Готуючись до розширення: міжурядова конференція 2000 року й Ніццька угода Міжурядова конференція 2000року

На підставі мандату Європейської Ради в Кельні, фінляндське Президентство в другому семестрі 1999 року повернулося до ідеї проведення конференції в 2000 році.

Проте при плануванні вибір було зроблено на користь не великої конференції політико-інституційного характеру, але мі- ніконференції, зосередженої на кількісному та якісному складі Єврокомісії, на коефіцієнтах при голосуванні в Європейській Раді та на поширенні сфер, де застосовується голосування кваліфікованою більшістю.

Як єдина поступка, була передбачена можливість розглянути інші інституцїйні зміни, пов’язані з трьома “залишковими” питаннями Амстердама. Було цілком очевидно, що мініреформа не зможе гарантувати Європейському Союзові ту політичну роль у міжнародних відносинах, якої від нього чекають відповідно до економічної, торговельної й монетарної ваги, а тому метою Європарламенту та Єврокомісії стало розширення порядку денного конференції34. Це розширення, зрештою, було поготів необхідним, коли згадати про нерішучість Європейської Ради в Гельсінкі в інституційній галузі порівняно з її сміливим рішення розпочати переговори про розбудову Євросоюзу з 6 новими країнами (Румунія, Словаччина, Латвія, Литва, Болгарія й Мальта), які долучаються до Кіпру, Угорщини, Польщі, Естонії, Чехії та Словенії. Туреччині ж підтверджено статус кандидата на вступ до Євросоюзу.

З одного боку, було вирішено розширити Євросоюз, аби дати можливість і новим демократіям Європи користатися політичною стабільністю Європейського Співтовариства. З іншого боку, Європейська Рада виявила вагання в наданні Євросоюзу фундаментальних інституційних інструментів для продовження шляху до економічного зваженого розвитку й політичної інтеграції, які лежать в основі її успіху.

Намітилася також тенденція до ізолювання різних галузей, які мали б стати об’єктом реформи, замість того, щоб перейти глобально до таких фундаментальних проблем, як основні права, відносини між інституціями й громадянами, міжінституційні відносини та внутрішнє функціонування різних інституцій.

Проте саме тепер наспів час перейти до прилюдних дебатів про об’єднану Європу, її природу й завдання.

Дебати про цілі Євросоюзу ніколи не відбувалися протягом цих майже 50 років європейської інтеграції.

Чого ми чекаємо від Євросоюзу? Яким має стати Євросоюз? Як забезпечити його центральну позицію на континенті, об’єднаному під егідою демократії? Без щирого й відкритого обговорення цілей Євросоюзу важко дійти згоди щодо інституцій, які мали б привести до досягнення таких цілей. З іншого боку, дебати про цілі та справжня інституційна реформа, що передбачає також зміцнення прав громадян і ролі громадянського суспільства, не можуть не залежати від загального проекту.

Під час міжурядової конференції 2000 року гідним подиву став брак політичної волі держав розпочати такі дебати, тоді як Євросоюз здійснював не один, а навіть два великі політичні проекти: розширення Союзу та створення економічного й монетарного союзу.

Щодо функціонування самої системи, то тут не можна було обмежитися нерозв’язаними в Амстердамі питаннями, згаданими вище. Навпаки, нова конференція мала б дати нагоду для обговорення можливостей хартії фундаментальних прав, як юридично зобов’язальної, з метою розвинути концепцію європейського громадянства, принагідно пов’язавши її також зі статусом “позасоюзних” громадян, з поліпшенням інструментів зовнішньої політики, формуванням ідентичності європейської оборони, конкретизацією “простору свободи, безпеки й права” та закладанням підгрунтя для європейського карного права. Хоч які складні й важкі для розв’язання, але мали б бути також обговорені питання демократичного контролю за монетарною політикою та діяльністю Європейського Центрального Банку, питання рівноваги між виконавчим комітетом і центральними банками в розширеній європейській системі з 25-30 країн, питання про відсутність економічного врядування та про роль Єврокомісії в управлінні зоною євро

Зрештою, навіть і сам метод перегляду конституційних питань мав би зазнати змін Парламент мусив би взяти повноправну участь у роботі міжурядових конференцій, а ті мали б стати менш дипломатичними і більш демократичними, менш міжурядовими і більш союзними Навпаки Європейська Рада в Гельсінкі обмежилася лише узвалою, що Парламент тісно пов’язаний з роботою конференції Двоє спостерігачів від Парламенту були присутні на засіданнях підготовчої групи, а кожній сеси конференції передував обмін думок з Головою Парламенту, якому асистували двоє парламентських представників[5]

