1.3 Цели, задачи, инструменты регулирования межбюджетных отношений

В самом общем смысле термин «организация» употребляется для обозначения деятельности по упорядочению всех элементов определенного объекта во времени и пространстве. Организация межбюджетных отношений представляет собой взаимодействие между органами власти разных уровней по поводу осуществления бюджетного процесса, основывающееся на разграничении бюджетных полномочий исходя из принципа территориального соответствия. Суть принципа территориального соответствия или принципа «соответствия зоне обслуживания» состоит в том, что бюджетные услуги закрепляются за тем уровнем власти, подведомственная территория которого в основном охватывает всех потребителей услуг данного вида. Это означает, что выбор уровня бюджетной системы, за которым закрепляются соответствующие расходы, зависит от того, осуществляются ли они в интересах всего населения страны или населения нескольких субъектов Федерации (федеральный уровень); проживающего на территориях всех или нескольких муниципальных образований (региональный уровень); в интересах населения, проживающего в основном на территории данного муниципального образования (местный уровень).

Посредством организационных форм функционирования бюджетных отношений государство строит межбюджетные отношения в соответствии с типом государственного и административно-территориального устройства. Сформированные бюджетные взаимосвязи получают материально- вещественное воплощение в соответствующих фондах денежных средств, находящихся в распоряжении органов власти различных уровней бюджетной системы.

печения межтерриториального распределения валового внутреннего продукта, формирования отраслевых пропорций, управления экономическими процессами.

Основополагающим принципом формирования бюджетов является их самостоятельность, выражающаяся в наличии собственных источников доходов и права самостоятельно определять расходование средств. Однако часто бюджетам более низких уровней не хватает средств для реализации стоящих перед ними задач. Тогда вышестоящие бюджеты могут направлять дополнительные источники доходов нуждающимся бюджетам, что позволяет более рационально и эффективно использовать финансовые ресурсы в масштабе всего государства.

Основу механизма бюджетного регулирования, с помощью которого федеральные, региональные и местные органы власти и управления выполняют свои полномочия, составляет закрепление определенного порядка движения финансовых потоков по уровням бюджетной системы государства и организация экономических отношений, возникающих по этому поводу.

Годин А.М. и Подпорина И.В. считают, что «межбюджетное перераспределение финансовых ресурсов - это объективно обусловленная система оказания финансовой помощи нижестоящим уровням бюджетной системы, которые в силу исторически сложившихся экономических условий не обеспечены достаточными средствами для осуществления своих полномочий» [70, с. 165]. По мнению Поляка Г.Б., бюджетное регулирование - это «перераспределение средств с целью обеспечения территориальным бюджетам минимально необходимого уровня доходов, направляемых на экономическое и социальное развитие территорий» [62, с. 521]. Романовский М.В. под бюджетным регулирова-нием понимает «процесс распределения доходов и перераспределения средств между бюджетами разного уровня в целях выравнивания доходной базы бюджетов до минимально необходимого уровня» [63, с.

Очевидно, что мнения различных авторов на проблему бюджетного регулирования отличаются друг от друга. Одни трактуют бюджетное регулирование в широком смысле слова, понимая под ним систему оказания финансовой помощи, другие говорят о перераспределении средств, причем, Поляк Г.Б. ориентируется на развитие, а Романовский М.В. - на выравнивание. Авторы финан-сово-кредитного словаря называют бюджетным регулированием предоставление средств вышестоящими бюджетами нижестоящим с целью выравнивания их доходов и расходов [137]. И такое понимание бюджетного регулирования содержится во многих словарях и справочниках с незначительными отклонениями. Однако, авторы финансово-кредитного словаря придают ему еще одно значение применительно к развитым странам, имея ввиду, что бюджетное ре-гулирование является одним из способов государственного воздействия на экономику и социальные отношения.

Чтобы избежать разночтения в понимании бюджетного регулирования, для его отражения в первом значении в последние годы стали применять выра-жения «межбюджетное регулирование» и «бюджетное выравнивание». Опыт некоторых развитых стран (Германии, Канады, Франции, США) показывает, что с течением времени произошло существенное изменение в понимании

бюджетного выравнивания. Если ранее оно воспринималось как выравнивание доходов и расходов разных бюджетов, то в настоящее время рассматривается как выравнивание доходов (а, значит, расходов) бюджетов одного уровня в расчете на одного жителя.

