2.1.3 Организация и регулирование межбюджетных отношений в Челябинской области

Данному опыту следует уделить особое внимание, поскольку, во-первых, Оренбургская область граничит с Челябинской областью, а, во-вторых, организация межбюджетных отношений в Челябинской области похожа на организацию межбюджетных отношений в Оренбургской области: муниципальные образования, сформированные на уровне поселений, входят в состав других муниципальных образований.

11 ноября 2003 года было принято Постановление Конституционного Суда РФ № 16-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области» в связи с запросом Челябинского областного суда». Предметом рассмотрения являлись положения названного закона, предполагавшие возможность передачи части полномочий органов государственной власти Челябинской области органам местного самоуправления муниципальных образований-районов, в границах которых находятся другие муниципальные образования (сельсоветы, поселки), и, соответственно, включение последних в сферу бюджетного регулирования в рамках осуществления районными муниципальными образованиями переданных им государственных полномочий.

Челябинский областной суд считал, что нарушаются гарантии самостоятельности местного самоуправления, поскольку сельские, поселковые муници-пальные образования поставлены в подчиненное положение от органов местного самоуправления более крупных муниципальных образований (районов) при разработке и принятии местного бюджета, распоряжении бюджетными средствами.

по распределению и закреплению расходов бюджетов;

по составлению сводных прогнозных показателей социально- экономического развития соответствующих территорий;

по распределению между местными бюджетами муниципальных обра-зований, находящихся в границах их территорий, регулирующих налогов и сборов, средств финансовой помощи, переданных из областного бюджета в порядке межбюджетного регулирования на основе единых принципов и условий, определяемых в законе Челябинской области об областном бюджете на очередной финансовый год с целью выравнивания уровней бюджетной обеспеченности;

по составлению и представлению свода отчетов по исполнению местных бюджетов муниципальных образований, находящихся в границах соответ-ствующей территории.

Первый из указанных выше пунктов закона - право органов государственной власти Челябинской области наделять органы местного самоуправления муниципальных образований, в границах территории которых находятся другие

муниципальные образования, полномочиями по распределению и закреплению расходов бюджетов, - признан не соответствующим Конституции РФ. Аргу-ментация Конституционного суда РФ основывалась на неопределенности нормативного содержания распределения расходов между органами государственной власти и органами власти муниципальных образований. При этом было учтено отсутствие связи распределения расходов с кодами бюджетной классификации и со статьями 85-87 Бюджетного кодекса РФ, в которых указывается, из бюджета какого уровня финансируются те или иные расходы. Принципиальным в содержательном плане следует считать указание Конституционного суда РФ на то, что не установлены нормативы, критерии распределения и закрепления расходов соответствующих муниципальных образований, что может повлечь нарушение финансовой самостоятельности муниципальных образований, находящихся в границах территорий других муниципальных образований.

В сфере бюджетного регулирования Конституционный суд РФ не усмотрел каких-либо нарушений, поскольку оно проводилось на основе единых принципов и условий, определяемых в законе Челябинской области об областном бюджете на очередной финансовый год с целью выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности.

В основу методики формирования бюджетов муниципальных образований Челябинской области в 1999-2000 г.г. был положен «распределительно- нормативный» принцип, используемый Ленинградской областью. Проанализируем, как данный принцип формирования бюджетов повлиял на организацию межбюджетных отношений в области. Для этого рассмотрим бюджетную обеспеченность муниципальных образований Челябинской области в динамике.

Рассчитав подушевой бюджетный доход, сумму дотации, общий доход каждого муниципального образования, можно определить, какие муниципалитеты относятся к числу доноров, а какие - к числу реципиентов. Наглядно расчеты продемонстрированы в приложении Б.

Средняя по всем муниципалитетам обеспеченность собственными доходами рассчитывается как частное от деления налогового потенциала всех муниципалитетов по местным и закрепленным налогам на численность населения всего региона. Бюджетная обеспеченность отдельных муниципальных образований рассчитывается как частное от деления налогового потенциала каждого муниципалитета по собственным (местным и закрепленным) налогам на численность населения.

Фонд финансовой поддержки районов и городов областного значения формировался за части налоговых доходов, поступавших в областной бюджет (в 1999 г. - 36,08 %, в 2000 г. - 27,79 %), а в 1999 году - еще и за счет трансферта из ФФПР. В 2001 году областной фонд выравнивания бюджетной обес-

печенности территорий Челябинской области был установлен в сумме 1022584 тыс. рублей [37, ст. 35]. Сумма дотации каждому муниципалитету определялась путем умножения доли каждого муниципального образования на размер фонда финансовой поддержки районов и городов областного значения, т.е.

