2.1.4 Реформирование межбюджетных отношений в Республике Мордовия

нимала одно из последних мест среди регионов Волго-Вятского экономического района и своих ближайших соседей. С огромными усилиями исполнялись расходные полномочия. Поэтому с 1997 г. в Мордовии начались преобразования, направленные на преодоление кризиса в экономике и построение такой системы межбюджетных отношений, при которой органы местного самоуправления смогли бы самостоятельно решать свои проблемы на местах.

Последние пять лет в Республике Мордовия формируется и совершенствуется своя нормативно-правовая база, регулирующая и закрепляющая права орга-нов местного самоуправления. Она в целом соответствует общепринятым в России нормам построения межбюджетных отношений, но существенно отличается по механизму финансового взаимодействия между бюджетами разных уровней.

В бюджетной системе Республики Мордовия наряду с бюджетом субъекта Российской Федерации и местными бюджетами, к которым относятся бюджеты районов и городов республиканского подчинения, выделяется еще один уровень - это бюджеты районных центров (городов), сельских и поселковых администраций. Выделение низшего звена бюджетной системы в отдельный уровень имеет принципиальное значение, так как предопределяет специфику отношений между всеми звеньями, а также уникальность методики расчетов.

Межбюджетные отношения в Республике Мордовия строятся на следующих принципах:

передача регулирующих доходов в местные бюджеты (районных городов, сел, поселков) и закрепление их на долговременной основе;

разграничение расходных полномочий между республиканским и местными бюджетами;

переход на нормативный метод определения расходов на основе норм затрат, определяемых в соответствии с действующим законодательством и утвержденных постановлением Правительства республики;

начисление и выплата дотаций из вышестоящего бюджета в зависимости от выполнения установленных показателей социально-экономического развития.

Ориентиром бюджетной политики Республики Мордовия является увеличение бюджетной самодостаточности бюджетов сельских и поселковых ад-министраций - самого низшего звена бюджетной системы, так как именно эти бюджеты являются фундаментом местного самоуправления.

До 1997 года система распределения трансфертов, поступающих из бюд-жета субъекта РФ бюджетам нижестоящих уровней, была аналогична российскому механизму, где размер трансферта определялся исходя из численности населения, величины района, степени его нуждаемости и др.

водства и др., а для сел, поселков и городов районного подчинения - 6 показателей.

Средства перечислялись нижестоящим бюджетам в соответствии с уровнем выполнения закрепленных в прогнозе показателей. При невыполнении данных показателей они корректировались на уменьшение, при перевыполнении - на увеличение. С этой целью в республиканском бюджете предусматривались суммы плановых дотаций районам и городам республиканского подчинения, а также дополнительные суммы за перевыполнение доведенных показа-телей. Начисленная сумма дотации корректируется на процент выполнения собственных доходов и процент снижения поголовья скота.

В соответствии с разработанной методикой расчета и начисления дотаций бюджетам муниципальных образований все районы республики были поделены на две группы: с преобладанием промышленного производства и с преобладанием сельскохозяйственного производства. При этом за основу распределения взят удельный вес валовой продукции промышленного или сельскохозяйственного производства в общем объеме.

Для повышения эффективности межбюджетных отношений в ноябре 1997 года были приняты Указ Главы Республики Мордовия и постановление Правительства Республики Мордовия о развитии животноводства в личных подворьях населения, предусматривающие их государственную поддержку. Кроме того, разработаны и до настоящего времени действуют положение «О республиканском конкурсе на звание «Лучшее подворье Республики Мордовия» и механизм стимулирования деятельности органов местного самоуправления села, поселка и их руководителей в увеличении поголовья скота и его продуктивности.

Начиная с 1998 года, в республике был осуществлен переход на ежеме-сячное подведение итогов работы отраслей экономики с анализом выполнения прогнозных показателей развития в разрезе районов, сел и поселков. Итоги выполнения показателей социально-экономического развития подводятся в сельских и поселковых администрациях ежемесячно на сессиях с приглашением сельского актива и на сходах жителей.

Действующая в настоящее время в республике новая методика оказания финансовой помощи муниципальным образованиям предполагает справедливое участие районов в использовании общих источников доходов. Как известно, Мордовия является аграрной республикой. Каждый район производит сельскохозяйственную продукцию, но не каждый из них имеет предприятия переработки. Ранее налоговые поступления от деятельности таких предприятий шли в бюд-

жеты районов, на территории которых они располагались. Сейчас положение изменилось. Налоги перерабатывающих предприятий рассчитываются из прогноза их объемных показателей, определенных Министерством экономики Республики Мордовия. Затем предполагаемые величины налогов, уплачиваемые, например, мясокомбинатом, суммируются и делятся на количество поступившего на него для переработки мяса. Это - условный расчетный показатель. С его помощью определяется, сколько с 1 кг мяса поступает налогов во все звенья бюджетной системы. Затем эти налоги распределяются по районам, в которых производятся закупки продукции, согласно их доле в общем объеме закупок данной продукции по каждому перерабатывающему предприятию.