Естественно, что государственные и муниципальные образования одного уровня развиты неодинаково и имеют разные возможности для мобилизации налогов и сборов. Поэтому главной задачей бюджетного выравнивания ставится выделение менее благополучным из них таких средств, которые увеличат доходы их бюджетов до уровня обеспечения расходов в расчете на одного жителя, примерно равного расходам государственных и муниципальных образований среднего достатка. Такое понимание главной задачи бюджетного выравнивания поднимает его значение на качественно новую ступень.

Однако некоторые государственные и муниципальные образования расположены в значительно худших природных условиях, где для оказания общегосударственных услуг требуются большие расходы, в связи с чем нет надобности выравнивать их уровни даже в рядом расположенных регионах.

В развитых странах бюджетное выравнивание имеет разные виды и совершается при помощи разных способов: оно может осуществляться как путем перечисления средств, так и «уступкой налогов». При этом бюджетное выравнивание в каждой стране имеет свои особенности: например, в США используют только перечисление средств; в Канаде перечисление средств и уступка налогов составляют примерно равную долю финансовой поддержки. В России преобладает уступка налогов, несмотря на то, что Бюджетный кодекс РФ в перечне видов финансовой поддержки уступку налогов вовсе не упоминает.

В СССР бюджетное выравнивание рассматривалось как выравнивание доходов и расходов в целях сбалансирования каждого бюджета и совершалось, главным образом, путем отчислений от союзных регулирующих налогов, взимаемых в том или ином государственном образовании. От союзного бюджетного выравнивания Российская Федерация взяла отчисления от регулирующих налогов, но, установив единые для всех субъектов Федерации проценты отчислений, федеральный центр, по мнению Крылова Г.З., в значительной степени ослабил их регулирующую роль [100, с. 51].

Понятие «бюджетное регулирование» значительно шире понятия «бюджетное выравнивание». Бюджетное выравнивание рассматривается как процесс, осуществляемый органами власти вышестоящего уровня с целью сглаживания различий в уровнях социально-экономического развития нижестоящих территорий для обеспечения их гражданам государственных гарантий на опре-деленном минимально допустимом уровне. Бюджетное регулирование включает в себя выравнивание бюджетной обеспеченности и стимулирование деятельности органов власти.

Механизм бюджетного регулирования - это совокупность методов, инструментов, финансовых технологий и правил, посредством которых государст-венные и иные уполномоченные институты и органы управления воздействуют на процессы формирования и использования бюджетных фондов для достижения целей, определенных социально-экономической политикой государства.

Теории управления известны две модели регулирования: оперативного управления и нормативного регулирования. Оперативное управление представляет собой текущее воздействие на объект с целью достижения локального результата, не опирающееся, как правило, на нормы права. Нормативное регулирование ориентировано на достижение стратегических целей и основано на правовых нормах, определяющих правила поведения субъектов правоотношений. Сфера бюджетных отношений, субъектами которых являются органы власти, регламентируется исключительно нормативно-правовыми документами.

В бюджетном законодательстве есть две группы правовых норм, регулирующих бюджетные правоотношения в сфере доходов и расходов:

первая группа норм определяет порядок формирования доходов и осу-ществления расходов. Причем, этот порядок должен единообразно применяться на всех уровнях бюджетной системы. На региональном и местном уровнях допускается его конкретизация. Эти нормы составляют институт доходов и институт расходов бюджетов;

вторая группа норм определяет порядок распределения и перераспределения долей доходов и объема расходов, закрепляемых за каждым уровнем бюджетной системы. Эта группа правовых норм формирует институт бюджетного регулирования как составную часть межбюджетных отношений.

Основные цели политики межбюджетного регулирования на субфедеральном уровне сформулированы Минфином России как выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, стимулирование деятельности местных органов власти, проведение активной экономической политики через передачу средств в местные бюджеты на финансирование целевых программ [10, с. 69].

Выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований является исходным пунктом системы бюджетного регулирования.

Средства, предназначенные на выравнивание, распределяются между муниципальными образованиями в целях сокращения разрыва в бюджетной обес-

печенности муниципальных образований региона. В ряде регионов России, имеющих значительную территориальную протяженность с севера на юг, бюджетная обеспеченность муниципальных образований корректируется на индекс бюджетных расходов. Он показывает, насколько больше или меньше необходимо затратить бюджетных средств в расчете на душу населения в конкретном муниципальном образовании, с учетом объективных факторов и условий, по сравнению со средним по региону уровнем для предоставления одного и того же объема бюджетных услуг.

