§ 2 Проблемы межбюджетных отношений в Российской Федерации
Межбюджетным отношениям в российской бюджетной политике традиционно отводится значимое место, а объем межбюджетных трансфертов как средств, перемещаемых между бюджетами разных уровней, достигает 25-30 % от расходов консолидированного бюджета страны (таблица 2).
Таблица 2 - Межбюджетные трансферты бюджетам субъектов Российской Федерации на 2015 - 2016 годы[10]
В миллиардах рублей
| Наименование | 2015 г., закон | 2016 г., проект |
| Межбюджетные трансферты, всего | 1 447,4 | 1 355,2 |
| в том числе: | ||
| Дотации, из них | 596,1 | 594,7 |
| в процентах к МБТ (всего) | 41,2 | 43,9 |
| - дотации на выравнивание | 487,8 | 487,8 |
| - дотации на сбалансированность | 97,4 | 96,0 |
| Субсидии | 370,3 | 288,7 |
| в процентах к МБТ (всего) | 25,6 | 21,3 |
| Субвенции | 308,7 | 303,9 |
| в процентах к МБТ (всего) | 21,3 | 22,4 |
| Иные межбюджетные трансферты | 172,4 | 167,9 |
| в процентах к МБТ (всего) | 11,9 | 12,4 |
Для целей выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации с 1994 г.
в составе федерального бюджета создается Федеральный фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР). Он формируется за счет части налоговых доходов федерального бюджета, ежегодно индексируется на прогнозируемый уровень инфляции. Актуальным в его распределении является усиление прогрессивности выравнивания. Оно может быть достигнуто, в частности, за счет снижения уровня выравнивания, если на втором этапе выравнивания подтягивать бюджетную обеспеченность регионов не до среднероссийского уровня, а до уровня ниже среднероссийского. В результате относительно богатые субъекты РФ (например, Кемеровская, Ярославская, Нижегородская, Оренбургская, Белгородская области) перестанут получать выравнивающие трансферты, а высвободившиеся средства можно будет направить на повышение бюджетной обеспеченности наиболее бедных регионов. Это тем более важно, что доля дотаций из ФФПР в сумме налоговых, неналоговых доходов и выравнивающих трансфертов в относительно богатых регионах незначительна и составляет от 1 до 3 %.Согласно данным Минфина России, разрыв между максимальным (г. Москва) и минимальным (Республика Ингушетия) значениями бюджетной обеспеченности до распределения дотаций на выравнивание составил в 2010 г. 28 раз. Однако даже после распределения дотаций сохраняются существенные различия в уровне финансовой обеспеченности консолидированных региональных бюджетов: разрыв в подушевых доходах (включающих налоговые доходы и дотацию на выравнивание) с учетом индекса бюджетных расходов самого богатого региона (Москва) и самого бедного (Камчатский край) превысил в 2010 г. шестикратное значение. При этом коэффициент вариации данных подушевых доходов составил 62,6 %. Уровень подушевых доходов в 20 субъектах составил менее 70 % величины подушевых налоговых доходов в среднем по Российской Федерации (до выделения дотаций на выравнивание таких субъектов было 44, т.е. более половины).
Достижение лучшего варианта выравнивания бюджетной обеспеченности между регионами России возможно за счет взимания «отрицательного трансферта», но с учетом индекса бюджетных расходов.
Механизм отрицательного трансферта применяется в Г ермании. Если показатель финансового потенциала земли составляет 100 - 101 % от среднего показателя, то она производит отчисления в федеральный бюджет в размере 15 % от соответствующей суммы превышения; при показателе, равном 101 - 110 % от среднего, размер отчислений увеличивается до 66 %; и для показателя свыше 110 % - до 80 %. Механизм отрицательного трансферта в Российской Федерации введен только в отношениях между регионами и муниципалитетами. Причем, размер изъятия доходов муниципалитетов начинается только при их превышении среднерегионального уровня в два раза. Из этого превышения перечислению в региональный бюджет подлежат только половина. Очевидно, что для точной настройки этого инструмента необходимо накопить достаточный объем информации, что позволит в дальнейшем изменить действующую ныне практику.Дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности региональных бюджетов предоставляются в кризисные периоды, отличаются низкой степенью формализации. Этот вид дотаций относится к мягким бюджетным ограничениям: предоставление существенных объемов дотаций на сбалансированность снижает стимулы руководства регионов к максимальной оптимизации расходов в условиях падения собственных расходов и, что более важно, к накоплению в будущем финансовых резервов на случай кризиса. В этом случае наличие собственных финансовых резервов снижает шанс на получение дополнительной финансовой помощи из федерального бюджета. В результате дотации на сбалансированность оказывают существенное искажающее влияние на систему стимулов субфедеральных властей как в краткосрочной, так и в долгосрочной перспективе.