В Челябинской области можно выделить три города, которые являются донорами областного бюджета - г. Челябинск, г. Сатка и г. Магнитогорск. Особенностью Челябинска как областного центра является то, что на его территории сосредоточен целый ряд крупнейших бюджетообразующих предприятий и головных офисов естественных инфраструктурных монополистов ("Челябэнер- го", ЮУЖД, "Челябинскоблгаз", "Связьинформ" и т.д.) [146, с. 79].

Магнитогорск - второй по численности населения город Челябинской области. Социально-экономическое положение города определяет его удаленность от других промышленных центров области, а также наличие целого ряда бюджетообразующих предприятий (АО "Магнитострой", ОАО "Завод металлургического машиностроения").

Как муниципальное образование, Сатка и Саткинский район представляет собой своеобразный конгломерат города областного значения, сельского района, города районного значения (Бакал) и рабочих поселков. Основное бюджетообразующее предприятие - комбинат "Магнезит".

Из 39 муниципалитетов Челябинской области этим трем самым богатым муниципальным образованиям трансферты из ФФПМО не предоставляются.

Средний подушевой доход муниципальных образований Челябинской области в 1999 году составил 1466,43 рублей, включая полученные дотации (приложение Б, рисунок Б.1). Ряд муниципальных образований, имея небольшие собственные доходы, но получив дотацию из фонда выравнивания, повысили подушевой доход, приблизив его к среднему по области. В Брединском и Нагайбакском районах доходы даже превысили уровень среднего подушевого дохода (1531,66 р. и 1568, 43 р. соответственно).

В 2000 году средний подушевой доход (включая дотации) составил 1816,4 р., т.е. вырос за год почти на 30 %. В 2000 г. к трем основным городам- донорам прибавился г. Верхний Уфалей, подушевой доход которого составил 1658,7 р. Ситуация с бюджетной обеспеченностью в 2000 году в Челябинской области складывалась аналогично 1999 году. Так, в 2000 году 22 муниципальных образования, имея низкие собственные доходы, получив дотации, приблизили свой подушевой доход к среднему по области.

Таким образом, система предоставления финансовой помощи муниципальным образованиям в 1999-2000 г.г. в Челябинской области, была недостаточно совершенна, так как города, имевшие незначительные собственные доходы, получали дотации из областного бюджета, и их подушевой доход был выше, чем у городов-доноров. Действительно, если финансовая помощь из регио-нального бюджета, на которую может рассчитывать муниципальное образова-

ние, тем больше, чем меньше собственных доходов он получит в планируемом году, то у муниципалитета может возникнуть заинтересованность в снижении усилий по мобилизации доходов из собственных источников, поскольку "недобор" доходов от собственных источников будет полностью или частично компенсирован из регионального бюджета.

В связи со сложившимся положением в 2001 году Челябинская область перешла к новой методике регулирования межбюджетных отношений, учитывавшей повышение ответственности региональных и местных органов власти и управления за эффективное использование бюджетных средств, обеспечение равного доступа граждан к бюджетным услугам и социальным гарантиям, по-вышение прозрачности финансовых потоков и снижение конфликтов вокруг распределения и использования бюджетных средств.

Основными мерами по проведению в жизнь указанных положений яви-лись:

а) вертикальное распределение финансовых ресурсов области на реализацию расходных полномочий между областным и местными бюджетами осуществлялось исходя из прогноза доходов консолидированного бюджета области и сложившейся структуры распределения расходных полномочий на уровнях бюджетной системы области;

б) передаваемые на местный уровень расходные полномочия, установленные федеральным и областным законодательством, обеспечивались отдельно целевым образом финансовыми ресурсами либо в виде долей отчисления от регулирующих налогов, либо в виде бюджетных компенсаций из образуемого в составе областного бюджета Фонда компенсаций.

в) распределение финансовой помощи на выравнивание бюджетной обеспеченности территорий осуществлялись на основе единого формализованного подхода, как завершение начатого в 1999 году процесса перехода к новой методике распределения средств ФФПМО, основанной на объективной оценке доходного потенциала территорий и их расходных потребностей по единым бюджетным показателям.

При этом учитывались следующие факторы:

доходный потенциал каждой территории определялся не только исходя из показателей, отражающих уровень экономического развития, т.е. базовых показателей собственных и регулирующих доходов, но и показателей, отражающих налоговые усилия территорий по вкладу в доходы консолидированного бюджета;

расходные потребности местных бюджетов оценивались через индекс бюджетных расходов по системе единых бюджетных показателей в привязке к численности конечных потребителей бюджетных услуг с учетом особенностей и объективно обусловленных различий в характере предоставления услуг;

все виды нецелевой финансовой помощи распределялись между местными бюджетами на основе единого формализованного метода.

