3.2 Использование программно-целевого подхода в регулировании межбюджетных отношений

жетной системы; повышение собственной доходной базы нижестоящих бюджетов, направленное на увеличение налогового потенциала территорий путем увеличения заинтересованности местных органов власти в проведении активной экономической политики на местах; создание равных условий экономического развития как субъектов РФ, так и входящих в их состав муниципальных образований.

Использование программно-целевого подхода в регулировании межбюджетных отношений для реализации поставленных задач является весьма актуальным.

Программно-целевой подход представляет собой способ разрешения различных проблем посредством выработки и проведения системы мер, ориентированных на долгосрочные цели экономической политики. В основе использования программно-целевого подхода лежит разработка целевых программ, направленных на выполнение основных стратегических приоритетов развития территорий. Целевая программа - это система взаимосвязанных по целям, ресурсам и срокам мероприятий, обеспечивающая реализацию приоритетов социального, экономического, научно-технического или экологического развития в заданные сроки и с максимальным эффектом [117].

Необходимо отметить, что использование программно-целевого подхода в планировании бюджетных расходов не является чем-то новым. В нашей стране целевые программы народнохозяйственного уровня впервые были применены в 20-30-е годы в ходе разработки плана электрификации (ГОЭЛРО), а затем при составлении первых пятилетних планов, которые предусматривали реализацию комплексных программ развития территорий на основе освоения природных ресурсов.

В экономически развитых странах наибольшее применение получили социально-экономические программы, направленные на решение социальных, экономических, экологических проблем, основание на бюджетном финансировании. Наряду с этими программами большой популярностью пользуются программы развития отдельных регионов страны.

Исторически региональное программирование было ориентировано на преодоление депрессивного состояния отдельных регионов страны. В современных условиях основной целью государственного программирования является рациональная организация экономики и социальной сферы региона посредством государственного регулирования, направленного на оздоровление экономики.

В отдельных случаях региональное программирование используется государством в целях сближения условий, уровня жизни в разных регионах страны путем проведения политики бюджетно-налогового выравнивания. Целью такого выравнивания с помощью государства является приближение показате-лей уровня жизни худших по природным и экономическим условиям территорий к среднему уровню.

В РФ также применяются территориальные целевые программы. Основным их признаком является то, что они охватывают ограниченную часть территории (республику, край, область, город, район и т.д.) и направлены на решение проблем ее жизнеобеспечения, устойчивого существования, социально- экономического развития.

Однако, в зависимости от уровня и статуса территории (будь то субъект Федерации или муниципальное образование) постановка программных проблем и целей может заметным образом отличаться. Так, авторы книги «Целевые программы развития регионов: рекомендации по совершенствованию разработки, финансирования и реализации», изданной Московским общественным научным фондом и Институтом макроэкономическим исследований в 2000 г., следующим образом характеризуют программные проблемы регионального и муниципального уровней и соответствующие им целевые задачи:

создание новых, развитие и поддержка существующих прогрессивных производств - «точек роста»; объектов производственной и социальной инфраструктуры, позволяющих реализовать конкретные преимущества региона;

создание благоприятных общеэкономических условий функционирования и развития региональных предприятий и производств посредством улучшения инвестиционного климата, обеспечения режима наибольшего благоприятствования для региональных товаропроизводителей, занятых в приоритетных для развития региона сферах экономики и отраслях производства;

активизация правовых и иных форм содействия малому и среднему предпринимательству;

развитие рыночной инфраструктуры общерегионального и зонального (внутрирегионального) значения;

совместное с другими регионами создание общих производственных и инфраструктурных объектов, обеспечение экологической безопасности;

законодательное подкрепление региональных программ.

К типичным программным проблемным муниципального уровня и способам их решения относят:

устранение диспропорций в развитии производств и инфраструктуры, совместно образующих локальные воспроизводственные циклы (например, предприятий сырьевой базы и соответственно пищевой и других перерабатывающих отраслей, объектов местной производственной и социальной инфраструктуры);

содействие развитию малого предпринимательства;

стимулирование предпринимательской деятельности населения в направлениях, приоритетных для данной территории;

создание благоприятных условий в интересах привлечения инвестиций для активного развития производственных и инфраструктурных объектов;

развитие объектов рыночной инфраструктуры местного значения;

поддержка и развитие социально значимых объектов: больниц, школ, детских учреждений и т.д.;

содействие занятости населения, включая вопросы переподготовки кадров, преодоления структурной безработицы;

развитие нормативной базы в целях облегчения решения указанных выше проблем [126, с.

