Дипломатія, оборона та внутрішні справи Спільна зовнішня політика чи підсилена міжурядова кооперація в зовнішній політиці?

Система керівництва в зовнішній політиці виразно^ відрізняється від управління у Співтоваристві або у валютній сфері. Одна з класичних функцій уряду — управління міжнародними відносинами — порівняно мало розвинута в союзній системі'’.

Поруч із загальними орієнтирами, визначеними Європейською Радою16, актами, передбаченими Угодою в галузі зовнішньої політики та безпеки, — існують іще спільні стратегії, спільні позиції та спільні дії.

Спільні стратегії приймає консенсусом Європейська Рада в тих галузях, де члени ЄС поділяють важливі інтереси. Стратегії передбачають визначення відповідних цілей, термінів й засобів, наданих для їх досягнення Європейським Союзом і державами- членами. Наразі Європейська Рада прийняла спільні стратегії щодо Росії, України й Середземномор’я, тоді як опрацювання спільної стратегії щодо Балкан відкладене на невизначений термін'7.

Спільні позиції полягають у тематичних і географічних особливих підходах, тоді як спільні дії е відповіддю на специфічні ситуації, в яких визнається за необхідне втручання Європейського Союзу Держави-члени мусять провадити свою національну політику відповідно до спільної позиції, вони пов’язані спільними діями при зайнятті певної позиції й у проведенні своїх дій Як правило, рішення про спільні позиції та спільні дії прийма ються одностайно

Спільна зовнішня та безпекова політика тісно пов’язана з принципом консенсусу, з якого випливає одноголосне прийняття рішень Це переважно інструмент міжурядової співпраці

Можна вказати важливі винятки, які могли б сприяти біль шій інтеграції також і для дипломати, хоча й у віддаленішій перспективі

Рада приймає рішення кваліфікованою більшістю, коли йдеться про ди та спільні позиції на основі спільної стратеги та про акти, причетні до проведення спільної ди або до прийняття спільної позиції

На основі правила конструктивного утримання від голосування одна або декілька держав, за умови, що вони представляють менше третини всіх держав членів, не зобов’язані брати участь у спільній дії, проте вони не можуть ані перешкодити іншим державам діяти, ані самі вдаватися до дій, які б суперечили ди Євросоюзу Лише у випадках, коли одна держава виступає проти певного рішення з важливих і очевидних причин національної політики, Європарламент кваліфікованою більшістю може передати це питання до Європейської Ради, для того щоб вона провела одностайне голосування18

Наднаціональні інституції, Комісія і Парламент по-різному беруть участь у спільній зовнішній політиці

Єврокомісія “цілковито асоційована з роботою” (стаття 27) і не має монополії законодавчої ініціативи, але поділяє право на таку ініціативу з державами-членами Комісія також бере участь у функціонуванні зовнішнього представництва Євросоюзу, яке доручене чинному Президентству Європейської Ради разом з наступним Президентством та Верховним представником зі спільної зовнішньої та безпекової політики (це нова інститу ційна фігура) Зовнішнє представництво Євросоюзу, так звана “трійка” (хоча відтепер “делегація” Євросоюзу складається з чотирьох членів)10, визначене в своєму теперішньому вигляді Амстердамською угодою Ця ж Угода також передбачає, що Ко місія може в разі потреби асистувати Президентству, коли Рада одностайно вирішує дати повноваження Президентству розпочати переговори з однією або кількома державами чи міжнародними організаціями20 Складність у застосуванні такого поло ження (стаття 24 Угоди ЄС) виявляє всі інституційні двознач ності, пов’язані зі структурою з трьох стовпів Зокрема, супе речки стосовно мандату Комісії вести переговори щодо укладання Угод про стабілізацію й асоціацію21 з Македонією, де були певні аспекти, пов’язані з третім стовпом, мали наслідком складні дебати Справді, тоді як згідно з процедурою Співтовариства Комісія є ексклюзивною стороною переговорного про цесу у питаннях, пов’язаних з СЗБП, а також із правосудцям і внутрішніми справами, стаття 24 надає таке повноваження Пре зидентству, після одностайної згоди Ради Проблема, однак, виникає в разі змішаних договорів, тобто таких, де сполучаються елементи всіх трьох стовпів У такому разі хто мав би вести переговори — Комісія чи Президентство?

