1.4 Модели организации и регулирования межбюджетных отношений в зарубежных странах

Характеристика целей организации межбюджетных отношений, данная Беляевым Ю. А., отражает все черты как унитарных, так и федеративных бюджетных систем, ориентированных на достижение экономической эффективности, социальной справедливости, политической стабильности, господства закона, укрепления единства государства [49, с. 50].

Чем больше государство, чем разнообразнее условия его существования, тем актуальнее задача сбалансирования бюджетных интересов центра и территорий. И в России, и за рубежом большое значение имеют вопросы распределения компетенции между органами управления различных уровней, причем, особое внимание уделяется местным органам самоуправления, формированию надежной и стабильной доходной базы местных бюджетов, выравниванию доходов муниципальных образований, а также условиям и механизмам предоставления финансовой помощи.

Интерес России к мировому опыту решения названных проблем является актуальным, поскольку страна учитывает в своем развитии зарубежные модели функционирования и развития межбюджетных отношений. Изучение методов и механизмов, которые разные страны используют для решения аналогичных проблем, позволит выделить то общее, что характерно для современного этапа развития всего человеческого общества. Исходя из этого, можно выработать для России стратегию формирования и развития системы местного самоуправления, ее взаимодействия с вышестоящими органами управления, учитываю-щую, с одной стороны, российскую специфику, а с другой, - тенденции, свойственные всему мировому сообществу.

Мировой опыт демонстрирует отсутствие идеальной для всех стран модели межбюджетных отношений в силу огромного влияния политики и исторических традиций на бюджетно-налоговое устройство разных стран.

Рисунок 2 - Классификация моделей межбюджетных отношений

Экономическая модель есть упрощенное формальное описание различных экономических явлений и существенных факторов, их определяющих.

Модель межбюджетных отношений можно определить как совокупность взаимосвязей между субъектами бюджетных правоотношений по поводу формирования бюджетных средств, необходимых каждому уровню власти для реализации возложенных на нее полномочий.

Модели межбюджетных отношений значительно отличаются друг от друга. Их отличие связано со спецификой построения бюджетной системы каждой страны и формами прохождения средств между ее уровнями. Так, в одних странах средства могут передаваться из федерального бюджета в местные через субнациональные бюджеты. В этом случае субфедеральные бюджеты не играют никакой существенной роли в распределении средств, являясь лишь по - средником, передавая средства из рук в руки. Примером такого распределения средств по уровням бюджетной системы являются США. В других странах федеральный бюджет имеет право перечислить средства только в субфедеральные бюджеты, которые впоследствии будут распределять их в соответствующие местные бюджеты.

Необходимо отметить, что в экономической литературе существует огромное множество взглядов, причем, иногда противоречащих друг другу, на организацию межбюджетных отношений в различных странах.

на четком разграничении бюджетной ответственности и полномочий в сфере расходов между различными уровнями власти;

наделении каждого уровня власти доходными источниками, достаточными для реализации этих полномочий;

применении механизма трансфертов с целью сглаживания вертикальных и горизонтальных дисбалансов нижестоящих бюджетов с тем, чтобы обеспечить на всей территории страны определенный стандарт государственных услуг [56, с. 32; 51, с.70; 59, с. 139].

Интересным представляется подход к изучению моделей организации межбюджетных отношений сквозь призму таких понятий, как «централизация» и «децентрализация» органов власти.

Под централизацией понимается сосредоточение большей части государственных функций и управления в ведении федерального центра. В результате основные решения принимаются вышестоящими органами, а нижестоящим

следует действовать согласно полученным предписаниям. Понятие «централизация» неразрывно связано с процессом децентрализации как специфической формой проявления единого государства.

В едином государстве власть сосредоточена в руках центра. В нем нет никаких региональных образований с политической самостоятельностью. От централизованного государства отличаются единые децентрализованные государства, чья территория разделена на составные части, обладающие определенной автономией или компетенцией в области принятия решений [68, c. 42].

Существуют следующие модели организации межбюджетых отношений исходя из взаимодействия органов власти разных уровней:

модель кооперативного федерализма;

модель идеального федерализма (или дуалистического федерализма);

модель внутригосударственного федерализма (или связывающая модель);

модель межгосударственного федерализма (или разделяющая модель).

Кооперативный федерализм подразумевает сотрудничество центра и

субъектов в рамках федеративного устройства.

