ПРИНЦИПЫ И СОДЕРЖАНИЕ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

Термин «федерализм» происходит от лат. foederatio — договор или союз. Основополагающей концепцией считается концепция федерализма, предложенная американскими федералистами А. Гамельтоном, Д.

Существует три основных типа государственного устройства:

• унитарное,

• федеративное,

• конфедерация.

Федерация — это форма государственного устройства сложных по составу крупных стран; власть и властные отношения в федеративном государстве строятся на разграничении полномочий при сохранении целостности государства; уровни власти и ее функционирование по вертикали определяются эффективностью самой власти с точки зрения отражения и удовлетворения интересов конкретных сообществ граждан.

Бюджетный федерализм как правовая категория — это совокупность законодательно установленных механизмов организации бюджетных и налоговых потоков в федеративном государстве по уровням его территориальной иерархии. Движение бюджетных и налоговых потоков напрямую связано с моделью государственного устройства.

Бюджетный федерализм как экономическая категория — это распределение между центром и регионами (центральными и территориальными структурами власти) финансовых ресурсов, налоговых полномочий и политической ответственности в отношении бюджетной политики.

В экономической литературе можно выделить два подхода, определяющих суть бюджетного федерализма.

1. Сущность бюджетного федерализма состоит в нормативно-законодательном урегулировании бюджетных правил и обязательств между органами власти разных уровней, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса, в том числе методов перераспределения бюджетных средств.

2. Сущность бюджетного федерализма выражается во взаимоотношениях, существующих между государством с одной стороны и юридическими и физическими лицами с другой. Эти отношения возникают в процессе распределения централизованного фонда денежных средств.

Базовыми принципами бюджетного федерализма являются:

• единство общегосударственных и региональных, а также местных интересов;

• сочетание централизма и децентрализации в разграничении бюджетно - налоговых полномочий, расходов и доходов по вертикали бюджетной системы, распределение и перераспределение их между бюджетами различных уровней на объективной основе;

• высокая степень самостоятельности бюджетов и ответственности органов власти каждого уровня за его сбалансированность;

• активное участие регионов в формировании и реализации бюджетной и налоговой политики государства.

Как показывает организация федеративных бюджетных систем, любая модель бюджетного федерализма опирается на три следующих важных условия:

- четкое разделение полномочий между всеми уровнями власти в зависимости от расходов;

- присвоение разным уровням власти надлежащих полномочий в целях реализации этих полномочий фискальными ресурсами;

- смягчение горизонтального и вертикального дисбаланса посредством системы бюджетных трансфертов, субсидий и субвенций в целях обеспечения определенного стандарта государственного обслуживания на всей территории страны.

Бюджетный федерализм выполняет ряд функций: бюджетообразующую, регионоукрепляющую, воспроизводственную, финансово-распределительную, социальную, стимулирующую, консолидирующую:

- бюджетообразующая функция заключается в правовом закреплении источников доходов бюджетов всех уровней и перераспределении доходов между уровнями бюджетов с учетом ресурсного потенциала территорий, а также ранее полученных средств поддержки;

- регионоукрепляющая функция предполагает горизонтальное и вертикальное выравнивание дисбаланса в регионах с помощью системы бюджетных трансфертов, государственного обслуживания на всей территории страны;

- воспроизводственная функция гарантирует обеспечение определенного уровня предоставления услуг государства во всех частях федерации независимо от различий потенциалов регионов;

- финансово-распределительная функция — обеспечивает движение от одного звена государственной бюджетной системы к другому государствен-

ных фондов денежных средств в соответствии с законодательством и основополагающими принципами федерализма;

- социальная функция предполагает участие всех уровней власти в покрытии социальных расходов, выравнивание доступа граждан, вне зависимости от места жительства, к основным общественным услугам и социальным гарантиям;

- стимулирующая функция заключается в разграничении расходных полномочий и соответствующих им доходных источников между уровнями бюджетной системы при стабильном налоговом и бюджетном законодательстве.

Мировой опыт демонстрирует отсутствие идеальной модели бюджетного федерализма.

«Модель фискального федерализма» предполагает реализацию принципа распределения финансовых полномочий между центром и субъектами, основанного на главенстве федерации (Г ермания, Швейцария, Австрия).

«Модель бюджетно-налогового федерализма» акцентирует ориентиры бюджетной политики на территориальное развитие, самообеспечение территории, их экономическую самодостаточность (США, Канада).

«Модель конкурентного федерализма» предполагает, что его участники рассматриваются не как партеры, а как конкурентные игроки во взаимоотношениях центра и регионов, центрального правительства и региональных правительств, региональной власти, юридических и физических лиц, действующих на территории.

По степени централизации или децентрализации государственной власти и управления различают централизованную, децентрализованную, комбинированную модели (рис. 5.1).

◄---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- ►

интересы государства интересы субъектов

Рис. 5.1. Модели бюджетного федерализма по степени централизации управления

Для централизованной модели характерно разграничение полномочий и ответственности между уровнями власти без соответствующего наделения каждого уровня собственными доходными источниками.

Децентрализованной модели бюджетного федерализма присущи следующие особенности: высокая степень финансовой самостоятельности региональных и местных бюджетов; сведение к минимуму финансовой помощи из федерального бюджета.

Комбинированная модель стремится к сочетанию обозначенных признаков и критериев.

В России реализована комбинированная или смешанная модель бюджетного федерализма.

В соответствии с Конституцией федеративное устройство России предполагает реализацию принципов финансово-бюджетного федерализма.

Финансово-бюджетный федерализм — это разделение полномочий между центральными органами власти, властями субъектов Федерации и органами местного самоуправления в области финансов, в частности в бюджетной сфере.

Финансово-бюджетный федерализм базируется на следующих основных принципах:

1) законодательное разграничение полномочий по расходам между органами власти всех уровней управления;

2) обеспечение соответствующих органов власти необходимыми финансовыми ресурсами для выполнения ими возложенных на них функций;

3) обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов всех уровней системы;

4) наличие единых для каждого звена бюджетной системы формализованных прозрачных и всем понятных методов регулирования бюджетов;

5) самостоятельность и равноправие каждого бюджета, входящего в бюджетную систему;

6) распределение финансовой помощи основано на сопоставлении нормативных расходов и налогового потенциала регионов;

7) отделение текущей финансовой помощи от инвестиционной, значительная часть финансовой помощи имеет целевой характер.

Финансово-бюджетный федерализм реализуется главным образом в ходе бюджетного процесса при мобилизации бюджетных доходов и расходовании бюджетных средств.

Согласно основам экономической науки эффективная модель бюджетного федерализма, обеспечивающая устойчивый экономический рост, должна удовлетворять следующим требованиям:

1) федеральный центр должен иметь эффективные полномочия по обеспечению единого правового пространства;

2) должно обеспечиваться четкое разграничение полномочий между различными уровнями власти и органами местного самоуправления;

3) региональные власти должны обладать в пределах своих территориальных полномочий достаточной степенью автономии для проведения независимой финансово-экономической политики;

4) все вышеназванные условия должны быть стабильными и не являться предметом торга.

5.2.