К особенностям территориальных программ относят преобладание в них, с одной стороны, социальной ориентации, направленной на решение социальных проблем населения определенной территории, а, с другой - решение задачи выхода из депрессивного состояния, преодоления отставания в развитии по отношению к другим территориям, а также к среднему по стране или субъекту РФ уровню.

Примером использования программно-целевого подхода могут служить отдельные методы финансирования бюджетных расходов. С одной стороны, это позволяет обеспечить эффективное использование бюджетных средств, а с другой - снизить нагрузку на бюджет.

Необходимо отметить, что, если на федеральном уровне имеется больший опыт использования программно-целевого метода, отчасти урегулированный путем законодательного оформления целевых программ в законе «О федеральном бюджете» на предстоящий финансовый год, то на региональном уровне эта проблема остается нерешенной.

Здесь с правовой точки зрения необходимо определиться с понятиями «ведомство» и «отрасль». Теоретически они могут совпадать, например, здравоохранение может относиться как к ведомству, так и отрасли. Поэтому использование программно-целевого подхода требует совершенствования бюджетной классификации на региональном уровне. Если деятельность ведомства полностью охватывает развитие отрасли, то составление целевой программы и ее отражение в расходах по финансированию конкретной сферы деятельности не составляет проблем. Однако, при несовпадении ведомства как главного распорядителя бюджетных ассигнований и организации-заказщика целевой программы, финансирующих одинаковые направления деятельности, расходы най-дут отражение на разных кодах бюджетной классификации. При составлении

бюджета ведомственная классификации должна быть дополнения программно- отраслевой классификацией. В этом случае отдельные отрасли бюджетной сферы можно рассматривать как укрупненный элемент программы.

По нашему мнению, в Оренбургской области необходимо разработать целевую программу «Сокращение различий в социально-экономическом развитии муниципальных образований Оренбургской области» (приложение М).

Структура программы включает в себя:

Содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения программными методами

Основные цели, задачи и этапы реализации программы

Мероприятия программы (Основные направления и механизмы реализации программы)

Ресурсное обеспечение программы

Организация управления реализацией программы и контроль за ходом ее выполнения

Оценка эффективности реализации программы

Достижение основных целей программы позволяет решать такие важные задачи региональной экономической политики, как сохранение единого экономического пространства не только региона, но и страны в целом, а также обеспечение экономической самостоятельности муниципалитетов.

Программа предполагает проведение отбора муниципальных образований для оказания им помощи из областного бюджета.

Основной целью комплексной оценки уровня социально-экономического развития муниципальных образований является определение возможности ре-шения текущих и долгосрочных задач социального и хозяйственного развития на основе использования внутренних резервов и источников экономического роста и эффективности мер по реализации социально-экономической политики.

При проведении комплексной оценки уровня социально-экономического развития муниципальных образований учитываются следующие основные принципы:

комплексность оценки, обеспечивающая учет всех важнейших состав-ляющих показателей уровня социально-экономического развития муниципальных образований области;

системность оценки, предполагающая учет взаимосвязей базовых показателей и характеристик регионального развития;

достоверность исходных данных при выборе базовых показателей регионального развития;

соответствие системы индикаторов задачам ежегодного анализа и прогнозирования экономического и социального развития муниципалитетов;

максимальная информативность результатов оценки уровня развития му-

ниципальных образований, обеспечивающая возможность принятия оптимальных решений на региональном уровне государственного управления;

сочетание общеэкономических индикаторов с показателями, отражающими результативность деятельности органов государственной власти субъек-тов Российской Федерации по решению важнейших экономических и социальных проблем.

На основании этих критериев разработана методика комплексной оценки уровня социально-экономического развития муниципальных образований Оренбургской области.

Комплексная оценка уровня социально-экономического развития муниципальных образований Оренбургской области позволила выделить четыре группы муниципалитетов с уровнем развития выше среднего, средним, ниже среднего и крайне низким уровнем развития. Муниципалитеты двух последних групп претендуют на финансовую поддержку.