Одним из способов выравнивания является подтягивание наиболее бедных муниципальных образований до уровня, который определяется объемом выделенных средств. Другой способ предлагает пропорциональное сокращение разрыва подушевой бюджетной обеспеченности муниципальных образований с заранее определенным уровнем подушевой бюджетной обеспеченности (например, средним по региону).

Межбюджетное регулирование в качестве обязательного элемента должно включать стимулирование деятельности местных органов власти, направленное на повышение мобилизации доходов в бюджет, увеличение налоговой базы или на достижение иных целей. Для этого в составе общего фонда средств, передаваемых в местные бюджеты, может быть выделена часть, которая будет распределяться между муниципальными образованиями в порядке стимулирования, то есть пропорционально значениям показателя, отражающего вклад муниципальных образований в достижение поставленных целей. В каче-стве такого показателя можно использовать объем доходов, сравнительные темпы экономического роста, создание новых рабочих мест, развитие малого бизнеса и т.п.

В систему целей межбюджетного регулирования, согласно позиции Минфина России, включается также проведение активной экономической политики через передачу средств в местные бюджеты на финансирование целевых программ. Для этого следует выделить часть средств бюджета, за счет ко-торых будет осуществляться финансирование целевых программ. Средства, передаваемые в местные бюджеты на финансирование целевых программ, представляют собой целевую финансовую помощь и, соответственно, должны предоставляться в местные бюджеты не в составе общего трансферта, а в виде субсидий или субвенций с указанием программы или статьи расходов, которые должны быть профинансированы за счет данных средств.

Рассмотренные цели политики в сфере межбюджетных отношений на субфедеральном уровне, сформулированные Минфином России, скорее, можно назвать задачами. Цель же бюджетного регулирования может быть обозначена как обеспечение всем гражданам страны примерно равного уровня государственных услуг, вне зависимости от места их проживания при сохранении заинтересованности органов местного самоуправления в самообеспечении.

Механизм бюджетного регулирования представлен на рисунке 1.

Рисунок 1 - Механизм бюджетного регулирования

С точки зрения целей и инструментов бюджетного регулирования различают понятия вертикального и горизонтального выравнивания (вертикальной и горизонтальной сбалансированности).

Вертикальное выравнивание трактуется как процесс достижения сбалансированности между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с потенциалом его доходных источников, среди которых акцент делается на налоговые поступления. Несоответствие между ними полностью устранить без внешней корректировки нереально: абсолютное совпадение налогового потенциала и объективных потребностей данной территории практически не встречается.

Принцип вертикальной сбалансированности в бюджетном регулировании представляет требование как к вышестоящему уровню власти, так и к региональным и местным властям. В случае, если потенциальные возможности по обеспечению доходной части на нижестоящем уровне недостаточны для финансирования выполняемых функций и предоставляемых услуг, за которые отвечает тот или иной региональный или местный орган, то вышестоящий уровень власти обязан предоставить нижестоящему уровню власти недостающие бюджетные ресурсы.

Вертикальная сбалансированность накладывает на региональные и местные власти, во-первых, ответственность за финансовое обеспечение закрепленных за ними функций и предоставление населению соответствующих услуг либо непосредственно государственным учреждениям и организациям, либо через частный сектор, во-вторых, обязанность эффективно и ответственно использовать свои права по сохранению и увеличению собственного доходного потенциала.

Таким образом, проблема вертикальной сбалансированности бюджетов решается как двуединая задача. С одной стороны, вертикальная сбалансированность предполагает разумное распределение и законодательное закрепление бюджетных полномочий за соответствующим уровнем власти, то есть выравнивание финансовых потребностей властей соответствующего уровня для оказания закрепленного за ними набора обязательных общественных услуг. С другой стороны, обеспечивается выравнивание финансовых возможностей соответствующих уровней власти путем их долевого участия в общенациональных налогах при распределении налогового потенциала страны. Соответственно целью вертикального бюджетного выравнивания является формирование финансовой базы для реализации расходных бюджетных полномочий различных уровней власти.