К числу инструментов обеспечения сбалансированности бюджета относятся бюджетные кредиты, которые не входят в число межбюджетных трансфертов, поскольку являются возвратными средствами. Однако их влияние с учетом предоставления на срок от 1 года до 3 лет (ранее - до 1 года) на выполнение расходных обязательств регионов и муниципалитетов является существенным (таблица 3).
Таблица 3 - Объем предоставленных и погашенных бюджетных кредитов, выданных субъектам Российской Федерации в 2014 - 2015 гг.11
В миллиардах рублей
| Наименование | 2014 г., отчет | 2015 г., закон |
| Предоставлено, всего | 247,8 | 310,0 |
| в том числе: | ||
| для частичного погашения рыночных долговых обязательств | 149,1 | 160,0 |
| Погашение бюджетных кредитов | 77,4 | 98,1 |
Бюджетные кредиты предоставляются, как правило, в условиях сокращения доходных источников и недоступности для региональных властей рыночных заимствований. Лимиты на получение бюджетных кредитов регионами должны определяться на формализованной основе, а не по индивидуальным показателям несбалансированности бюджета. При выделении бюджетных кредитов заключается соглашение между Минфином России и субъектом Российской Федерации, в котором определяются меры по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта Российской Федерации, а также осуществления контроля за их исполнением.
Среди межбюджетных трансфертов по объему второе место после дотаций занимают субсидии. По итогам 2014 года федеральными органами исполнительной власти предоставлено 92 субсидии с учетом непрограммной «капитальной» субсидии как одного межбюджетного трансферта. Наибольшее количество субсидий предоставлялось в рамках следующих госпрограмм (без учета непрограммной «капитальной» субсидии):
- «Г осударственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 - 2020 годы» - 28 субсидий; [11]
- «Развитие здравоохранения» - 8 субсидий;
- «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации» - 7 субсидий;
- «Развитие физической культуры и спорта» - 7 субсидий;
- «Развитие образования» на 2013 - 2020 годы - 5 субсидий;
- «Социальная поддержка граждан» - 4 субсидии.
К числу основных проблем использования субсидий относится недостаточно высокий уровень кассового исполнения по ряду причин:
- поздние сроки принятия нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации о перераспределении бюджетных ассигнований, о распределении и перераспределении субсидий, внесении изменений в федеральные целевые программы, в том числе в правила предоставления и распределения субсидий;
- длительные сроки заключения соглашений между главным распорядителем средств федерального бюджета и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации о предоставлении субсидии, а также длительные сроки подготовки и доработки обосновывающих материалов субъектами Российской Федерации;
- перераспределение средств субсидий на иные цели в связи с невыполнением субъектами Российской Федерации условий предоставления субсидий, в том числе по уровню софинансирования расходного обязательства или по причине отсутствия потребности в субсидии у субъектов Российской Федерации;
- несвоевременное представление проектной документации субъектом Российской Федерации, а также позднее получение заключений ФАУ «Главгосэкспертиза России» о достоверности определения сметной стоимости по объектам капитального строительства;
- поздние сроки внесения изменений в федеральную адресную инвестиционную программу по объектам, софинансирование которых осуществлялось при предоставлении следующих субсидий:
- позднее проведение конкурсных процедур и в ряде случаев их отмена и др.