Отбор объектов Программы осуществляется на основе инициатив местных органов власти, по единообразным критериям, в пределах ресурсообеспе- ченных квот и при условии обоснования возможности уменьшения различий в социально-экономическом развитии муниципалитетов за счет реализации конкретных проектов развития социальной сферы.

Обязательным условием для отбора объектов Программы является наличие проектов, обосновывающих возможность уменьшения различий в социально-экономическом развитии муниципалитетов и содержащих:

перечень необходимых мер на местном (муниципальном) и региональном уровнях;

расчеты требуемых для этого финансовых ресурсов (в том числе за счет местного бюджета и бюджетов субъектов РФ);

обоснование невозможности решения проблемы без использования средств бюджета субъекта РФ.

Объекты Программы отбираются на областном уровне по результатам конкурса проектов, представленных органами власти муниципальных образований. Финансовое управление администрации Оренбургской области ежегодно проводит конкурс проектов. Целью конкурса проектов является отбор наиболее нуждающихся в финансовой поддержке объектов, по которым имеются эффективные проекты, обеспечивающие уменьшение различий в социально- экономическом развитии территорий.

Источниками информации, необходимой для отбора проектов и муниципальных образований-участников программы, являются:

годовая статистическая отчетность Федеральной службы государственной статистики по Оренбургской области;

материалы, полученные от муниципальных образований в ходе осуществления мониторинга и разработки прогнозов социально-экономического развития области.

Поскольку муниципальные образования области значительно отличаются друг от друга и по размерам территории, по количеству населения, экономиче-скому потенциалу и ряду других признаков, то необходимо использовать единые индикаторы, отражающие особенности муниципалитетов.

Такими индикаторам и могут быть собственные денежные доходы населения, объем инвестиций в основной капитал на душу населения, уровень зарегистрированной безработицы. Кроме того, в качестве индикаторов, характеризующих уровень развития муниципальных образований можно применять также объем производства промышленной продукции на душу населения, оборот розничной торговли на душу населения, соотношение среднедушевых денежных доходов населения и величины прожиточного минимума.

Расчет интегрального показателя проводится поэтапно путем реализации следующей последовательности вычислительных действий.

На первом этапе по каждому из базовых оценочных индикаторов определяется ранг каждого муниципального образования, а также ранг среднеобластного значения. Первое место присваивается тому муниципалитету, у которого наблюдается лучшее значение показателя, и последнее место - худшему значению показателя.

На втором этапе производится расчет балльной оценки по каждому из по-казателей для каждого образования по следующей формуле:

BALL * (Ind) = RANG (Ind)sr - RANG (Indj (25)

где RANG (Ind)sr - ранг показателя среднеобластного значения;

RANG (Ind) - ранги показателей по муниципальным образованиям, где верхний индекс означает номер муниципалитета;

BALL * (Ind) - значение приведенной балльной оценки, соотнесенной со среднеобластным уровнем.

На третьем этапе для каждого муниципального образования производится операция суммирования приведенных балльных оценок по трем базовым индикаторам с последующим делением полученного результата на 3 и таким образом определяется искомая интегральная оценка уровня социально- экономического развития каждого муниципального образования:

Complex BALL (Ind) = сумма BALL (Ind) /3 (26)

i = 1_3

Если по какому-либо показателю имеют место абсолютно одинаковые значения по двум или нескольким регионам, то производится операция локаль-ного ранжирования данных муниципалитетов в соответствии со значениями ключевого показателя - собственные денежные доходы населения. Результаты расчета приведены в приложении Н.

Комплексная оценка уровня социально-экономического развития муниципальных образований Оренбургской области позволила выделить четыре группы муниципалитетов: с уровнем развития выше среднего, средним, ниже

среднего и крайне низким уровнем развития. Муниципалитеты двух последних групп претендуют на финансовую поддержку (таблица 14).

Данные таблицы свидетельствуют о том, что, несмотря на изменение рейтинга муниципальных образований в 2002 г. по сравнению с 2001 г., большинство из них сохранили свое место в той или иной группе. Это позволяет сделать вывод о неизменности существующего положения для долгосрочных целей планирования. На основании предложенного ранжирования муниципальных образований Оренбургской области возможна разработка программ первоочередного финансирования муниципалитетов с самыми низкими показателями социально-экономического развития.