В результате такого закрепления налогов органы местного самоуправления заинтересованы и в полноте уплаты налогов и сборов налогоплатель-щиками на данной территории, и в успешной работе по обеспечению сырьем предприятий переработки, так как от этого зависят поступления в бюджет.

С 2002 года финансовая помощь местным бюджетам, недостаточно обеспеченным собственными бюджетными ресурсами, оказывается в виде дотации, состоящей из двух частей. Первая из них - гарантированная, предназначенная для выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности, определяется как разница между годовым фондом оплаты труда работников бюджетной сферы (за исключением фонда оплаты труда работников органов управления) и собственными доходами муниципальных образований. Оставшаяся часть дотации предоставляется в зависимости от выполнения прогноза основных показателей социально-экономического развития.

В июне 2000 года в Мордовии состоялась международная конференция «Вопросы бюджетного федерализма в России в условиях переходного периода и международный опыт», организованная Советом Европы, Министерством по делам Федерации, национальной и миграционной политики РФ, Правительством Республики Мордовия, проектом Тасис EDRUS 9602 «Региональная политика, направленная на снижение социально-экономической и правовой асимметрии». Опыт реформирования межбюджетных отношений в Республике Мордовия заслужил положительную оценку всех участников, поскольку направлен на стимулирование деятельности органов местного самоуправления в увеличении доходной базы своих бюджетов, развитии инициативы на всех уровнях бюджетной системы в совокупности с административными экономическими рычагами государства.

Возможно ли использование опыта Республики Мордовия для реформирования межбюджетных отношений в Оренбургской области?

Для ответа на этот вопрос был проведен сравнительный анализ двух субъектов РФ. Как уже было отмечено, Республика Мордовия имеет аграрную направленность, в то время как в Оренбургской области объем промышленного производства в стоимостном выражении в 4 раза превосходит объем продукции сельского хозяйства.

ся ярко выраженное районирование сельскохозяйственного производства. Западные районы характеризуются зерновой и молочной направленностью (Бу- зулук, Бугуруслан, Тоцкий, Ташлинский, Первомайский, Северный и Ново-сергиевский районы). Восточные районы имеют зерновую и животноводческую специализацию - это целинные районы, в которых нет переработки (Кваркенский, Светлинский, Беляевский, Адамовский и Новоорский районы). Также наблюдается районирование сельскохозяйственного производства с севера на юг. Южные районы - Кувандык, Соль-Илецк, Акбулакский и Илек- ский - специализируются на выращивании бахчевых культур и сахарной свеклы; северо-западные районы - Бузулукский, Бугурусланский - на овощеводстве; Абдулинский, Кваркенский и Пономаревский районы имеют зерновую на-правленность.

В Республике Мордовия практически отсутствуют крупные города (исключение - Саранск с численностью населения 315,2 тыс. чел.). В остальных городах численность жителей незначительна: Рузаевка - 50,7 тыс. чел., Ко- вылкино - 23,2 тыс. чел., Краснослободск - 11,9 тыс. чел., Ардатов - 10,1 тыс. чел. В Оренбургской области же имеются крупные города, которые можно сгруппировать по численности населения в три группы:

запад области - города с небольшой численностью жителей - от 20 тыс. жителей в г. Абдулино до 80 тыс. чел. в г. Бугуруслане и г. Бузулуке;

восток области - города с высокой концентрацией населения, так называемый треугольник промышленных городов: Орск с населением более 260 тыс. чел., Новотроицк - 120 тыс. чел. Также на востоке находятся малые промышленные города - Кувандык, Гай и Медногорск с населением по 40 тыс. чел. и военно-промышленный город Ясный с численностью населения 36 тыс. чел.;

центральная часть, где находится областной центр - г. Оренбург с численностью населения более 500 тыс. чел.

Следует отметить, что все вышеназванные города Оренбургской области имеют разную промышленную направленность: Оренбург, Абдулино, Бу- зулук, Бугуруслан, Кувандык - машиностроение; Медногорск - машино-строение, металлургия; Оренбург, Гай, Новотроицк - химическая промышленность; Ясный, Гай - горно-рудная промышленность; Новоорск - металло- брабатывающая промышленность; Орск - нефтеперерабатывающая промышленность.