Идея «многообразия в единстве» означает не только конкуренцию между уровнями власти, но и свидетельствует о наличии основы для проведения совместной политики. Так, например, в Германии федерация и земли, а также земли кооперируются между собой для исполнения государственных задач.

Однако одним из отрицательных моментов кооперативного федерализма является непрозрачность решений, принимаемых центральными органами власти, сильное ограничение федерацией финансовой самостоятельности нижестоящих уровней.

Модели идеального (дуалистического) федерализма не существует в дей-ствительности. Дуализм применительно к федерализму означает наличие двух независимых и равноправных уровней власти. Особенность этой модели заключается в четком разделении властных полномочий между двумя независимыми и равноправными уровнями власти — федерацией и ее субъектами. В данной ситуации необходимость в сотрудничестве отпадает, так как каждый уровень власти несет ответственность за издание и исполнение определенных законов. Другой особенностью модели идеального федерализма является разделение финансовых полномочий между уровнями власти. Уровни власти имеют собственные источники доходов, в том числе налоговые, покрывающие все их расходы. Ни один из субъектов не зависит от финансовой поддержки федерации или другого субъекта. Модель дуалистического федерализма, являясь идеальной моделью, служит отправной точкой в дискуссиях о федерализме, в том числе дискуссий о реформе федеративной системы. Сравнение реально

складывающейся на практике системы с идеальной моделью выступает основанием для проведения реформ.

Ни одна из существующих в мире федеративных систем не соответствует полностью модели дуалистического федерализма. Тем не менее, немецкие специалисты считают, что наиболее близкой к ней является описанная в Основном Законе (Конституции) ФРГ федеративная система страны.

Любая федеративная система предполагает минимальную степень кооперации федерального центра и региональных властей. В случае их сотрудничества федеративная система функционирует успешно. В традициях немецкого федерализма, еще со времен Северогерманского союза 1867 г., заложено сотрудничество центра и субъектов федерации и, таким образом, найдены точки их соприкосновения.

Модель внутригосударственного федерализма или связывающая модель характеризуется распределением компетенции между уровнями власти по их типу, а не по государственным задачам или политическим сферам. Таким образом, все законодательство находится в исключительной компетенции центра, а исполнение этих законов в исключительной компетенции субъектов федерации

Особенностью межгосударственного федерализма или разделяющей модели является разделение полномочий между уровнями власти по государственным задачам и областям политики, а не по типу компетенции. В этом случае каждый уровень власти обладает определенной законодательной и исполнительной компетенцией.

Наличие и комбинация элементов, присущих связывающей и разделяющей моделям федерализма, формируют структуру каждой конкретной федеративной системы и учитываются при обсуждении реформ.

Необходимо отметить, что ни одна федеративная система не остается неизменной на протяжении длительного периода времени - баланс власти попеременно смещается то в сторону центра, то в сторону субъектов федерации. Федерализм представляет собой динамичную систему, приспосабливающуюся к постоянно меняющимся общественно-политическим условиям.

Использование данных типов моделей организации межбюджетных отношений характерно для многих стран, но особенно ярко этот процесс проявился в Германии, которая в своем развитии апробировала все эти модели.

Типы моделей бюджетного федерализма изучены недостаточно. Интересной для анализа представляется произведенная английскими специалистами Г. Хьюзом и С. Смитом группировка стран ОЭСР в соответствии со следующими признаками - схожесть подходов к регулированию межбюджетных отношений, особенность исповедуемой философии бюджетного федерализма, соотношение ролей центральных и субнациональных властей [56, с. 33]. В результате 19 стран ОЭСР были разбиты на четыре группы:

в первую группу вошли страны, характеризующиеся значительной самостоятельностью региональных и местных органов власти, опирающейся на широкие налоговые полномочия (это федеративные государства - Австралия, Канада и США - и унитарные - Великобритания и Япония);

вторая группа стран характеризуется высокой долей участия субнациональных властей в финансировании социальных расходов (это страны Северной Европы - Дания, Швеция, Норвегия, Финляндия);

третью группу составили страны Западной Европы (Австрия, Германия, Швейцария), характеризующиеся высокой степенью автономности бюджетов разных уровней в сочетании с развитой системой их сотрудничества;

и, наконец, в четвертую группу вошли страны, отличающиеся довольно большой финансовой зависимостью субфедеральных органов власти от федерального бюджета. К ним относятся южные и западные европейские страны - Бельгия, Франция, Греция, Италия, Нидерланды, Португалия и Испания.