І навіть якби це було Президентство, то від чийого імені вело б воно переговори — від імені держав-членів чи від імені Союзу? В разі, якби “мандат для переговорів” надавав Євросоюз, це означало б визнання його юридичною особою, що в Амстердамській угоді свідомо виключене

Роль Комісії в галузі спільної зовнішньої та безпекової полі тики насправді дуже змінна й залежить від політичних обставин та від типу бажаної зовнішньої дії У випадках, коли певна зовнішня дія ЄС спонукає вдаватися до союзних засобів, тобто з першого стовпа, Комісія набуває дуже помітної ролі, хоча до цього моменту вона виявляє певну стриманість і брак відваги у випадках типово політичних дій або рішень На перспективу, в світлі положень Угоди, не існує мотивів, через які Єврокомісія в Раді та міжнародних інституціях, де вона бере участь, не могла б піднести свій голос також і в суто політичній сфері, очевидно, врахувавши різноманітні національні чутливі точки Для цього необхідні чіткий політичний курс і точна орієнтація на н вищому рівні

Прерогативи Європейського Парламенту значно менші З Парламентом консультується Президенство “з головних аспек тів і фундаментальних питань вибору спільної зовнішньої та без пекової політики”, причому його думка має бути взята “належ ним чином до уваги” (стаття 21) Парламент може направляти запити або формулювати рекомендації Раді і щороку проводить дебати зі спільної зовнішньої та безпекової політики Він прова дить інтенсивну діяльність у галузі зовнішньої політики, яку ми можемо визначити як “парламентська дипломатія”, зокрема, через різні “парламентські делегації”, що регулярно збираються для обговорення політичного розвитку в різних регіонах світу, що мають інтерес для Європейського Союзу і підтримують інтенсивні двосторонні стосунки з парламентськими асамблеями зацікавлених країн

Специфічні виконавчі функції надані Верховному представникові з СЗБП, відомому також як “пан СЗБП” (“Monsieur PESC”) Верховний представник є інституційною фігурою, ство реною Амстердамською угодою Іспанець Хав’єр Солана, колишній Генеральний секретар НАТО, є першою особою, що ви конує цю функцію Верховний представник має допомагати Раді в різних питаннях щодо спільної зовнішньої політики та безпеки Зокрема, Верховний представник сприяє “формулюванню, під готов ці та здійсненню політичних рішень” і може вести від імені Ради “політичний діалог з третіми сторонами” (стаття 26)2? Зі впровадженням посади Верховного представника Євросоюз створив для себе те ім’я і той телефонний номер, на яких Кі сінджер наполягав уже в 1970 і роки, але не здійснив задуму, скориставшись політичними наслідками процесу європейської інтеграції, тобто, передавши виконавчі функції Єврокомісії Та ким чином у сучасному інституційному контексті той, хто бажає говорити з Євросоюзом, має часто вибирати принаймні між трьома номерами номером телефону Верховного представника, іншим — Президентства Ради і третім — Комісара, якому доручено координувати зовнішні відносини (у Комісії Проді ця роль відведена британцю Крісу Патену). Справді, з одного боку, чинний Президент Ради має виконувати звичайні функції Президентства; з іншого боку, реструктуризація зовнішньої служби Єврокомісїі забезпечує її кращий контакт з зовнішніми діями, завдяки координації, дорученій одному з комісарів, та новим повноваженням керівництва й координації, які має Президент Комісії".

Нарешті, підкреслюється, що структура з двох стовпів (перший стовп Співтовариства охоплює спільну торговельну політику, співпрацю та розвиток, гуманітарні дії, а другий стовп — спільну зовнішню та безпекову політику, СЗБП) призвела до біполярності зовнішніх відносин, у яких суто дипломатичні аспекти знаходяться у сфері компетенції Ради, а метод Співтовариства застосовують для проведення спільної політики. Така біполярність є ніщо інше, як віддзеркалення різних підходів щодо інтегрування зовнішньої політики, проте вона виявляє свою обмеженість, коли Євросоюз вирішує вдатися до інструментів, що належать частково до першого, а частково до другого стовпів. Ці обмеження будуть іще більшими з піднесенням міжнародної ролі Європейського Центрального Банку, яку той може набути в галузі монетарної політики й міжнародних фінансів.