1.1 Понятие межбюджетных отношений и принципы их организации
В Бюджетном кодексе Российской Федерации в течение более чем четырех лет с момента его введения в действие присутствовало определение межбюджетных отношений как отношений между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления [2, ст.
129]. Однако эту дефиницию следует признать неточной, поскольку любые отношения между органами власти в любой сфере и по любому поводу можно назвать в таком случае межбюджетными.В литературе существует множество трактовок понятия «межбюджетные отношения», которые уточняют определение, данное в Бюджетном кодексе РФ, но различаются между собой кругом вопросов, включаемых в бюджетные пра-воотношения, складывающиеся между органами власти разных уровней в сфере бюджетной деятельности.
По мнению ряда авторов, межбюджетные отношения представляют собой отношения между органами государственной власти федерального, регионального уровней и органами местного самоуправления по поводу бюджетного устройства, реализации бюджетного федерализма, в том числе распределения и перераспределения доходов и расходов между бюджетами [72, с. 72]. В этом определении компетенция органов государственной власти и местного самоуправления необоснованно ограничивается и не соответствует законодательно установленным в ст. 7-9 Бюджетного кодекса РФ и практически реализуемым полномочиям.
Бабич А.М. и Павлова Л.Н. более широко характеризуют межбюджетные отношения и понимают их как «совокупность отношений между органами государственной власти Российской Федерации, органами власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления по поводу разграничения и за-крепления бюджетных правомочий, соблюдения прав, обязанностей и ответственности органов власти в области составления, утверждения и исполнения бюджетов и бюджетного процесса» [46, с.
147]. В данной трактовке межбюджетных отношений акцент делается на четком определении доходных и расходных полномочий и их закреплении за соответствующим уровнем власти, а также особое внимание уделяется ответственности органов власти за организацию бюджетного процесса, что, по нашему мнению, является одним из необходимых условий построения эффективной системы межбюджетных отношений. Но одновременно авторы, говоря о соблюдении прав, обязанностей и ответст-венности, допускают возможность отклонения полномочий органов власти от юридической нормы, что фактически может иметь место на практике, но не в самом определении понятия.
По мнению Ю. Любимцева, более глубокая трактовка межбюджетных отношений заключается в их понимании как системно организованных денежных потоков и связей между субъектами межбюджетных отношений по формированию, распределению и использованию бюджетных фондов и грантов. В этом случае, во-первых, в систему субъектов межбюджетных отношений вовлекаются члены общества (физические лица) - получатели грантов (бюджетных пособий); во-вторых, важное значение приобретает проблема финансовых кругооборотов (их направленность, организация, регулирование, устойчивость, воспроизводимость); в-третьих, становится первостепенной проблема потенциалов бюджетных фондов, формируемых и распределяемых посредством системы межбюджетных отношений. Органы власти всех уровней выступают, по мнению Ю.Любимцева, лишь как посредники между государством и членами общества по финансовому (бюджетному) обеспечению предоставления социальных (общественных) благ в соответствии с установленными нормами и стандартами, а также возможностями государства [106, с. 22]. Такое понимание роли публичных финансов в системе общественных отношений не вызывает возражений, но существенно и неоправданно расширяет понятие межбюджетных отношений посредством включения в их состав граждан.
Колесов А.С. считает, что определение межбюджетных отношений должно включать более полный перечень отношений, возникающих в ходе бюджетного процесса, в том числе отношений между органами власти одного уровня; отношений между федеральными и местными органами власти, минуя субъекты РФ; допущение ситуации оказания помощи из нижестоящего бюджета вы-шестоящему.
Исходя из этого, Колесов А.С. полагает, что, во-первых, межбюджетные отношения - это неотъемлемая часть более широкого процесса, которым является бюджетная политика, причем, они выступают первичными по отношению к другим ее направлениям; во-вторых, межбюджетные отношения являются государствообразующими и бюджетообразующими [97, с. 3]. В данном определении межбюджетных отношений отражены как вертикальные взаимоотношения между федерацией, субъектом федерации и местными органами власти, так и горизонтальные - между органами власти одного уровня. Автор делает акцент на не получившем практического распространения в Российской Федерации, но имеющем место в других странах, горизонтальном типе межбюджетных отношений, не противоречащим компетенции субфедерального и местного уровней власти.Более широкое определение межбюджетных отношений дает Бежаев О.Г. Он считает, что межбюджетные отношения - это экономико-правовые отношения, возникающие между органами государственной и муниципальной власти в ходе бюджетного процесса по поводу разграничения на постоянной или долговременной основе расходных полномочий, доходов, поступающих в бюджетную систему страны, определения нормативов закрепления на постоянной и долговременной основе федеральных и региональных налогов, перераспреде-
ления средств из бюджетов вышестоящих уровней в нижестоящие в порядке бюджетного регулирования, возмещения расходов, связанных с передачей расходных полномочий или принятием решений, вызвавших дополнительные расходы или потери доходов других бюджетов, передачи средств в форме дотаций, субвенций, субсидий временной финансовой помощи на возвратной платной и бесплатной основе, а также объединения средств для финансирования расходов в интересах разных уровней власти и разных территорий одного уровня власти [48, с. 17].
В данном определении приведен практически полный перечень отношений, возникающих в ходе бюджетного процесса, которые можно квалифицировать как межбюджетные. Вместе с тем, в нем отсутствует важная составляющая - целевая направленность организации межбюджетных отношений.
Федеральным законом № 120-ФЗ от 20 августа 2004 г. «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» статья 6 Бюджетного кодекса РФ дополнена определением понятия «межбюджетные отношения». Они понимаются как взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. С точки зрения предмета в этом правовом определении межбюджетных отношений содержится исчерпывающий состав признаков, характеризующих понятие. Однако, цель этих взаимоотношений по-прежнему не указана.
На данном этапе исследования определим ее как выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности и представление гражданам страны услуг, гарантируемых государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории Российской Федерации. Такое понимание цели организации межбюджетных отношений соответствует принципу выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований, закрепленному в статье 129 Бюджетного кодекса РФ.
Однако, Федеральным законом № 120-ФЗ от 20 августа 2004 г. «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» указанная статья, как и вся 16-я глава Бюджетного кодекса РФ, изложена в новой редакции. В ней не содержится упоминания о минимальной бюджетной обеспеченности, определение которой изъято и из 6-й статьи документа. Речь идет о расчетной бюджетной обеспеченности, определяемой на основе прогнозируемого налогового потенциала, дотаций из фондов финансовой поддержки и стоимости бюджетных услуг в расчете на одного жителя. Фактически уровень расчетной бюджетной обеспеченности утратил связь с понятием «минимальные государственные социальные стандарты», также изъятым из 6-ой статьи Бюджетного кодекса РФ, и ориентируется на рас-
полагаемые доходы в оказании бюджетных услуг. Тем самым из правового поля бюджетной политики исчезла сама проблема разработки минимально допустимого уровня финансирования услуг, предоставление которых гарантировалось бы государством.
Межбюджетные отношения в соответствии с Федеральным законом № 120-ФЗ от 20 августа 2004 г. «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» не имеют своих особенных принципов, определявшихся ранее 129 статьей Бюджетного кодекса РФ. Они основываются теперь на общих принципах бюджетной системы, состав которых дополнен принципом равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований, а содержание трех принципов модифицировано с учетом распространения единообразного подхода к регулированию всей системы бюджетных правоотношений.