Богачева О. предлагает разделить модели организации межбюджетных отношений в зарубежных странах на два типа: децентрализованные и кооперативные [56, с. 33].

Децентрализованные модели характеризуются следующими основными чертами:

в разграничении расходных полномочий между различными уровнями власти ведущая роль отводится центральному правительству. Так, из трех главных функций государственных органов власти и управления - макроэкономической стабилизации, перераспределения национального дохода и производства государственных товаров и услуг - первые две относятся к сфере дея-тельности центрального правительства, а третья делится между тремя уровнями власти;

наделение разных уровней власти полномочиями в сфере налогообложения происходит в соответствии с указанным распределением функций. Налоговые доходы центрального правительства формируются из первостепенных доходов, таких так подоходный налог с физических лиц и юридических лиц, акцизы и таможенные пошлины, т.е. с таких доходов, которые имеют ярко выраженную фискальную направленность. В то же время доходы субфедеральных бюджетов пополняются, так называемыми, второстепенными источниками - налогами на товары и услуги, имущество и земельные участки;

высокая степень финансовой независимости и самостоятельности региональных властей. Самостоятельность субфедеральных бюджетов определяется наличием у них прав совместного (федерально-регионального) использования налоговых баз, а также возможностью вводить любые налоги, не нару-шающие межрегиональную и внешнюю торговлю государства. Проблема преодоления горизонтального дисбаланса решается путем предоставления целевых грантов.

Ярким примером децентрализованной модели служит американский вариант бюджетного федерализма. К этому типу также можно отнести организацию межбюджетных отношений в Канаде.

Кооперативная модель обладает следующими особенностями:

более широкое участие региональных властей в перераспределении национального дохода и макроэкономической стабилизации, что приводит к более тесному сотрудничеству в сфере межбюджетных отношений центрального и регионального уровней власти;

увеличение доли региональных властей в системе распределения налоговых доходов, в том числе и национальных;

высокая степень централизации управления региональными государственными финансами со стороны центрального правительства и ограничение самостоятельности региональных властей.

Кооперативная модель бюджетного федерализма получила более широкое распространение. В организации межбюджетных отношений ее используют многие европейские государства и, прежде всего, скандинавские страны, а также Германия и Швейцария. Сюда же можно отнести и Российскую Федерацию.

Итак, первый тип модели (децентрализованный) характеризуется наличием двух относительно независимых уровней государственной власти - федерального и субфедерального. В основу этой модели положены особенности налоговой системы, характеризующейся наличием параллельных и независимых друг от друга систем сбора налогов, одновременное использование как национальным, так и субнациональными правительствами одной налоговой базы, конституционное разграничение предметов ведения и налоговых полномочий.

В кооперативной же модели бюджетного федерализма делается ставка на совместное использование федерально-региональных налогов. К положительным характеристикам данной модели можно отнести экономичность централизованного сбора доходов, активную практику бюджетного выравнивания, ха-рактеризующуюся широкими возможностями централизации части средств для целей горизонтального выравнивания. Однако, недостатком модели является излишняя централизация налоговых функций, ведущая к ограничению финансовой самостоятельности субфедеральных и местных органов власти.

Европейские страны, использующие кооперативную модель бюджетного федерализма, нивелируют ее недостатки путем четкого распределения бюджетных полномочий между всеми уровнями власти, предоставлением существенной финансовой самостоятельности территориям путем определения доли в совместных налогах, использованием эффективных механизмов регулирования вертикальных и горизонтальных дисбалансов бюджетов.

Важную роль в данной модели играют трансферты, к которым относят разные формы межбюджетного регулирования. Объем трансфертов в бюджетах регионов федеративных государств составлял от 4 % ВВП в Австрии, 4,3 % в Германии, 5,1 % в Швейцарии, 5,6 % в США, до 8 % ВВП в Канаде и Австралии. Их доля в совокупных поступлениях территориальных бюджетов в странах ОЭСР довольно высока и составляла в начале 90-х гг. около 40 %, в том числе в англосаксонских странах - 36 %, в скандинавских - 34 %, в федеративных европейских странах - 24 %, в других западноевропейских странах (Греция, Бельгия, Франция, Италия, Испания, Португалия, Нидерланды) - 63, 2 % [116, с. 61].

