного федерализма до 2005 года.
Первый период характеризовался стихийной децентрализацией межбюджетных отношений. Их организация строилась на принципах, унаследованных от Советского Союза, основанной на жестко централизованной системе финансовых потоков. В этот период передача части расходных полномочий с федерального уровня на субфедеральный носила характер стихийной децентрализации бюджетных ресурсов, предпринятой с целью достижения большей сбалансированности федерального бюджета и для прекращения финансирования дотаций и расходов субфедерального уровня.
В период с 1994 г. по 1998 г. происходили важные изменения в системе взаимоотношений между федеральным и региональным бюджетами - обозначился переход к унифицированным бюджетным взаимоотношениям. В 1994 г.
были введены единые нормативы отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов Федерации, был создан Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), средства которого распределялись на основе формульного расчета, были значительно расширены налоговые полномочия региональных и местных властей. Вместе с тем действовавшая в этот период вплоть до 2001 года практика заключения договоров субъектов РФ с федеральным центром поставила ряд регионов в привилегированное положение по сравнению с остальными и вопределенной степени способствовала разрушению единого экономико- правового пространства страны.
Необходимо отметить, что сформированная в этот период система бюджетных отношений в целом соответствовала бюджетному устройству федеративных государств, однако не имела прочной законодательной базы. Отрицательным моментом явилось то, что реформа не затронула субфедерального уровня. Субъекты Федерации строили свои взаимоотношения с местными бюджетами по тем же принципам, что и в советское время. Экономический кризис усугубил негативные явления в сфере межбюджетных отношений: происходили задержки в выплате заработной платы работникам бюджетной сферы, наблюдалось неденежное исполнение бюджетов различных уровней, обострилась проблема федеральных нефинансируемых мандатов. Для стабилизации межбюджетных отношений в 1998 г. была принята Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг.
Период 1999-2001 гг. совпал с началом экономического оздоровления страны и характеризовался реализацией концепции реформирования межбюджетных отношений: была внедрена новая, более прозрачная методика распределения средств ФФПР, была обозначена проблема сокращения нефинансируе- мых мандатов, вступили в действие Бюджетный кодекс РФ и первая часть Налогового кодека РФ, были разработаны методические рекомендации субъектам Федерации по регулированию межбюджетных отношений. Процесс реформирования межбюджетных отношений в этот период позволил достичь поставленных целей во взаимоотношениях между федерацией и ее субъектами, а также затронул региональный уровень.
Особое внимание при этом уделялось формированию различных моделей организации органов управления бюджетными средствами на региональном уровне.
Все многообразие моделей организации межбюджетных отношений между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления можно свести к четырем моделям.Первая модель характеризуется одноуровневой структурой государственной власти субъекта РФ и одноуровневой структурой муниципальных органов власти (на уровне крупных городов и районов). Муниципалитеты формируются на базе крупных городов и районов в соответствии с традиционным адми-нистративно-территориальным делением. Они обладают бюджетными правами в рамках, определенных федеральным законодательством. Их финансовые взаимоотношения с органами власти субъекта РФ определяются непосредственно последними. На уровне ниже районного при этой модели обычно формируются исполнительные органы субмуниципального уровня с бюджетными средствами, организующие свою деятельность на основании сметы.
Вторая модель представляет собой двухуровневую структуру государственной власти субъекта РФ и одноуровневую структуру муниципальных органов власти, обладающих бюджетными правами. В данной модели муниципальные образования формируются на базе городов, поселков, сельских округов (сельских советов) по поселенческому принципу. В функции территориально- административных подразделений региональной власти входит содержание
объектов социальной инфраструктуры, обслуживающей все население данной территории, а также (в большинстве случаев) организация финансовых взаимо-отношений с муниципалитетами, расположенными на территории, которую курирует данное территориально-административное подразделение.
Третья модель представлена двухуровневой структурой государственной власти субъекта РФ и одноуровневой структурой муниципальных органов власти, лишенных бюджетных прав (в нарушение федерального законодательства). Эта модель аналогична предыдущей, за исключением того, что муниципальные образования, сформированные по поселенческому принципу на уровне ниже районного, лишены бюджетных прав. Местные налоги устанавливаются территориальными подразделениями региональной администрации, не имеющей выборного представительного органа власти.