Подводя итог вышесказанному, можно констатировать, что опыт Республики Мордовия по реформированию межбюджетных отношений не применим к Оренбургской области в целом, этот механизм можно встроить только для муниципальных образований аграрной направленности. Единообразное регулирование в условиях резких различий экономического зонирования области чрезвычайно усложнено, поскольку для каждой зоны необходимо определять свою модель регулирования. При этом следует учесть, что бюджетное регулирование

должно быть эффективным и справедливым для всех муниципальных образований. Поскольку Республика Мордовия является аграрной, то все бюджетное регулирование там направлено на развитие сельского хозяйства, в то время как в Оренбургской области, наряду с аграрной спецификой, преобладает производство промышленной продукции, где значительную долю составляют пред-приятия топливно-энергетического комплекса. Следовательно, чтобы стало возможным использование данной методики, необходимо учитывать в ней и другие показатели социально-экономического развития.

Далее, по нашему мнению, эта система не учитывает ограничения по спросу, то есть рынки сбыта. Бюджетное регулирование в Республике Мордовия ориентировано на самообеспечение, наполнение рынков продовольственной продукцией. Если же произойдет их перенасыщение, то данная система работать не будет. Для упреждения такой ситуации необходимо завоевывать новые рынки сбыта, конкурируя не только с отечественными товаропроизводителями, но и с зарубежными, которые с нашей же помощью вольготно расположились на российском потребительском рынке. А это уже требует инвестиций в создание конкурентоспособного перерабатывающего производства, которое не может базироваться на личном подсобном хозяйстве.

Кроме того, большинство перерабатывающих предприятий Оренбургской области находится в частной собственности, что лишает органы местного самоуправления возможности использования административных рычагов воздействия на них. В большинстве случаев руководители сельскохозяйственных перерабатывающих предприятий не хотят работать с частниками, тем более в удаленных селах, поскольку это хлопотно и дорого.

Республика Мордовия, сделав ставку на поддержку личных подсобных хозяйств, с одной стороны, нашла выход из нынешней сложнейшей ситуации в селе, одновременно подготовив почву для введения реального местного самоуправления в соответствии с требованиями Федерального закона № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Главы муниципальных образований в республике успешно реализуют свои права, выполняют обязанности и несут ответственность перед жителями населенных пунктов. Свидетельством тому являются более высокие темпы экономического развития экономики республики по сравнению со средними показателями по Приволжскому федеральному округу. С другой стороны, ставка на личное подсобное хозяйство, которое всегда считалось чрезвычайно трудоемким по сравнению с коллективным или частным крупным хозяйством, фактически отбрасывает экономические отношения на селе на десятилетия назад.

Положительным моментом в методике, применяемой в Республике Мордовия, является ведение статистической отчетности на уровне муниципальных образований, что существенно упростит работу по реформированию бюджетной системы республики в соответствии с Законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». В Оренбургской области, к сожалению, такая статистика не ведется, ее внедрение требует серьезной подготовительной работы и значительных финансовых затрат.

Итак, мы видим, что каждый субъект Российской Федерации ищет способы определения финансовой помощи для входящих в его состав муниципальных образований. Однако, необходимо отметить, что эти способы наряду с положительным эффектом не лишены ряда недостатков. Так, к примеру, использование в качестве источников ФФПМО трансфертов, предоставляемых из вы-шестоящего бюджета, представляется нецелесообразным, поскольку это лишает муниципальные образования стимулов к увеличению их собственной доходной базы, приводит к самостоятельности местных бюджетов и еще большей зависимости от вышестоящих уровней бюджетной системы. Положительным моментом является то, что ряд субъектов Российской Федерации распределяет ФФПМО по двум направлениям: для выравнивания (применяя индекс бюджетных доходов и тем самым учитывая особенности муниципальных образований) и стимулирования. Представляется, что субъектам Российской Федерации при решении вопросов формирования и распределения средств из ФФПМО необходимо выработать единый механизм, в основу которого должны быть положены объективные критерии выравнивания. К таким критериям распределения бюджетных средств можно отнести следующие:

численность и структура населения, проживающего на данной территории. Потребность территории в финансировании определенного рода социальных услуг, таких как культура, здравоохранение, образование и т.п., должна определяться исходя из общего количества населения и структуры возрастного состава;

бюджетная обеспеченность на одного жителя. Этот показатель ха-рактеризует отношение бюджетного потенциала муниципальных образований (объем собираемых на данной территории налоговых и неналоговых доходов) к расходам;

бюджетная обеспеченность собственными доходами. Этот показатель характеризует возможность территории по финансированию расходной части своего бюджета за счет собственных фондов.

Тем не менее, использование различных подходов к методике распределения средств ФФПМО позволит субъектам Федерации выбрать тот вариант, который наиболее объективно отражает сложившиеся межбюджетные отношения в регионе. При этом необходимо помнить, что трансферты из ФФПМО должны не уничтожать, а только смягчать различия в бюджетных доходах ре-гионов.