Зайдель Б. и Веспер Д. при изучении организации межбюджетных отношений в зарубежных странах исходят из возможности оптимального сочетания

преимуществ и недостатков централизации власти. При федеративной системе предметы ведения, компетенция и денежные средства должны быть разграничены между центральным правительством, отдельными штатами (землями) и муниципалитетами таким образом, чтобы центр мог эффективно исполнять свои обязанности перед страной в целом, а нижестоящие уровни власти могли параллельно решать собственные задачи. При этом следует учитывать, что органы местного самоуправления играют решающую роль в достижении соци-ального благополучия населения.

Существуют две противоположные нормативные модели организации внутренних бюджетно-налоговых взаимоотношений. Первая из них мотивируется преимущественно распределительными целями. Соответственно, в ней используется распределение доходов в качестве инструмента регулирования «неравных» условий жизни. Такой подход существует в Германии, где значительно ограничена свобода действий нижестоящих уровней власти в области создания доходов и определении направлений расходов. Причем, эту модель, в соответствии с классификацией Богачевой О.В., можно отнести к кооперативному типу.

Вторая модель не фокусируется на соображениях распределения. Едино-образных условий не следует добиваться путем корректировки результатов деятельности рыночных сил. Целесообразнее каждому региону и муниципальным образованиям дать возможность конкурировать исходя из собственных значительных преимуществ. Такой подход руководствуется идеей «конкурирующего», а не «сотрудничающего» федерализма. Принципы, обеспечивающие получение субсидий и льгот, служат в качестве интеллектуального обоснования для такого подхода. Если регионы и муниципалитеты меньше зависят от внешних фондов, то у них должна быть большая заинтересованность в рачительном использовании собственных ресурсов, усовершенствовании собственной налоговой базы, поскольку любой бюджетный избыток не будет изыматься путем соответствующего сокращения трансфертов, которые они получают через распределение доходов. Такой подход принят в США, где отдельные штаты могут проводить собственную налоговую политику [82, c. 16].

По своей сути, такой подход к рассмотрению организации межбюджетных отношений аналогичен подходу Богачевой О., где зарубежные страны разбиваются на две модели - децентрализованную и кооперативную.

Большинство авторов, анализируя межбюджетные отношения за рубежом, рассматривают их через призму бюджетного выравнивания, выделяя четыре основные модели: германская модель; американская модель; канадская модель; и редко рассматриваемая в экономических исследованиях, но имеющая право на существование, модель межбюджетных отношений, сложившаяся в унитарных государствах.

Германская модель ориентируется на выравнивание налогового потенциала федеральных земель, как основного фактора сглаживания горизонтальных бюджетно-налоговых диспропорций. Данная модель финансового выравнивания реализуется посредством следующих инструментов: перераспределения поступлений НДС и предоставления, как правило, только целевых

трансфертов. Межбюджетные отношения базируются на "общих" налогах, поступления от которых распределяются между всеми ее уровнями, при этом осуществляется их частичное перераспределение так, чтобы сократить разрыв между "богатыми" и "бедными" землями. Прямая финансовая помощь из вы-шестоящих бюджетов относительно невелика, но зато есть многочисленные и весьма крупные федеральные и совместные программы регионального развития [77, с. 24]. Уникальность немецкой модели заключается в эффективности применения данных инструментов.

Для американской модели бюджетного выравнивания характерна высокая децентрализация бюджетной системы, основанная на четком разграничении бюджетно-налоговых полномочий между уровнями власти, включая разграничение налоговых источников. Субъекты межбюджетных отношений обладают широкой финансовой самостоятельностью, дающей им право устанавливать так называемые «свои» налоги. Такая модель организации межбюджетных отношений в литературе часто описывается как «один налог - один бюджет». В результате возрастает ответственность каждого уровня власти, и особенно местного, за обеспечение населения необходимым набором государственных услуг.

Широко распространенной является канадская модель организации межбюджетных отношений (реализуется в Канаде, Швейцарии, Австрии), использующая одновременно элементы германской и американской моделей. Она ос-новывается на использовании нецелевых выравнивающих трансфертов, а также целевых грантов. Выравнивающие трансферты обеспечивают каждому субъекту средний уровень бюджетного дохода при условии применения средних ставок по каждому из доходных источников, участвующих в финансовом выравнивании, что должно гарантировать стандартный уровень расходов во всех субъектах. В качестве основного критерия для предоставления выравнивающих трансфертов принимается показатель численности населения.

