§ 3. Коммуникативно-правовое обеспечение деятельности Федеральной службы судебных приставов в рамках реализации ее структурообразующей задачи

Одним из основополагающих факторов развития современной системы государственного управления в Российской Федерации выступает формирование полноценного информационного пространства, обеспечивающего деятельность государственных органов всех ветвей власти.

Радикальная актуализация рассмотрения вопросов информационного обеспечения во многом объясняется тем фактом, что большинство позитивных изменений в жизни и деятельности человека определяется применением новейших информационных технологий, а также созданием современных информационных ресурсов1. Некоторые ученые склонны даже экстраполировать уровень развития информационных технологий на само понятие государства. «В эпоху всеобщей информатизации и построения информационного общества, — пишет В.Н. Лопатин, — единая информационная среда (пространство) становится одним из важнейших государствообразующих признаков...»[188] [189] Отмечая несколько гиперболизированную трактовку информационной среды, тем не менее, сегодня вполне очевидно, что информационное обеспечение деятельности государства отвечает существующим и перспективным потребностям современного общества, ибо именно благодаря установлению сбалансированного информационного обмена повышается эффективность государственной активности в направлении достижения стоящих перед ним задач. И, как справедливо отмечает А.П. Ананьин в проведенном им исследовании, «изменения в информационном развитии нашего общества оказывают влияние на роль и функции государства, на структуру и функции органов исполнительной власти»[190] [191].

Вместе с тем существующий уровень информационного обеспечения органов государственного управления дает основания для вы-

4

сказывания в юридической литературе весьма скептических оценок. В целом разделяя озабоченность отдельных авторов относительно недостаточной информатизации органов государственной власти, хотелось бы, однако, отметить, что за последнее десятилетие внимание к вопросам информационного обеспечения своей деятельности со стороны государства в значительной степени возросло и приобрело черты системности.

Пожалуй, первым в истории современной России программным документом, связанным с постановкой вопроса о необходимости информационного обеспечения деятельности государственных органов (хотя и лишь в части правовой информации), явился Указ Президента РФ от 28.06.1993 № 966, которым была утверждена Концепция правовой информатизации России1. Уже в нем предполагалось создание сети стационарных и тиражируемых банков нормативных актов всех видов, иной правовой и социальной информации, образующей в совокупности Российскую автоматизированную систему информационно-правового обеспечения правотворческой и правореализационной деятельности, правового образования и воспитания — РАСИПО2. К сожалению, подобные планы в жизнь претворить так и не удалось, что с течением времени привело к появлению множества иных официальных документов в обозначенной сфере.

Так, Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года3 предполагает в качестве мер, направленных на повышение эффективности политико-правовых институтов, существенное улучшение доступа к информации о деятельности государственных органов4, с одной сторо- [192] [193] [194] [195] ны, и формирование информационных баз данных государственными органами — с другой.

Совершенствование системы государственного управления на основе использования информационных и телекоммуникационных технологий обозначено в качестве одной из целей формирования информационного общества1, что, безусловно, должно быть реализовано посредством объединения усилий всех публичных институтов власти и, как отмечается в Федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002—2010 годы)»[196] [197] [198], является необходимым условием обеспечения соответствия государственного управления ожиданиям и потребностям населения.

Внедрение и использование в частном секторе экономики значительного объема высокотехнологичных средств коммуникации заставляет и государство создавать механизмы, обеспечивающие адекватное и эффективное его взаимодействие с обществом.

В зарубежной литературе1 существует поддержанное отечественной юриспруденцией2 представление об «электронном государстве» как о взаимосвязанном единстве следующих элементов:

G2G (government to government), «государство государству» — направление деятельности, преследующее в качестве своей основной цели перевод государства в лице его органов на электронный документооборот, создание информационных баз данных, используемых для обеспечения собственных ведомственных нужд и не предназначенных для ознакомления с ними (их использования) со стороны граждан и организаций.

G2B (government to business), «государство бизнесу» — представляет собой область взаимодействия публичных институтов власти с субъектами предпринимательской деятельности и затрагивает вопросы «безбумажного» оборота документов с налоговыми, таможенными органами, участием в процедурах размещения государственных заказов для поставки товаров, выполнения работ и оказания услуг для государственных нужд и т.д. Определяющим является критерий занятия предпринимательской деятельностью и необходимость в этой связи вступления в правовую связь с органами государственной власти.

G2C (government to citizens), «государство гражданам» — может быть охарактеризовано как определенное взаимодействие государства с гражданами, организациями и иными образованиями в связи с осуществлением первым своих функций по управлению обществом.