В целях выравнивания доходной бюджетной обеспеченности территорий доходные возможности местных бюджетов оценивались на основе показателей, отражающих обеспеченность территорий налоговой базой. Положительным моментом здесь явилось то, что такой подход не создает у органов местного самоуправления отрицательных стимулов, лишающих их заинтересованности в максимальной мобилизации доходов с имеющейся на их территории налоговой базы. Из-за отсутствия на сегодняшний день экономических показателей, измеряющих валовый муниципальный продукт, налоговая база оценивалась с помощью метода репрезентативной налоговой системы. Исходя из этого метода, налоговые базы территорий оценивались суммарно по всем отраслям и по всем видам налогов.

Связь между оценкой налоговой базы и прогнозом налоговых поступлений устанавливалась с помощью средней репрезентативной ставки, которая рассчитывалась как среднее по всем территориям соотношение между прогнозируемыми налоговыми сборами и налоговой базой. Средняя репрезентативная ставка определялась по каждому налогу или группам налогов и применялась к налоговой базе соответствующих налогов в разрезе территорий.

Доходный потенциал по неналоговым платежам оценивался по каждой территории, исходя из потенциального контингента плательщиков и прогнози-руемого среднего уровня собираемости доходов.

В целях выравнивания доходной бюджетной обеспеченности территорий их расходные потребности определялись исходя из численности конечных потребителей бюджетных услуг, учитывая объективные отличия территорий по характеру предоставления услуг (географические и климатические особенности, уровень цен). Относительный уровень расходных потребностей оценивался с помощью индекса бюджетных расходов, показывающего, насколько больше или меньше необходимо затратить бюджетных средств (в расчете на душу населения) на данной территории по сравнению со средним показателем по области для предоставления одного и того же уровня обеспечения бюджетных ус-луг.

Средства, предназначенные на выравнивание, распределялись между территориями области в целях сокращения дифференциации их доходной бюджетной обеспеченности, скорректированной на ИБР. Выравнивание осуществлялось пропорционально отклонению приведенной доходной бюджетной обеспеченности территорий от среднего по области уровня. Общий объем средств фонда выравнивания определялся как сумма дотаций по территориям.

Рассмотренная методика распределения финансовой помощи, учитывающая численность конечных потребителей бюджетных услуг, удорожание предоставления последних в тех или иных территориях, способствует, как показала практика, более рациональному и эффективному использованию имеющихся объектов социальной инфраструктуры, более экономному и оптимальному расходованию бюджетных средств.

Кроме того, в целях стимулирования заинтересованности местных органов власти в мобилизации доходов в бюджет и наращивания налогооблагаемой базы, показатель доходной бюджетной обеспеченности, используемый при рас-

чете средств, предназначенных на выравнивание, корректировался на индекс налоговых усилий. Этот показатель отражает деятельность органов местного самоуправления в области развития доходной базы по собственным доходам и усилий по мобилизации регулирующих доходов.

Данные, приведенные в приложении Б на рисунке Б.3, показывают, что положение муниципальных образований области изменилось в лучшую сторону. Увеличился объем собственных доходов в значительной степени в г. Аше, г. Златоусте, г. Копейске, г. Миассе, а также в городах Челябинске, Сатке и Магнитогорске, сохранивших статус доноров.

Средний подушевой доход с дотацией в 2001 году составил 1866 рублей, что несколько выше уровня данного показателя в 1999 и 2000 г.г.

Подушевой доход без дотации в 2001 году был выше среднего подушевого дохода с дотацией у четырех городов области: в Челябинске, Сатке, Магнитогорске и Карабаше. Надо отметить, что подушевой доход г. Карабаш за период 1999-2001 г.г. значительно возрос: если в 1999 году он составил 543,18 рублей, в 2000 году - 881,3 рублей, то в 2001 году его уровень возрос в 3 раза по сравнению с 2000 годом, составив 2499,6 рублей. Получив дотации, многие муниципалитеты повысили подушевой доход. Минимальный уровень подушевого дохода (1373,8 рублей) после получения дотации имел место в г. Усть-Катав.

Применение новой методики распределения финансовой помощи привело к тому, что большее число муниципальных образований "дотягивает" до среднего уровня подушевого дохода по области. В 2001 году подушевой доход с до-тацией (не считая городов-доноров) выше среднего подушевого дохода с дотацией у 7 муниципальных образований (Октябрьский район, Чесменский район, Нязепетровский район, Верхнеуральский район, г. Пласт, Нагайбакский район и г. Карабаш).

Вместе с тем нельзя считать нормальной ситуацию, когда в области лишь 3-4 территории живут на свои доходы, а остальные стремятся получить все возможное из областного бюджета вместо развития собственных источников доходов. Необходимо разработать механизм, позволяющий найти компромисс интересов в выравнивании уровней экономического развития территорий. Совершенствование методики предоставления финансовой помощи дает основание надеяться на то, что в будущем в области будет больше муниципальных образований-доноров.