Четвертая модель организации межбюджетных отношений характерна для унитарных государств. Примером являются Япония, Швеция, Дания и другие страны, активно применяющие схемы финансового выравнивания в отношениях между центром и муниципалитетами. Выравнивающие трансферты в этой мо-дели определяются как разница между базисными финансовыми потребностями и базисными финансовыми доходами, причем, они не связаны с фактическим исполнением территориальных бюджетов. Так, в Японии, в основе расчета выравнивающих трансфертов лежит расчет бюджета стандартной территории. Выделяют основные категории деятельности местных органов власти. Для каждой категории расходов определяются удельные издержки. На основании устанавливаемых удельных издержек определяются финансовые потребности стандартной территории. Затем финансовые потребности стандартной территории корректируются на специальные коэффициенты модификации [77, с. 24].

Рассмотренные подходы организации межбюджетных отношений дублируют друг друга. Авторы, занимающиеся изучением данного вопроса, используют свои собственные характеристики, по сути обозначающие одно и тоже.

Несмотря на имеющееся в мире большое многообразие моделей межбюджетных отношений, идеальной модели не существует. Каждая страна выбирает в различных моделях именно те элементы, которые в конкретных специфических условиях могут дать наибольший эффект. И при этом следует исходить, прежде всего, из существующей в этой стране политической и экономической ситуации, общего уровня развития в ней народного хозяйства.

Основная задача организации межбюджетных отношений - в конкретных экономических и политических условиях выбрать наиболее эффективную модель взаимодействия уровней власти. Для этого, как уже отмечалось, необходимо четко распределить расходные полномочия между уровнями власти, закрепить соответствующие им источники финансирования, сформировать систему оказания финансовой помощи беднейшим территориям.

Целью организации межбюджетных отношений является обеспечение государственных гарантий на определенном минимально допустимом уровне на всей территории всем гражданам независимо от места их проживания в получении государственных социальных услуг. Происходит желаемое выравнива-ние бюджетной обеспеченности, т.е. конечным потребителям предоставляется относительно равный доступ к бюджетным услугам. Для достижения этой цели используются различные методы, исходя из которых страны отличаются друг от друга по типу организации и регулирования межбюджетных отношений.

Таким образом, критерием эффективности каждой конкретной модели могут выступать только качество и объем бюджетных услуг, предоставляемых населению. Разные страны решают задачу выбора модели бюджетных отношений по-своему. Необходимо отметить, что эффективность системы межбюд-жетных отношений определяется не степенью централизации или децентрализации бюджетной системы, не наличием или отсутствием регулирующих налогов, не долями доходов и расходов федерального правительства, не объемом и способами передачи финансовой помощи, а четко установленной и сбалансированной системой всех этих факторов, строго соответствующей особенностям данного государства.

Сравнительный анализ сочетания названных факторов организации и регулирования межбюджетных отношений на примере США, Канады, Великобритании, Германии, Франции и Российской Федерации приведен в приложении А. Выбор именно этих стран не является случайным. Во-первых, рассмотрена система межбюджетных отношений как в федеративных, так и в унитарных государствах. Во-вторых, исходя из разделения компетенции между центральным и местным уровнями власти, представленные страны можно разбить на 2 группы: страны англосаксонской и континентальной правовой системы.

Специфическая черта стран англосаксонской правовой системы (США, Канада, Великобритания, Индия) заключается в том, что контроль за деятельностью местных органов власти осуществляется через центральные министерства, а также органы правосудия, т.е. на местах нет полномочных представителей правительства, которые бы контролировали деятельность местных органов власти [155]. Муниципалитеты являются автономными образованиями, осуще-ствляющими власть, возложенную на них центральным правительством.

Континентальная (или французская) модель государственного управления характеризуется высокой степенью централизации власти. Это отражается в системе административного контроля центральной власти над местными органами, а также в строгой иерархической подчиненности местных властей, при всей их автономности, центральным органам власти. Таким образом, в основе континентальной правовой системы лежит сочетание прямого управления на местах и местного самоуправления.