В контексте подобного комплексного понимания «электронного государства» «электронное правительство», «электронный парламент»1 и «электронное правосудие» надлежит рассматривать в качестве его интегральных частей. При этом едва ли есть основания солидаризироваться с Н.Н. Федосеевой в том, что система «электронного правосудия», к примеру, относится к сфере G2G[204] [205] [206]. Подобное весьма узкое понимание не способно отразить всю полноту и многоаспектность информационного обеспечения деятельности государства по выполнению стоящих перед ним задач. Обозначенные выше системы непременно должны опираться как на потребности оптимизации внутренней (организационной) деятельности отдельно взятого государственного органа, в том числе и органа исполнительной власти, так и на совершенствование его коммуникативных форм активности по отношению к обществу, т.е. выступать симбиозом G2G с G2B и (или) G2C.

Таким образом, продуктивным представляется научный подход, учитывающий информационное обеспечение как внутренних, так

3

и внешних управленческих процессов , складывающихся в органах государственной власти и как частный случай — в Федеральной службе судебных приставов[207].

При этом под информацией мы будем понимать сложившееся и нами всецело разделяемое ее определение в качестве сведений, сообщений, адекватно отражающих объективную действительность и позволяющих узнать что-то новое, ранее неизвестное, или подтвердить известное в целях принятия правильного решения1.

Вместе с тем для всестороннего уяснения сущности коммуникативно-правового обеспечения деятельности ФССП России представляется оправданным раскрытие собственно термина «информационное обеспечение», используемого зачастую вне какой-либо прямой связи с деятельностью государства.

Так, исходя из общенаучных позиций, А.В. Блек под информационным обеспечением понимает «совокупность любых средств, позволяющих ученым с наименьшими затратами времени получать всю или по крайней мере более полную информацию, необходимую им для выполнения научной работы»[208] [209] [210]. В свою очередь на процессе формирования информации акцентирует внимание в своем определении В.С. Горячев. «Информационное обеспечение, — пишет он, — представляет собой организованный непрерывный технологический процесс подготовки и выдачи информации потребителям в соответствии с их нуждами для поддержания эффективной научно-технической деятельности»[211]. На информационное обеспечение как на определенную деятельность, направленную на реализацию комплексного процесса по подготовке и доведению информации до специалистов, указывает в своем исследовании и С.С. Филиппов1. В преломлении юридического знания информационное обеспечение рассматривается как определенная совокупность мер, применяемых государством в целях повышения эффективности своей деятельности[212] [213]; как процесс отыскания, оценки и использования информации[214]; как вид социально-правовых отношений, возникающих при формировании и использовании информационных ресурсов[215].

На наш взгляд, все приведенные выше определения информационного обеспечения условно могут быть распределены на две группы: оттеняющие либо телеологическую (целевую) сторону процесса, либо его инструментальную составляющую. Думается, какое бы ни формулировалось определение, невзирая на предпочтения конкретных исследователей, методологически оно должно стремиться к более полному учету всех названных обстоятельств и не ограничиваться лишь одним из них.

В свою очередь цель информационного обеспечения возможно понимать как в широком, так и в узком значении.

Информационный ресурс в кибернетике связывают со свойством материальных объектов порождать и сохранять определенные состояния1. В экономической литературе под информационным ресурсом нередко понимается информация, «которая представляет ценность для предприятия и может быть оценена, подобно материальным ресурсам»[216] [217]. В науке социологии информационный ресурс в основном осознается через категорию «информация»[218], однако, как подчеркивает в своем исследовании А.В. Стрельникова, составляющие основу информационного ресурса данные, с одной стороны, являются результатом исследовательской деятельности, а с другой — могут служить базой для аналитической работы. Отсюда, по мысли ученого, информационный ресурс «понимается и как «источник», и как «результат», является операциональным и содержательным эквивалентом названных процессов[219]. Социологическое понимание информационного ресурса, таким образом, является наиболее удобоваримым в контексте проводимого исследования.

В юридической науке используются понятия «система информации» и «информационная система», и если первое отражает всю вариативность информации и процедуру работы с ней, которая необходима для реализации тех или иных государственно значимых целей, то информационная система характеризует данные процессы применительно к той или иной части системы информации[220]. Кроме того, на законодательном уровне в Федеральном законе от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»1 приводится определение информационной системы, под которой понимается «совокупность содержащейся в базах данных информации и обеспечивающих ее обработку информационных технологий и технических средств» (ст. 2).