Аналогичные проблемы возникают у регионов при предоставлении субсидий муниципальным образованиям. Поэтому одной их региональных новаций является предоставление единой субсидии на решение ряда смежных вопросов, что позволяет более оперативно перемещать средства в рамках единой субсидии без согласования с регионом и повышает кассовое исполнение субсидируемых обязательств. Конечно, эту новацию сложно распространить на все виды субсидий, но в рамках одного главного распорядителя бюджетных средств эта задача вполне решаема.
Такой же подход целесообразно применить и к предоставлению федеральных субсидий.Важной проблемой предоставления многочисленных субсидий населению является оценка степени нуждаемости в целевой государственной поддержке. В Российской Федерации преобладает категориальный подход к оказанию такой поддержки: ветеранам труда, многодетным семьям и др. Необходимо на федеральном уровне установить универсальный подход к определению бедного домохозяйства. С учетом высокого уровня теневой экономики в стране целесообразно оценивать нуждаемость домохозяйства по потребительским расходам, а не по доходам. Показатели потребительских расходов используются в целях оказания государственной поддержки во многих странах, что повышает эффективность системы социальной защиты населения.
Важным направлением развития взаимодействия между публичноправовыми образованиями одного уровня является введение горизонтальных межбюджетных субсидий, то есть субсидий между бюджетами одного уровня на финансирование общих расходных обязательств, возникающих на основании соглашений. Такие субсидии необходимы для того, чтобы решать вопросы, имеющие общее значение для регионов, объединенных местоположением, и для муниципалитетов-соседей. При этом следует установить ограничения на предоставление такого рода субсидий регионам и муниципалитетам с учетом уровня их долговой устойчивости.
К о н т р о л ь н ы е в о п р о с ы
1 Каково место межбюджетных отношений в бюджетной системе?
2 Какие определения межбюджетных трансфертов наиболее распространены?
3 В чем недостатки приведенного в Бюджетном кодексе Российской Федерации определения межбюджетных трансфертов?
4 Какие принципы бюджетной системы лежат в основе организации межбюджетных отношений?
5 Что понимается под вертикальным бюджетным регулированием?
6 Что понимается под горизонтальным бюджетным регулированием?
7 Каково назначение дотаций в системе бюджетного регулирования?
8 Каков механизм расчета дотаций?
9 Что понимается под отрицательными трансфертами?
10 Каково назначение субсидий в системе бюджетного регулирования?
11 На какие категории следует разделить субсидии?
12 Что объединяет дотации и субсидии?
13 Каково назначение субвенций в системе бюджетного регулирования?
14 Что такое «единая субвенция»?
15 В каких видах межбюджетных трансфертов реализуется принцип взаимной ответственности?
16 Какие требования в межбюджетных отношениях содержит принцип компенсации?
17 Каким образом должны быть организованы межбюджетные отношения в соответствии с принципом прозрачности?
18 В чем недостатки определения принципа прозрачности Бюджетным кодексом Российской Федерации?
19 Каково назначение принципа социальной справедливости в межбюджетных отношениях?
20 По каким критериям различаются конкурентный и кооперативный федерализм?
21 Какой тип федерализма - конкурентный или кооперативный - является предпочтительным для Российской Федерации?
22 Почему в Российской Федерации не обеспечивается полное выравнивание бюджетной обеспеченности регионов?
23 Что понимается под мягкими бюджетными ограничениями?
24 Что общего между бюджетными кредитами и межбюджетными трансфертами?
25 В чем состоят основные проблемы предоставления и использования субсидий регионам России?
26 Какие задачи решает формирование единой субсидии?
27 Почему порядок предоставления субсидий населению нуждается в пересмотре?
З а д а н и я д л я и н д и в и д у а л ь н о й р а б о т ы
1 Прочитайте статью 142.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Разберитесь с механизмом отрицательного трансферта. Объясните его достоинства и недостатки. Приведите аргументы «за» и «против» введения такого механизма в межбюджетных отношениях регионов и Российской Федерации. Сравните с зарубежной практикой.
2 Из основных направлений бюджетной политики за ряд лет выберите все новации, направленные на изменение межбюджетных отношений. Приведите собственные аргументы по этому поводу.