Основным способом вертикального выравнивания бюджетной системы является законодательное закрепление за каждым бюджетным уровнем финансирования конкретных сфер деятельности, соответствующих разграничению предметов ведения и полномочий, а также бюджетной ответственности между уровнями власти, что может рассматриваться как исходный пункт создания системы межбюджетных отношений, соответствующих бюджетному федерализму.

К инструментам вертикального бюджетного выравнивания, как следует из рисунка 1, относятся закрепление налогов за определенным уровнем бюджетной системы; распределение регулирующих доходов по уровням бюджетной системы по единым нормативам; субвенции из вышестоящего бюджета на исполнение отдельных расходных обязательств. Законом «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» были установлены взаимные расчеты, применяющиеся в ходе исполнения бюджетов в случае возникновения незапланированных вопросов межбюджетных отношений. Средства по взаимным расчетам - суммы, поступающие в местные бюджеты или передаваемые из местных бюджетов в бюджеты субъектов РФ в связи с изменениями в доходах и расходах местных бюджетов, возникающими в результате решений, принятых органами государственной власти и не учтенных при утверждении соответст-вующих бюджетов. Если в течение бюджетного года вышестоящие органы власти принимают какие-либо решения (например, о повышении заработной платы работникам бюджетной сферы или о снижении ставок налогов), что не было учтено при формировании бюджетов, то такие решения должны быть подкреплены передачей отдельных видов налогов или других платежей (полностью или частично) или путем предоставления бюджетных компенсаций.

Взаимные расчеты как форма бюджетного регулирования на стадии исполнения бюджета выполнила свою задачу упорядочения межбюджетных отношений в тот период, когда нормативное регулирование этой сферы бюджетных правоотношений было чрезвычайно изменчивым. Новая редакция Бюд-жетного кодекса РФ от 20 августа 2004 года допускает принятие решений органами власти в течение финансового года о внесении изменений в бюджетное законодательство и/или в законодательство о налогах и сборах, приводящих к увеличению расходов и/или снижению доходов бюджетов других уровней, но требует внесения изменений в законы о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов [28, ст.

31].

Вертикальное выравнивание не решает всех проблем бюджетного регулирования. Оно должно сочетаться с процессом горизонтальной сбалансированности бюджетов. Горизонтальное выравнивание означает пропорциональное распределение налогов между субъектами Федерации по определенной формуле для устранения или снижения неравенства в налоговых потенциалах территорий субъектов Федерации и муниципалитетов. Такие проявления неравенства регионов рассматриваются в теории бюджетного федерализма аналогично не-равенству в распределении доходов и материальных ценностей среди различных слоев населения как форма проявления социального неравенства, вызываемая территориальным фактором.

Целью горизонтального бюджетного выравнивания является обеспечение единого стандартного уровня потребления государственных услуг жителями различных регионов страны.

В условиях РФ задача горизонтального выравнивания сложна, как ни в одной другой стране ввиду значительных различий в социально-экономическом

развитии территорий, что определяется не только исторически сложившимся размещением производительных сил, но и значительной дифференциацией природно-климатических условий. Существенное воздействие на обеспечение каждому гражданину страны минимальных государственных социальных стандартов оказывают процессы приватизации, сопровождавшиеся массовым отказом тысяч предприятий от социальных затрат, содержания объектов социально- бытовой сферы и высвобождением, в ряде случаев, работников, которые вынуждены обращаться за социальной защитой к государству. В процессе горизон-тального выравнивания бюджетной обеспеченности населения разных регионов необходимо принимать во внимание дифференциацию населения по уровню получаемых денежных доходов, региональные различия в прожиточном минимуме, связанные в существенной степени с уровнем цен региональных потребительских рынков.

Следовательно, механизм горизонтального выравнивания ориентирован на решение двуединой задачи. С одной стороны, это выравнивание уровня потребления государственных услуг населением, проживающим в разных административно-территориальных образованиях страны, а, с другой, - выравнивание стоимости государственных услуг в пределах уровня власти с учетом индекса бюджетных расходов.

Само по себе бюджетное выравнивание существует как в федеративных, так и в унитарных государствах. Оно выступает как объективно необходимый способ функционирования бюджетной системы единого государства. Стратегическая задача бюджетного выравнивания, как отмечают ученые, состоит в том, чтобы объединить федеративное государство, его земли и народы, всех его граждан [141, с. 232; 78, с. 74].