Таким образом, на наш взгляд, определенным инвариантом информационного ресурса в социологическом его значении для юриспруденции могло бы выступать понятие «информационная система», однако последнее, как явствует из сложившегося понимания, охватывает также и информационные средства, что, соответственно, приводит к выводу о несводимости одного к другому. Следует в этой связи указать на принципиальную невозможность достижения намеченной цели (создание информационных ресурсов) без установления и использования информационных средств как надлежащих способов и приемов такой деятельности. При этом основное назначение информационной системы состоит в реализации информационных процессов в той области деятельности, где данная информационная система функциониру- ет[221] [222]. С этой точки зрения система органов Федеральной службы судебных приставов может быть представлена в качестве определенной информационной системы.

Изложенное выше позволяет сформулировать следующую дефиницию.

Информационное обеспечение деятельности ФССП России представляет собой упорядоченную совокупность (систему) мер, направленных на применение информационных средств по сбору, систематизации и последующему использованию информационных ресурсов, в том числе создание и поддержание инфраструктуры для взаимодействия населения с уполномоченными должностными лицами в рамках реализации задачи по защите прав и законных интересов заинтересованных субъектов при исполнении Службой актов юрисдикционных органов, а также реализации иных сопутствующих ей задач.

Вопросы информационного обеспечения органов службы судебных приставов становились предметом рассмотрения сперва в Концепции информатизации Министерства юстиции Российской Федерации, утвержденной приказом Минюста России от 21.01.2000 № 101, а впоследствии в Концепции информатизации Федеральной службы судебных приставов. Стоит с сожалением отметить, что все они так и не предложили комплексного понимания системы информационного обеспечения деятельности ФССП России через совокупность ее основных принципов и ограничивались в основном стремлением повышения уровня материально-технического оснащения государственных органов. Вместе с тем некоторые из постулируемых мер могут быть охарактеризованы с точки зрения их прямой направленности на повышение эффективности деятельности органов принудительного исполнения. Так, был разработан и в настоящее время внедрен в территориальных органах Службы программный комплекс «Судебный пристав», создана автоматизированная информационная система (АИС) ФССП России, в рамках которой разрабатываются и апробируются специальные программные комплексы: «Отдел судебных приставов», «Аналитика», «Статистика», «Нормативно-справочная информация»[223] [224]. Безусловно, информатизация отдельных аспектов деятельности службы судебных приставов заслуживает лишь положительные оценки, однако не следует забывать о том, что подобные процессы следует организовывать системно, рассчитывая не столько на интенсификацию фрагментарных участков государственной активности в данном направлении, сколько на обеспечение комплексного охвата реализации закрепленной за ФССП России структурообразующей задачи.

Имеющийся уровень информационного обеспечения органов ФССП России в настоящее время не соответствует объективно сложившимся потребностям государства и общества, а также значимости и сложности возложенных на нее задач. В упоминавшейся выше ФЦП «Развитие судебной системы России на 2007—2011 годы» отмечается потребность в совершенствовании информационных технологий, применяемых Федеральной службой судебных приставов. Кроме того, констатируется низкий уровень технического оснащения подразделений территориальных органов Службы. Вместе с тем приходится признать, что каких-либо комплексных мер, позволяющих делать выводы о существовании государственной политики в отношении информационного обеспечения деятельности ФССП России, сегодня нет.

С наших позиций, одним из важнейших принципов информационного обеспечения должно выступать органичное сочетание как обеспечения внутренней (организационной) деятельности Службы, так и обеспечения ее внешнего взаимодействия с личностью в отдельности и со всем обществом в целом.

Первое, из обозначенных, направление коммуникативно-правового обеспечения ни в коем случае не должно заключаться лишь в совершенствовании ведомственных информационно-правовых систем и программных комплексов, ибо все это не способно привести к качественным положительным изменениям в сколько-нибудь долгосрочной перспективе. Специфика Федеральной службы судебных приставов в рамках реализации своей структурообразующей задачи состоит в том, что она осуществляет исполнение исполнительных документов, выдаваемых иными государственными органами, их должностными лицами или лицами, уполномоченными действующим законодательством на их выдачу. При этом единственным «собственным» исполнительным документом может считаться лишь подлежащее принудительному исполнению постановление судебного пристава-исполнителя в случаях, прямо предусмотренных законодательством об исполнительном производстве. Соответственно, первоначальной предпосылкой к надлежащей реализации ФССП России своей структурообразующей задачи выступает эффективное взаимодействие Службы с теми субъектами, которые уполномочены на вынесение исполнительных документов, предусмотренных ст. 12 Федерального закона «Об исполнительном производстве». Причем данное взаимодействие касается прежде всего вопросов своевременности поступления исполнительного документа в Службу, проверки его подлинности, возникновения потребности в его разъяснении судебному приставу-исполнителю. Все это предполагает необходимость создания эффективно действующей системы обмена информацией с использованием средств электронного документооборота. С наших позиций, концептуально надлежит определить спектр вовлекаемых в создание данного информационного ресурса субъектов. Как отмечается в ФЦП «Развитие судебной системы России на 2007—2012 годы», требуется создание единой информационной системы судов и Федеральной службы судебных приставов. Названное предложение поддерживается и в юридической литературе1. Вместе с тем, на наш взгляд, оно носит весьма частный и, как представляется, достаточно фрагментарный характер.

