Межбюджетные отношения
Межбюджетные отношения — это отношения между органами государственной власти РФ, субъектов РФ и местного самоуправления.
Они строятся на принципах сбалансированности интересов участников; самостоятельности и законодательного разграничения расходных полномочий и доходных источников; перераспределения средств для выравнивания бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований; единства и равенства всех бюджетов РФ.Бюджетное регулирование — это процесс распределения доходов и перераспределения средств между бюджетами разных уровней для выравнивания доходной части бюджетов, осуществляется с учетом государственных минимальных социальных стандартов.
Бюджетный кодекс РФ разграничил доходы и расходы по бюджетам различных уровней. Доходы бюджетов можно разделить на две группы:
• собственные — доходы, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами;
• регулирующие — федеральные и региональные налоги и платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений в процентах в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты на очередной финансовый год и на долговременной основе (не менее 3-х лет). Нормативы отчислений определяются законом о бюджете, который передает регулирующие доходы.
Одним из методов бюджетного регулирования является оказание прямой финансовой помощи из вышестоящего бюджета нижестоящему, в форме прямой финансовой поддержки:
• Субвенция — фиксированный объем государственных средств, выделяемых на безвозмездной и безвозвратной основе для целевого финансирования расходов бюджетов, используется в течение оговоренного срока.
• Дотация выдается единовременно, без целевого назначения, когда закрепленных и регулирующих доходов недостаточно для покрытия текущих расходов.
• Субсидия — бюджетные средства предоставляются бюджету другого уровня, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.
• Бюджетный кредит — форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам на возвратной и возмездной основе.
• Бюджетная ссуда — бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основе на срок не более 6 месяцев в пределах финансового года.
Специфический характер межбюджетных связей выражается понятием бюджетного федерализма, который характеризует не только правовые бюджетные отношения и правовое положение (бюджетные полномочия) между уровнями власти. Бюджетный федерализм — это системно организованная совокупность денежных потоков между субъектами межбюджетных отношений по формированию, распределению и использованию бюджетных фондов.
Субъекты межбюджетных отношений и субъекты бюджетного федерализма различны, в бюджетном процессе субъектами бюджетных отношений выступают государство, с одной стороны, и налогоплательщики — с другой, но в системе межбюджетных отношений нет налогоплательщиков. Органы государственной власти (федеральный центр, субъекты РФ, местное самоуправление) не выступают по отношению друг к другу налогоплательщиками. Налогоплательщиками являются юридические и физические лица (граждане), а не органы государственной власти.
Но не все субъекты межбюджетных отношений являются субъектами бюджетного федерализма, так, структуры местного самоуправления (города, районы, поселки, муниципальные территории) не вступают в отношения федерализма ни с федеральным центром, ни с органами власти субъектов РФ. Поэтому по юридическому и политическому смыслу их бюджетные связи с органами государственной власти не являются отношениями субъектов Федерации. Межбюджетные потоки циркулируют от бюджета субъекта РФ (республиканского, областного, краевого, окружного) к местным бюджетам (бюджеты местного самоуправления).
Этот блок, входя в систему межбюджетных отношений, юридически выпадает из бюджетного федерализма, поскольку местные органы не являются субъектами федерации и не входят в систему органов государственной власти. Межбюджетные отношения — понятие более широкое, чем бюджетный федерализм, но в силу их взаимозависимости бюджетный федерализм как система отношений центра и субъектов РФ выступает основным фактором в этих отношениях (табл. 4.3).Таблица 4.3 - Распределение средств между звеньями бюджетной системы РФ (%)
| Консолидированный бюджет РФ | 100% |
| Федеральный бюджет РФ | 60% |
| Консолидированные бюджеты субъектов Федерации | 40% |
| Бюджеты субъектов Федерации (региональные бюджеты) | 33% |
| Бюджеты государственных внебюджетных фондов | 100% |
| Бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов | 0,6% |
Основной проблемой бюджетного федерализма является бюджетное выравнивание (сбалансированность). Различаются понятия вертикальной сбалансированности (вертикального выравнивания) и горизонтальной сбалансированности (горизонтального выравнивания), которыми оперируют в зарубежной практике бюджетного федерализма. В западных концепциях — вертикальное выравнивание это достижение сбалансированности между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с потенциалом его доходных ресурсов (налоговых поступлений).
Если потенциальные возможности недостаточны для финансирования выполнения функции, за которые отвечает региональный или местный орган, то центральное правительство обязано предоставить этому нижестоящему уровню власти недостающие бюджетные ресурсы.
Если речь идет о «вертикали» — несоответствия между расходными функциями региональных бюджетов и поступлениями, которые закреплены за ним, устранить без внешней корректировки нереально: абсолютное совпадение налогового потенциала и объективных потребностей данной территории не встречается. Поэтому центральное правительство, обладая большими возможностями и объемами налоговых поступлений, должно компенсировать дисбаланс региональных бюджетов, направляя в их доходы часть средств, аккумулированных на уровне федерального бюджета РФ.
В отношениях региональных и местных властей принцип вертикальной сбалансированности накладывает на них:
1) ответственность за финансовое обеспечение закрепленных за ними функций и предоставление населению соответствующих услуг либо непосредственно государственными учреждениями, либо через частный сектор;
2) обязанность эффективно использовать права по сохранению и увеличению собственного потенциала.
4.5