К инструментам бюджетного регулирования местных бюджетов традиционно относятся:

а) нормативные отчисления от регулирующих налогов;

б) дотации, субсидии и субвенции местным бюджетам.

Особая значимость нормативов отчислений от регулирующих налогов определяется тем, что этот инструмент применяется для формирования всех без исключения нижестоящих бюджетов.

Понятия собственных и регулирующих доходов впервые были определены Федеральным законом № 126-ФЗ от 25 сентября 1997 года «О финансовых основах местного самоуправления в РФ», но применительно к доходам местных бюджетов. Лишь с принятием Бюджетного кодекса РФ в бюджетном законодательстве были закреплены дефиниции собственных и регулирующих доходов безотносительно к какому-либо бюджету. Разделить эти понятия достаточно трудно, поскольку в обоих случаях речь может идти о частях доходов. Бюджетный кодекс РФ разделил собственные и регулирующие доходы по периоду их установления: собственные доходы определяются на постоянной основе; регулирующие доходы устанавливаются на долговременной основе - не менее чем на три года. Отличие собственных и регулирующих доходов бюджетов могло быть определено также видом нормативного документа, который их устанавливает. Так, собственные доходы регламентировались бюджетным и нало-

говым законодательством в целом, а регулирующие доходы - законодательством РФ и субъектов РФ о соответствующем бюджете на очередной год.

Российская практика оказалась богаче теории, поскольку в действительности происходило смешение закрепленных и регулирующих налогов. Минфин России, стремясь к выравниванию бюджетной обеспеченности субъектов РФ, практически ежегодно пересматривал нормативы отчислений от налогов, которые следовало бы, исходя из установленных законодательством критериев, относить к закрепленным доходам. Это относится и к налогу на прибыль организаций, нормативы отчислений по которому в федеральный и региональный бюджеты установлены 25 главой Налогового кодекса РФ, и к налогу на добычу полезных ископаемых, распределяемого в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, и к налогу на игорный бизнес, который причисляют то к федеральным, то к региональным налогам. В связи с этим субъектам РФ практически невозможно было предусмотреть изменения федерального законодательства и выстроить свои межбюджетные отношения с муниципальными образованиями на долговременной и постоянной основе.

Федеральным законом N 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" коренным образом был изменен состав собственных доходов местного бюджета. К ним относятся не только доходы, закрепленные за ними полностью или частично на постоянной основе, но и отчисления от регулирующих налогов, а также финансовая помощь из вышестоящего бюджета. Кроме того, законодательные нововведения касаются порядка установления нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов. Если ранее допускалось их установление законом о бюджете субъекта РФ, т.е. норма закона могла распространяться только на один финансовый год, то теперь статьи 58 и 59 вышеназванного закона прямо указывают на недопустимость такой практики, широко применявшейся прежде.

Вместе с тем, нормы рассматриваемых статей сформулированы обтекаемо: речь идет о недопустимости установления нормативов отчислений на ограниченный срок. Фактически это означает, что продолжительность действия ус-тановленных нормативов не должна оговариваться законом или определяться таким законом, действие которого ограничено временными рамками (например, закон о бюджете). Но пересмотр нормативов отчислений возможен законодательно и даже неизбежен в тех субъектах РФ, которые не имели собственной практики установления нормативов на долгосрочной основе, апробация же их оптимальных размеров потребует переосмысления и, как следствие, внесения изменений в соответствующий закон. Опыт бюджетного регулирования доходов бюджетов субъектов РФ свидетельствует о том, что федеральный центр постоянно менял нормативы отчислений от налогов, которые по всем признакам подходили под понятие закрепленных доходов с тем, чтобы достичь цели выравнивания бюджетной обеспеченности.

Тем не менее, несмотря на сложность бюджетного регулирования с помощью единых нормативов отчислений от налогов, нельзя не признать, что го-сударство намерено распространить единообразный подход к регулированию межбюджетных отношений как между Федерацией и ее субъектами, так и меж-

ду субъектами РФ и муниципальными образованиями. Такая политика только способствует в соответствии со статьей 72 Конституции РФ установлению общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления и укреплению российской государственности.

Однако, для формирования минимального бюджета многим муниципальных образований недостаточны налоговые доходы в связи с низким налоговым потенциалом территорий. Поэтому дотация как форма финансовой помощи, предоставляемая на безвозмездной и безвозвратной основе для покрытия текущих расходов нижестоящего бюджета, является традиционным инструментом бюджетного регулирования местных бюджетов. Однако, право на ее получение имеют не все муниципальные образования. Предоставление дотаций осуществ-ляется в целях выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности нижестоящих бюджетов при недостаточном объеме собственных и регулирующих доходов.