Исходя из данных, приводимых в официальной статистике, удельное соотношение исполнения судебных исполнительных документов с несудебными составляет порядка 55% к 45% соответственно2, что позволяет нам делать вывод о необходимости выработки системного подхода, обеспечивающего создание единого информационного ресурса, используемого для вынесения, регистрации, предъявления и разъяснения актов, обладающих статусом исполнительного документа. Создание подобного информационного ресурса хотя и потребует значительных усилий всех уполномоченных на выдачу таких документов лиц, однако в действительности может рассматриваться как единственно эффективный способ оптимизации исполнительного производства, придание ему большей стабильности, предсказуемости, установления подлинной гарантированности прав и интересов взыскателей, должников и иных участников процедур исполнения актов юрисдикционных органов. В конечном счете лишь интеграция ведомственных, межведомственных, а возможно, и межгосударственных информационных ресурсов способна обеспечить единство информационного пространства в рамках процедуры возбуждения исполнительного производства и последующего исполнения требований исполнительного документа в соответствии с подлинной волей издавшего его органа или долж- [225] [226] ностного лица. Подчеркнем, что подобные интеграционные процессы непременно должны проходить на единой технико-программной основе для всех пользователей информационного ресурса.

Сочетание внутренней и внешней составляющих информационного обеспечения деятельности Службы, с наших позиций, может происходить лишь на основе формирования полноценного «электронного исполнительного производства», т.е. на основе достижения положения, предполагающего одновременное функционирование механизмов получения необходимой информации (к примеру, об имущественном положении должника либо о снятии временного ограничения на выезд за пределы Российской Федерации) от иных государственных органов путем как применения соответствующих интегрированных информационных ресурсов, так и установления возможности вынесения судебным приставом-исполнителем процессуальных документов в электронной форме и доступа к ним сторон исполнительного производства, а также обмена обладающими юридическим значением документами между сторонами и судебным приставом-исполнителем. Развитие таких форм должно подкрепляться инфраструктурой потребления населением предлагаемых высоких технологий. Иными словами, люди должны быть готовы к вводимым технологиям, что требует более гибкого использования института электронной подписи, правовое регулирование которого1, разумеется, должно стать более понятным и простым, в первую очередь для физических лиц.

В структуре центрального аппарата ФССП России создано Управление информационных технологий2, к задачам которого отнесена в том числе организация разработки и внедрения информационных систем и сетей (п. 1.6.3). Формирование «электронного исполнительного производства», вместе с тем, усилиями одного только структурного подразделения центрального аппарата Службы является, очевидно, невыполнимой задачей. Здесь необходимы консолидированные усилия всех вовлеченных в орбиту исполнительного производства юрисдикционных органов. Причем ее полноценное решение выходит далеко за рамки исключительно судебной реформы, пусть даже пони- [227] [228] маемой в широком значении, и призвано стать интегральной частью продолжающейся в Российской Федерации административной реформы. Координирующая роль при этом должна принадлежать Федеральной службе судебных приставов, а конкретно — Управлению информационных технологий, на что и следует прямо указать в Положении о данном управлении.

Создание системы «электронного исполнительного производства» находится в русле отмечаемой в науке общей тенденции интенсификации сбора сведений о жизни граждан1, что само по себе уже накладывает дополнительные правовые обязанности, а участие в названной системе множества субъектов в лице различных юрисдикционных органов с непреложной актуальностью порождает проблему защиты пер- 2

сональных данных.