По результатам комплексной оценки, к муниципальным образованиям Оренбургской области, нуждающимся в финансовой поддержке (по расчету 2002 года) относятся:

с уровнем развития ниже среднего - Домбаровский район, Сакмарский район, г. Кувандык, Курманаевский, Красногвардейский, Новосергиевский, Матвеевский, Саракташский, Тоцкий, Илекский, Пономаревский и Акбулак- ский районы;

с крайне низким уровнем развития - Беляевский, Шарлыкский, Кваркен- ский, Тюльганский, Александровский, Переволоцкий и Асекеевский районы.

Таким образом, использование программно-целевого способа регулирования межбюджетных отношений применимо только к одному из инструментов межбюджетных отношений, а именно, к финансовой помощи.

Финансовую помощь можно рассматривать с двух точек позиций:

как средство достижения сбалансированности расходов и доходов нижестоящих уровней бюджетной системы, что обеспечивается за счет развития таких видов деятельности, которые либо позволяют в перспективе увеличить доход муниципальных образований, либо сократить их расходы. Здесь целью является выполнение какой-либо бюджетной процедуры - в данном случае достижение сбалансированности бюджета;

как элемент управления, т.е. проведение определенной политики, связанной с государственным регулированием.

Таблица 14 - Рейтинг муниципальных образований Оренбургской области по уровню социально-экономического развития в 2001 - 2002 гг. Место в Муниципальные обра- Место в Муниципальные образова- рейтинге зования рейтинге ния 2001 года 2002 года 1 2 3 4 Муниципальные образования с уровнем развития выше среднего 1 Новоорский район 1 Г. Бузулук 2 г. Оренбург 2 Новоорский район 3 Соль-Илецкий район 3 г. Новотроицк 4 Оренбургский район 4 г. Бугуруслан

1 2 3 4 5 г. Орск 5 г. Орск 6 г. Бугуруслан 6 г. Оренбург 7 г. Новотроицк 7 г. Гай 8 г. Гай 8 Оренбургский район Муниципальные образования со средним уровнем развития 9 Октябрьский район 9 г. Ясный 10 Первомайский район 10 Соль-Илецкий район 11 г. Бузулук 11 г. Сорочинск 12 г. Сорочинск 12 Первомайский район 13 Грачевский район 13 Адамовский район 14 г. Ясный 14 Октябрьский район 15 Саракташский район 15 г. Абдулино 16 Светлинский район 16 Светлинский район 17 Ташлинский район 17 Ташлинский район 18 г. Абдулино 18 Грачевский район 19 г. Медногорск 19 Северный район 20 Курманаевский район 20 г. Медногорск 21 Адамовский район 21 Домбаровский район 22 г. Кувандык 22 Сакмарский район Муниципальные образования с уровнем развития ниже среднего 23 Матвеевский район 23 г. Кувандык 24 Северный район 24 Курманаевский район 25 Беляевский район 25 Красногвардейский район 26 Красногвардейский рай-он 26 Новосергиевский район 27 Новосергиевский район 27 Матвеевский район 28 Переволоцкий район 28 Саракташский район 29 Домбаровский район 29 Тоцкий район 30 Асекеевский район 30 Илекский район 31 Илекский район 31 Пономаревский район 32 Сакмарский район 32 Акбулакский район 33 Тоцкий район 34 Акбулакский район Муниципальные образования с крайне низким уровнем развития 35 Александровский район 33 Беляевский район 36 Пономаревский район 34 Шарлыкский район 37 Тюльганский район 35 Кваркенский район 38 Шарлыкский район 36 Тюльганский район 39 Кваркенский район 37 Александровский район 38 Переволоцкий район

39 Асекеевский район В механизме предоставления финансовой помощи могут быть два способа его реализации: властное решение вышестоящих органов власти и использование программно-целевого подхода. Результативность программно-целевого управления в РФ может быть усилена за счет более тщательной фильтрации предложений решения проблем посредством реализации целевой программы. Использование программно-целевого подхода дает надежду на то, что даже при условии недостаточности финансовых ресурсов поставленная проблема хотя бы частично, но будет решена.