Итак, все современные государства мира имеют либо унитарное устройство, причем, таких стран подавляющее большинство (Великобритания, Франция, Италия, Испания, Чехия, Венгрия, Польша, Румыния, Болгария, Сингапур, Монако, Япония, Корея, Норвегия, Швеция, Португалия и др.), либо федеративное устройство (США, Канада, Индия, Германия, Австралия, Австрия, Мексика, Россия и др.). Бюджетное устройство стран определяется государственным устройством. В унитарных государствах бюджетная система состоит из двух уровней: государственный бюджет и местные бюджеты. В унитарных государствах наиболее ярко выражен принцип единообразия, единства. Здесь едины Конституция, система органов государственной власти, система права, судебная система, на территориях унитарных государств принято единое гражданство, используются одни и те же правительственные программы, проводится одна и та же политика, предприятия и граждане имеют одинаковую возможность получения услуг.

В федеративных государствах, число которых относительно невелико, наблюдается баланс территориально-политической децентрализации и государственного единства. Федеративное устройство обеспечивает не только децен-трализованное принятие решений, но и распределение полномочий, разделение власти, т.е. субъекты федерации могут в пределах распределенной компетенции принимать собственные законы, иметь свою правовую и судебную систему, предоставлять свое гражданство. При этом главной проблемой становятся вопросы распределения компетенции между различными уровнями власти. Федерация может возникнуть либо путем добровольного объединения нескольких государств в одно (примером такого объединения являются США, Германия, Швейцария, где федерации создавались снизу - т.е. штатами, землями, кантонами - причем, органы союзного государства получали столько полномочий, сколько отмерили им участники договора об объединении), либо в результате децентрализации изначально централизованного государства (Россия). Способ создания федерации в дальнейшем оказывает значительное влияние на ее развитие, на взаимоотношение федерации и членов федерации, на решение вопросов социально-экономического развития территорий.

Ни унитарные, ни федеративные государства не имеют каких-либо преимуществ друг перед другом в вопросе разграничения компетенции между уровнями власти. Нельзя также утверждать, что унитарное или федеративное устройство обеспечивают лучшее или худшее государственное регулирование развития своих территорий. Государственное устройство не формирует ни качество, ни успешность этого регулирования, но оно самым прямым образом

формирует модель этого регулирования, его схему, механизмы и процедуры [105, c. 70].

Теперь обратимся к критерию разграничения предметов ведения и полномочий. Разделение властей по функциональной специализации органов власти предполагает разделение (разграничение) между уровнями и органами власти предметов ведения и соответствующих им полномочий. Причем, разграничение полномочий между органами власти разных уровней по осуществлению бюджетных расходов является базовым элементом межбюджетных отношений, т.к. при отсутствии четкого распределения прав и обязанностей между уровнями власти невозможно сформулировать ясное и логическое распределения доходов и расходов между тремя уровнями бюджетов, обеспечить рациональность межбюджетных отношений. Кроме того, нельзя смешивать такие поня-тия, как «предметы ведения» и «полномочия». К предметам ведения относят круг вопросов, конкретное направление деятельности или управления, а под полномочиями понимают права и обязанности и, одновременно, ответственность за конкретный вид деятельности. В свою очередь, предметы ведения и полномочия образуют компетенцию того или иного уровня власти. Такая трактовка соотношения предметов ведения, компетенции и полномочий органов власти была дана Федеральным законом № 119-ФЗ от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между орга-нами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ».

Мировая практика сталкивается с проблемой разграничения полномочий в течение тысячелетий, с момента децентрализации власти, ее территориального и функционального разделения. Существует несколько относительно типичных моделей разграничения предметов ведения и полномочий:

установление перечня исключительных полномочий, закрепленных за федерацией, все остальные полномочия достаются штатам, землям. Эта модель провозглашена конституциями таких стран, как США, Франция, Швеция, Австралия, Мексика, Югославия;

установление двух исчерпывающих групп полномочий - исключительно федеральных и исключительно субфедеральных. Данная модель используется в Эфиопии и Аргентине;

применение трех исчерпывающих перечней полномочий: федерации, субъектов федерации и совестных полномочий. Ярким примером использования данной модели разграничения предметов ведения и полномочий является Индия (за федерацией закреплено 97 пунктов, за штатами - 66, в совместном ведении предусмотрено 47 пунктов). Примером также может служить и Канада;

установление исчерпывающего перечня полномочий федерации и совместных полномочий федерации и ее субъектов. Причем, закрепление собственных полномочий субъектов федерации исходит из «остаточного принципа». Эта модель характерна для России, Германии, Австрии, Швейцарии, Бразилии и др. стран [42, c. 15].