Модификацией дотации выступает трансферт, в содержательном плане не имеющий от нее отличий, вследствие чего это понятие и не было определено Бюджетным кодексом РФ, несмотря на то, что активно использовалось в практике бюджетного регулирования во взаимоотношениях между Федерацией и ее субъектами. Большинство ученых различия между дотацией и трансфертом сводили к характеристике последнего как нормативно-долевой дотации, предназначенной для осуществления горизонтального выравнивания налоговых доходов территорий на душу населения и оказания им финансовой помощи по единым для всех правилам.

Федеральный закон № 120-ФЗ от 20 августа 2004 г. «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» восстановил этимологическое значение английского слова transfer , определив в статье 129 Бюджетного кодекса РФ различные формы перечислений между бюджетами как межбюджетные трансферты. Причем, акцент сделан именно на движение средств безотносительно к цели их переме-щения между бюджетами. В связи с этим под понятием «межбюджетные трансферты» объединены разные по назначению формы перечислений средств между бюджетами. Достигаемой при этом целью может быть либо бюджетное регулирование, направленное на выполнение расходных обязательств, установленных органами власти субъектов РФ и/или муниципальных образований, либо передача средств для финансирования полномочий, предусмотренных федеральными законодательными и нормативно-правовыми актами и/или принятыми субъектами РФ, но составляющих расходные обязательства субъектов РФ и/или муниципальных образований. Для осуществления бюджетного регулирования как между Российской Федерацией и ее субъектами, так и между субъектами РФ и муниципальными образованиями может использоваться финансовая помощь в виде дотаций, субсидий, иных безвозмездных и безвозвратных

2 transfer - 1) денежный перевод; перечисление средств между банками; движение средств в бухгалтерском учете. 2) переводить (имущество, ценные бумаги, дебиторские счета и т.п.) в собственность другого лица, перерегистрируя на другое имя. // Glossary Banking and Finance. // USA, Economic Development Institute of the World Bank, 1993, p. 299.

перечислений, которые в соответствии со статьей 47 новой редакции Бюджетного кодекса РФ относятся к собственным доходам бюджета, за счет которых обеспечивается реализация возложенных на органы власти полномочий. Кроме того, к числу межбюджетных трансфертов отнесены бюджетные кредиты, которые, как считает Игудин А.Г., также могут быть причислены к инструментам бюджетного регулирования. Обосновывая свою позицию, Игудин А.Г., обращает внимание на то, что в российской практике бюджетные ссуды приняли большой размах и, как правило, возвращаются с запозданием [91, с. 9].

Вместе с тем, если безвозмездные и безвозвратные перечисления, к которым относятся дотации и субсидии, соответствуют и второму значению слова transfer - перевод в собственность, то бюджетные кредиты предполагают воз-вратность и возмездность, поскольку находятся во временном пользовании органов власти. А если бюджетный кредит должен быть возвращен в пределах финансового года, поскольку статья 134 Бюджетного кодекса РФ предполагает его предоставление на срок до одного года, то к бюджетному регулированию он не будет иметь никакого отношения, т.к. цель бюджетного выравнивания в этом случае совершенно очевидно не достигается. При возврате бюджетного кредита за пределами финансового года существующая сумма задолженности не учитывается при определении дотаций, предназначенных для выравнивания бюджетной обеспеченности, поскольку сумма дотации определяется на основе оценки налогового потенциала территории.

Бюджетный кодекс РФ возвратил в бюджетную практику такое понятие, как «субсидия». Этот термин практически не использовался в бюджетном процессе 1990-х годов, хотя в Законе РСФСР от 10.10.91 № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» субсидия упоминается наряду с дотацией и субвенцией как безвозмездная помощь, передаваемая в бюджеты нижестоящих уровней. Условием ее получения является долевое финансирование целевых расходов. В межбюджетных отношениях субсидия приобретает все большее значение, поскольку ее получение накладывает ответственность на органы власти по изысканию собственных средств.