Бюджеты муниципальных образований включены в бюджет субъекта Российской Федерации как сметы расходов.Четвертая модель состоит из одноуровневой структуры государственной власти субъекта РФ и двухуровневой структуры муниципальных органов власти, предполагающая подчинение одних муниципалитетов другим (в нарушение федерального законодательства). К первому уровню местных органов власти относятся муниципалитеты, образованные на базе крупных городов и районов (т.е. в соответствии с традиционным административно-территориальным устройством), ко второму - муниципалитеты, находящиеся внутри муниципалитетов первого уровня и образованные по поселенческому признаку. Финансовые взаимоотношения муниципалитетов первого уровня с региональными властями строятся напрямую. Финансовые взаимоотношения муниципалитетов второго уровня с региональными властями определяются опосредованно - через муниципалитеты первого уровня. В частности, в функции муниципалитетов первого уровня входит распределение финансовой помощи между муниципалитетами второго уровня и назначение им нормативов отчислений от регулирующих налогов, полученных из регионального бюджета. Таким образом, му-ниципалитет первого уровня фактически исполняет полномочия субъекта РФ. В случае, если муниципалитеты второго уровня полностью покрывают территорию муниципалитета первого уровня, в функции муниципалитета первого уровня входит также содержание объектов социальной инфраструктуры, обслуживающей жителей его территории. При этом местные налоги устанавливаются, как правило, только муниципалитетами второго уровня. Если муниципалитеты второго уровня покрывают только часть территории муниципалитета первого уровня, то в функции муниципалитета первого уровня входит также осуществление функций местного самоуправления на собственной территории, не относящейся к юрисдикции входящих в него муниципалитетов второго уровня. Местные налоги в этом случае устанавливаются муниципалитетами обоих уровней.
Вышеперечисленные формы межбюджетных отношений на субфедеральном уровне могут быть как взаимоисключающими, так и взаимодополняющими.
Однако, все они, несмотря на позитивные моменты реформирования бюджетной системы, не отвечают основополагающим принципам бюджетного федерализма.Реформе межбюджетных отношений в соответствии с Законом № 120-ФЗ от 20.08.2004 г. «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений» предстоит разрешить следующие наиболее острые из накопившихся проблем:
устранить нечеткость и нерациональность разграничения полномочий между региональным и местным уровнями власти, ликвидировать возложение на региональные и местные бюджеты расходов, установленных федеральными законами без ответственности за финансирование бюджетных расходов. Несмотря на то, что законодательно эта проблема урегулирована Федеральным законом № 122-ФЗ от 22 августа 2004 года, однако, практическая его реализация, наверняка, высветит вопросы неточного и/или неэффективного разграничения полномочий между органами власти;
обеспечить большую самостоятельность органов местного самоуправления по реализации возложенных на них задач за счет увеличения в местных бюджетах таких доходов, на которые могут влиять местные органы власти. Складывавшаяся на протяжении последнего десятилетия практика формирования доходной части местных бюджетов свидетельствует о снижении в них доли собственных доходов и увеличении отчислений от регулирующих налогов и различных видов финансовой помощи, т.е. об увеличении финансовой зависимости органов местного самоуправления от решений вышестоящих органов власти. Это само по себе является проблемой, а в совокупности с субъективными решениями по предоставлению финансовой помощи ставит муниципальные образования в несопоставимые условия жизнедеятельности;
создать эффективный механизм распределения финансовой помощи, которая, как в условиях прежнего, так и нового законодательства формирует значительную часть доходов муниципальных образований. Наиболее распространенный прежде подход к распределению финансовой помощи между местными бюджетами - покрытие разницы между оценкой бюджетных доходов и оценкой бюджетных потребностей муниципальных образований на планируемый год из средств регионального бюджета. Причем, в качестве базы для оценки использовались цифры, основывшиеся на фактическом исполнении бюджета за предыдущий год, или нормативы расходов, рассчитанные прямым счетом, без учета доходных возможностей бюджета. Подобная практика способствует снижению заинтересованности в мобилизации доходов в местные бюджеты.