Эффективная модель организации межбюджетных отношений должна основываться как на четком разграничении расходных, так и доходных полномочий, наделении всех уровней власти достаточными источниками доходов для реализации возложенных на них функций. Целью разграничения налогов между уровнями бюджетной системы является создание исходных условий для сбалансированности бюджета каждого уровня исходя из имеющегося на данной территории налогового потенциала. При этом должны соблюдаться минимальные государственные социальные стандарты, которые гарантируются гражданам страны [90, с. 49]. Необходимо стремиться к оптимальному разграничению налогов на постоянной основе между уровнями бюджетной системы. Рассмотрим формирование доходов каждого уровня бюджетной системы в выбранных нами для анализа зарубежных странах.

Целью разграничения доходов (налогов, в первую очередь) является создание исходных условий для сбалансированности бюджетов на каждом уровне исходя из имеющегося на данной территории налогового потенциала. При этом должны учитываться задачи и функции, возлагаемые на соответствующие органы власти, а также соблюдение минимальных государственных социальных стандартов, которые гарантируются гражданам в качестве конституционных прав на всей территории страны.

Разумеется, следует стремиться к оптимальному разграничению доходов на постоянной основе между уровнями бюджетной системы, которое бы отвечало принципу сочетания интересов. Но такая схема не всегда укладывается в конкретные условия той или иной страны на соответствующем этапе ее развития [90, с. 49]. Кроме того, в разных странах на первый план при разграничении доходных источников выходят разные принципы и оказывают первосте-пенное влияние разные факторы.

Мировая практика выделяет следующие основные подходы к разграничению налогов между уровнями бюджетной системы:

а) четкое разграничение конкретных видов налогов по уровням управления (федеральные, региональные, местные) и закрепление их за соответствующими уровнями бюджетной системы (соблюдение принципа «один налог - один бюджет»);

б) разделение ставок путем закрепления за каждым уровнем управления конкретной доли налога в пределах единой ставки обложения (квотирование);

в) установление местных надбавок к федеральным и региональным налогам.

Так, в США нет долевых налогов. Местные налоги в США играют самостоятельную роль и, в отличие от России, Германии, ряда других стран, служат основой доходной части местных бюджетов. Муниципалитеты (как и штаты) обычно могут вводить и свои налоги, поэтому размеры налогов и уровни облагаемых налогами доходов значительно отличаются друг от друга в разных штатах и муниципалитетах.

В США наблюдается высокая степень фискальной автономии субнациональных органов власти как в части расходования бюджетных средств, так и в части формирования доходных источников бюджетов. Конституция США на-

деляет собственными налоговыми полномочиями только федеральное и регио-нальные правительства, органы власти муниципалитетов получают права по установлению и сбору налогов в результате их делегирования органами власти штатов. Таким образом, в США отдается предпочтение четкому разграничению налогов по уровням управления и широко применяются надбавки к федеральным и региональным налогам.

Налоги в Канаде устанавливаются на всех уровнях бюджетной системы - федеральном, провинциальном (территориальном) и местном уровне. В Канаде нет регулирующих налогов.

Все налоги Федеративной Республики Германии можно разделить на 2 группы: 1) налоги, закрепленные за определенным уровнем и поступающие туда в полном объеме, - собственные; 2) налоги, распределяемые на долевой основе между уровнями бюджетной системы, - общие налоги.

В большинстве зарубежных стран, в отличие от США, местные налоги не являются основным источником формирования местных бюджетов. Основным источником формирования местных бюджетов большинства европейских стран являются отчисления в самых различных формах. Можно выделить две основные категории отчислений: первая - целевые и блочные субсидии, вторая - долевые налоги [78, с. 8].

Долевые налоги широко применяются в тех странах, где местные органы власти практически лишены возможности влиять на уровень ставок налогов. В Германии существуют три основных типа долевых налогов: подоходный налог, налог с корпораций и НДС. Указанные налоги приносят стране около 75 % всех налоговых поступлений.

В большинстве субъектов РФ формирование доходной базы местных бюджетов базируется на отчислениях от регулирующих доходов. Более 90 % доходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации образуются путем отчисления от федеральных закрепленных и регулирующих налогов, собственные налоги составляют соответственно 13 и 6 % общих доходов региональных и местных бюджетов. Последние получают по каналам бюджетного регулирования около 80 % своих суммарных доходов [121, с. 15].