Бюджетное регулирование должно дополняться субвенциями, доводимыми до нижестоящих бюджетов с использованием технологий программного финансирования. В таком случае предметом финансовой поддержки будет не просто содействие социально-экономическому развитию региона или муниципалитета, а решение конкретных задач с предполагаемыми результатами и четкими сроками на основе разработки и реализации целевых программ. Поэтому в за-конодательстве нужно сформулировать критерии и порядок отбора нуждающихся территорий, определения объема необходимых им средств, условия предоставления и меры ответственности за их целевое использование.

С учетом вышеизложенного, субвенция, предоставляемая бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основе на осуществление целевых расходов, может рассматриваться как перспективный инструмент бюджетного регулирования. Усиление значимости субвенций в соответствии с поправками в Бюджетный кодекс РФ от 20.08.2004 г. связано с передачей средств через бюджеты субъектов РФ и муниципальных образований

для финансирования обязательств вышестоящих уровней власти. В этом случае сохраняется целевое назначение выделенных средств, но они не решают задачу бюджетного регулирования, а, значит, не должны учитываться при анализе бюджетной обеспеченности. Неслучайно они не включены в состав собственных доходов.

Тем не менее, учет таких субвенций, предназначенных для финансирования обязательств вышестоящих уровней власти, позволит определить совокупную бюджетную обеспеченность субъектов РФ и муниципальных образований и ее дифференциацию на территории всей страны. Значение же субвенций в их традиционном понимании, получивших в ст. 129 название «иных», имеет прямое отношение к бюджетному регулированию и бюджетной обеспеченности.

Следует отметить, что дотация, субвенция и субсидия как формы наделения финансовыми ресурсами бюджетов несовершенны. Эти источники бюджетов лишены стимулирующих свойств, они создают, по мнению многих авторов, у администраций-получателей иждивенческое настроение. Такая практика передачи средств не всегда способствует развитию хозяйственной инициативы администраций, снижает их воздействие на экономические процессы на территории и уменьшает на этой основе возможности увеличения доходной части их бюджетов, ослабляет финансовый контроль.

Тем не менее, отмечая все негативные стороны дотаций, субвенций и субсидий, полностью исключить их из инструментов наделения территориальных бюджетов необходимыми средствами нельзя. При формальном подходе к решению проблемы ликвидации дотации и передачи в больших размерах отчислений от неустойчивых источников доходов положение бюджетов может быть ухудшено. Это приведет к постоянным кассовым разрывам и необходимости многократного обращения за ссудами из вышестоящих бюджетов. В целом это осложнит финансирование плановых мероприятий.

Поэтому не везде и не всегда следует стремиться к замене дотаций, суб-венций и субсидий другими средствами. Они необходимы в тех населенных пунктах, где, во-первых, в силу сложившихся условий экономический потенциал не может быть расширен до таких размеров, чтобы обеспечить формирование необходимых доходов, во-вторых, имеются обоснованные и масштабные проекты, решение которых не под силу местным органам власти.

Выбор пропорции между объемом средств, передаваемых местным бюджетам в форме отчислений от налогов, дотаций и субсидий, должен заключаться в выборе соотношения приоритетов: стимулирования муниципальных органов власти к развитию налоговой базы и равномерностью распределения финансовых ресурсов.

Самым серьезным недостатком действующего механизма бюджетного регулирования является то, что он состоит из разрозненных и не всегда регламентируемых законодательными нормами форм перераспределения бюджетных средств. Поэтому сфера действия каждой из вышеназванных форм, их сочетание, конкретные размеры перераспределяемых с их помощью финансовых ресурсов каждый раз определяются по-разному, индивидуально. Соответственно, влияние этих методов разнонаправлено, а зачастую и просто взаимоисключаю-

ще, что, как правило, приводит к субъективизму при принятии финансовых ре-шений. Такая практика сложилась не только между субъектами РФ и муниципальными образованиями, но и между Российской Федерацией и ее субъектами. Наибольшую критику вызывает распределение Фонда регионального развития, призванного выравнивать обеспеченность территорий объектами инфраструктуры, но направляющего ныне 2/3 средств всего двум субъектам РФ, и в связи с этим усугубляющим проблему территориального выравнивания.

Единые подходы к организации всех видов финансовой помощи, заложенные в новой редакции Бюджетного кодекса РФ, призваны в максимальной степени реализовать потенциал их совокупного целенаправленного воздействия на экономику региона. Это позволит изменить методологию бюджетного выравнивания, понимаемого как совокупность выделяемых нижестоящим бюджетам средств в расчете на душу населения, с целью достижения определенных стандартов государственных услуг на всей территории страны.