Від початку та протягом роботи конференції стратегія Євро комісії і Європарламенту, а також деяких держав-членів (тут варто вказати на спільність позицій Німеччини й Італії) прагнули розширити порядок денний конференції і досягли мети, принаймні частково, переважно в галузі принципу гнучкості (записаного в угодах під назвою “клаузула підсиленої співпраці”) Після майбутнього розширення, справді, зросте різноманітність всередині Євросоюзу, підсиляться й вимоги окремих держав ш тенсифікувати процес їхньої інтеграції в специфічних галузях, без загрози перешкод у вигляді вето інших держав Зрештою, гнучкість не означає надання державам можливості вибирати лише окремі напрямки політики Євросоюзу (він не зміг би ієну вати при застосуванні щодо нього принципу pick and choose ), — насправді гнучкість має дати змогу певній групі держав розвиватися інтенсивніше й швидше

Міжурядова конференція 2000 року породила переговорний процес тривалістю 330 годин і завершилася самітом у Ніцці 7- 10 грудня 2000 року. Перебіг і наслідки конференції підтвердили деякі тенденції, що вже визначилися досить ясно в Амстердамській угоді.

Передусім, з позицій тактики переговорів, необхідно мати порядок денний, досить широкий, аби дати можливість усім урядам “знайти себе” в кінцевому тексті і подати його як власну “перемогу” перед національною громадською думкою. Проведення цілої конференції з вузького кола питань інституційного типу, навпаки, неминуче веде до формування позицій представників різних урядів і безперервного відкладання розгляду делікатніших політичних питань41. Наприклад, у Ніцці, замість того, щоб запропонувати головам держав та урядів декілька варіантів рішень фундаментальних питань, делегати фактично дали Європейській Раді завдання вести переговори про цифри, системи коефіцієнтів і деталі. Переговори таким чином тривавли до світанку понеділка 11 грудня, а засідання в Ніцці стало найдовшим самітом в історії Євросоюзу.

По-друге, стає щораз важче вести переговори з питань конституційного типу, пов’язаних із новою формою демократії та транснаціональної леґітимності класичним дипломатичним методом. Переговори про інституційну структуру Євросоюзу мали б стати проблемою радше для національних парламентів, аніж для урядів. Зрештою, позитивний досвід Конвенту, якому було доручено укладання хартії фундаментальних прав Євросоюзу, гостро контрастує з напівпровалом міжурядової конференції, котру готувала Ніццька угода. Звичайно, йдеться про різні процеси. Укладання хартії було передусім кодифікацією вже наявного. Крім того, представники національних парламентів не мали спеціального мандату з боку відповідних асамблей. Як там що, Конвент, без сумніву, демократичніша модель і має правити за взірець при готуванні подальших переглядів угод42.

Франція під час свого головування виявила явну недружність щодо Комісії та несприйнятливість до вказівок Парламенту, що підкреслило недоліки міжурядового метолу та перешкодило інституціям Співтовариства діяти як посередники для зменшення тертя й суперництва між державами. А без цього визначальним став аргумент розмірів і економічної ваги держав у Раді.

Врешті-решт, французьке Президентство дійшло до затятого захисту власних позицій, відтак відмовившись від ролі посередника для узгодження різних національних позицій, властивої для Президентства, що має першим поступатися чимось, аби переконати й інші делегації зробити так само і прийти до рішення, вищого від звичайного спільного знаменника. Через причини, також пов’язані з внутрішньою політикою Франції (важкі стосунки між Шираком і Жоспеном), ані Президент республіки, ані французький Прем’єр не побажали зробити поступки з питань, особливо важливих для Парижа. Головною метою Президентства було втримати паритет кількості голосів Франції та Німеччини в Раді навіть після запровадження коефіцієнта. Так званий decrochage (фр. “відступ, поступка”) Німеччині, тобто надання німцям більшої кількості голосів за коефіцієнтом у Раді, з огляду на більшу демографічну вагу цієї країни, був сприйнятий французами як порушення фундаментальної рівноваги, на якій об’єднана Європа народилася й розвивалася. Зі свого боку, Німеччина, однак, провадила далекогляднішу політику, не наполягаючи на цьому питанні й отримавши за це різні “компенсації” (як-от більшу кількість місць у Європарламенті з розширенням його повноважень у спільному прийнятті рішень та спрощення клаузули посиленої співпраці), що фактично збільшує її вагу в Євросоюзі.