На формирование доходной базы местного самоуправления оказывает огромное влияние бюджетное регулирование. В целях его совершенствования важно рассмотреть инструменты бюджетного регулирования, используемые зарубежными странами. Прямое заимствование зарубежного опыта здесь практически невозможно из-за множества индивидуальных особенностей стран. Однако, существуют некоторые общие принципы и конкретные механизмы выравнивания территориального развития, которые можно адаптировать и эффективно использовать в разных странах.

К инструментам бюджетного регулирования местных бюджетов в РФ, как уже было отмечено, относят нормативные отчисления от регулирующих доходов; оказание финансовой помощи в виде дотаций, субвенций, субсидий, в том числе дотаций, выделяемых из фонда финансовой поддержки муниципальных образований.

В зарубежных странах используется несколько иная терминология и классификация инструментов регулирования доходов бюджетов, но это не уменьшает необходимость изучения теории и практики межбюджетных отношений в зарубежных станах.

В США через субсидии, субвенции и дотации правительство может активно влиять на социально-экономическое развитие муниципальных образова-ний. Межбюджетное выравнивание в США представлено сложной системой бюджетных грантов, выделяемых бюджетам различных уровней.

В США нижестоящим бюджетам представляется как целевая, так и безусловная финансовая помощь. Основным видом безусловной (нецелевой) финансовой помощи является программа межбюджетного выравнивания доходов, основанная на выделении трансфертов, рассчитанных по законодательно утвержденной формуле, учитывающей расходные потребности и фискальный потенциал. Целевая финансовая помощь предоставляется в виде грантов, идущих на финансирование широкого спектра расходных статей (здравоохранение, социальное обеспечение и др.).

В Германии, несмотря на хорошо развитую систему долевых налогов, финансовая помощь общинам в виде субсидий имеет немаловажное значение, поскольку мощная система выравнивания бюджетной обеспеченности за счет «солидарных» налогов (где большое значение имеет система перераспределения НДС) используется в основном в отношении земель. Для местных правительств поступления от налогов и иных источников не достаточны, чтобы в полной мере осуществлять ряд программ. Поэтому они находятся в зависимости от субсидий, предоставляемых землями. Некоторые субсидии (как и в США) выделяются под конкретные цели, а некоторыми можно свободно распоряжаться. Подобная схема выравнивания бюджетно-налоговых ресурсов на местном уровне имеет целью сократить неравенство общин внутри каждой земли, поскольку у одних большие налоговые поступления, а у других - недостаточные для финансирования расходных обязательств общин.

Сложившаяся в ФРГ бюджетная система предполагает, что внутри каждого субъекта федерации существует собственная методика перераспределения ресурсов между бюджетами муниципальных образований. Обычно при составлении таких методик органы власти земель исходят, в первую очередь, из расходных обязательств муниципалитетов.

Основной целью перераспределительной политики в Канаде является обеспечение минимальных национальных стандартов. В Канаде финансовая помощь предоставляется нижестоящим бюджетам в виде целевых и нецелевых трансфертов. Существуют три основных направления вертикального перераспределения бюджетных средств: нецелевые трансферты для выравнивания бюджетных доходов, трансферты в рамках финансирования утвержденных программ и финансовая помощь в рамках плана финансовой поддержки.

Франция является унитарным государством и отличается высокой степенью централизации. Во Франции используются государственные субсидии и дотации в целях выравнивания доходов местных бюджетов, широко развита

система целевой финансовой помощи. При расчете размера ряда основных дотаций используются налоговый потенциал и налоговая нагрузка.

Таким образом, можно отметить, что в федеративных странах присутствует большая самостоятельность субъектов федерации в бюджетно-налоговой сфере, чем в ряде стран унитарного типа, хотя процессы децентрализации государственного управления все более их сближают.

Зарубежный опыт организации межбюджетных отношений далеко не бесспорен с точки зрения его простого заимствования. Использование тех или иных способов и форм бюджетного регулирования зависит, прежде всего, от социально-экономического положения каждой страны и от характера происходящих в ней перемен. Поэтому необходимо проанализировать организацию межбюджетных отношений в Российской Федерации, в частности, проследить практику урегулирования взаимоотношений между субъектами РФ и входящими в их состав муниципальными образования.