Механизмы бюджетного выравнивания в отрыве от бюджетного стимулирования, естественно, не могут быть использованы в качестве инструмента активной региональной политики экономического роста. Без учета анализа и прогноза состояния бюджетов территорий они неизбежно будут работать в отрыве от общих региональных интересов. Соответственно, совершенствование механизмов бюджетного выравнивания посредствам оказания финансовой помощи территориям необходимо проводить в целях повышения заинтересованности органов власти на местах в расширении собственной доходной базы, развитии инвестиционной активности, проведении структурных преобразований в их экономике. Вышестоящие органы власти могут и должны заниматься выравниванием финансового положения территорий на основании их налогового потенциала, но, в конечном итоге, ответственность за балансирование бюджетов органов местного самоуправления, за обеспечение нормального уровня потреб-ления государственных услуг ложится на местные органы власти. И для них проблема самодостаточности экономического потенциала местного самоуправления становится главной.

Логика реализации идеи о выравнивании возможностей территорий к саморазвитию в процессе бюджетного регулирования должна строиться не на нынешних, а на принципиально иных схемах распределения доходов, расходования бюджетных средств и оказания финансовой помощи, базирующихся, прежде всего, на программно-целевом бюджетном финансировании, которые успешно используются во многих странах. А это, по мнению Подпориной И.В., означает, не простое деление бюджетных средств (в том числе и налоговых доходов), а деление их в интересах территорий и конечных бюджетополучателей на договорной основе с органами местного самоуправления, где взаимно увязывается и ответственность бюджетополучателей, и интересы территорий, и возможности увеличения их налогового потенциала [112, с. 19].

В зарубежной практике существуют два концептуальных подхода к проблеме бюджетного выравнивания, основанных на исследованиях Рассела Метьюза [51, с. 78].

При первом подходе задача определяется как выравнивание условий производства социальных благ на отдельных территориях. Он применяется в тех случаях, когда особое значение придается цели реализации единых стандартов социальных услуг на всей территории страны. Этот подход позволяет донору контролировать бюджет реципиентов, влиять на структуру и объем их бюджетных расходов. Подход реализуется через систему целевых грантов.

Во втором подходе выравниваются условия бюджетной деятельности тер-риториальных властей, что следует понимать, во-первых, как выравнивание бюджетного потенциала, которое включает развитие условий по формированию бюджетных доходов или выравнивание доходной функции; во-вторых, выравнивание различий в затратах на производство социальных благ или выравнивание расходной функции. Этот подход служит инструментом децентрализованного управления. В нем делается упор на самостоятельность и бюджетную ответственность реципиентов перед жителями их территорий. Требуемый (минимальный, стандартный) уровень социальных услуг на всей территории страны достигается путем повышения бюджетных потенциалов нуждающихся в поддержке территорий. Этот подход осуществляется с помощью общих или универсальных трансфертов.

Уровень выравнивания определяется целями национальной политики. Выравнивающим стандартом может быть признан фактический средний, или медианный, уровень по всем территориям или по группе территорий, имеющей наибольший бюджетный потенциал. По расходам в качестве стандартов используются не только усредненные фактические показатели, но и установленные социальные нормы и нормативы.

Теорией бюджетного выравнивания не отдается предпочтения ни одной из сторон процесса выравнивания - выравниванию по доходам или расходам. С теоретических позиций они равны, поскольку нивелированию подлежат те различия, которые находятся вне сфер контроля территориальных властей. На практике для территории с бюджетным потенциалом ниже определенного уровня не имеет значения, с чем связана его финансовая слабость - с более плохими условиями формирования доходов или более высокими бюджетными издержками. Как показывает опыт многих стран, региональные различия в бюджетных затратах могут быть даже более контрастными, чем различия в условиях формирования доходов региональных бюджетов.

Хотя оба подхода к бюджетному выравниванию позволяют сочетать две стороны процесса выравнивания, на практике первый подход обычно используется только для выравнивания потребностей в финансировании расходов, а второй - часто только в целях выравнивания условий образования доходов. Лишь в немногих странах практикуется комплексное горизонтальное выравнивание. В соответствии с двумя подходами к бюджетному выравниванию существуют различные модели регулирования межбюджетных отношений.