В дополнение к легальному определению понятия «персональные данные» в юридической литературе существует множество трактовок данного термина, под которым понимается и конфиденциальная информация, «предполагающая отсутствие свободного доступа к ней и наличие эффективной системы ее защиты»[229] [230] [231]; и «сведения о фактах, событиях и обстоятельствах жизни физического лица, его семьи, а также позволяющие отождествить их с конкретным индивидом и отражающие особенности последнего по отношению к другим людям (обществу)»1. Вместе с тем одним из наиболее удачных, с наших позиций, следует признать достаточно лаконичное определение, сформулированное В.Н. Лопатиным, в соответствии с которым под персональными данными понимается «информация (зафиксированная на любом носителе) о конкретном человеке, которая отождествляется или может быть отождествлена с ним»[232] [233] [234]. «Персональные данные, — как отмечает А.В. Косякин, — объективно присущи любому человеку, они подчеркивают правовой статус человека и гражданина»[235] [236]. В этом смысле сведения об участниках исполнительного производства, в том числе и о принадлежащем им имуществе, аккумулируемые в рамках «электронного исполнительного производства», безусловно, обладают чертами персональных данных и с учетом особой социальной значимости нуждаются в повышенном внимании к их защите со стороны как кон-

4

кретных операторов , так и государства в целом.

В странах Европы законодательство о персональных данных стало уже традиционным, а институт защиты персональных данных получил весьма глубокое доктринальное освещение[237]. В результате сформировался комплексный механизм, включающий наряду с развитым специальным законодательством также и функционирующие консультативные и административные органы, иные публичные институты, обеспечивающие защиту персональных данных1. Российская правовая действительностьпока исходит из достаточности возложения обязанности по контролю и надзору за обработкой персональных данных на уполномоченный орган по защите прав субъектов персональных данных. Функции такого органа в настоящее время выполняет Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций[238] [239] [240]. Не принижая значимости прямого государственного регулирования защиты персональных данных, в то же время мы убеждены, что столь чувствительная для многих сфера нуждается в более пристальном внимании и гибком отношении к ней со стороны государства. Исходя из этого, представляется сомнительной наблюдаемая сегодня тенденция по наращиванию бюрократического аппарата, предназначенного для защиты персональных данных вообще, безотносительно к определенной сфере их использования. При введении таких масштабных информационных систем, как «электронное исполнительное производство», Служба и иные вовлеченные в этот процесс юрисдикционные органы, к сожалению, практически неизбежно в той или иной степени будут сталкиваться с проблемами утечки информации как исходя из множественности субъектов, которые будут обладать доступом к данной информации в силу своих служебных обязанностей, так и вследствие недобросовестности отдельных государственных служащих, вызванной в том числе и невысоким уровнем их доходов .

В перспективе это способно в еще большей степени подорвать доверие к ФССП России со стороны общества. Необходимо также отдавать себе отчет и в том, что сложившийся в обществе имидж Службы выступит лишь катализирующим обстоятельством. Игнорирование названных рисков при дальнейшем развитии информационного обеспечения деятельности ФССП России (а точнее, возведение его на качественно новый уровень) приведет к весьма далеким от ожидаемых практическим результатам, а существование уполномоченного государственного органа, обеспечивающего защиту персональных данных, при этом едва ли будет способно изменить в этой части общественное сознание.

Формирование атмосферы доверия со стороны общества к внедряемым государственными органами информационным системам и осознание населением защищенности их персональных данных должны стать приоритетом данного направления работы, что обусловливает в свою очередь постановку вопроса о создании «вневедомственного» и в то же самое время публичного института, способного оказывать положительное влияние на эффективность защиты персональных данных при функционировании информационной системы «электронное исполнительное производство». Думается, что в таком качестве смог бы выступать институт Уполномоченного по защите данных в исполнительном производстве. Важно подчеркнуть, что необходимость появления данного специального института детерминирована предпосылками возникновения института омбудсмена как такового. Как пишет в своем диссертационном исследовании А.А. Багаева, «возросшая управленческая экспансия государства на все сферы человеческой деятельности ставит человека в зависимое положение от государства и приводит к пониманию необходимости сдерживающего фактора»1. Подобным фактором, по мнению автора, и становится омбудсмен[241] [242], который является ограничителем всевластия государства и инструментом контактирования государственных органов и гражданского общества. Наряду с «общеправовым» институтом омбудсмена юридической наукой поддерживается целесообразность введения должностей «специализированных» омбудсменов, которые работают по конкретным направлениям защиты прав человека (по делам армии, по правам потребителей, по проблемам гендерной дискриминации и т.п.)1. В течение уже нескольких лет дискутируется вопрос о создании института банковского омбудсмена[243] [244] [245]. Учрежден институт Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей[246]. При этом стоит отметить, что с 2001 г. в рамках общеевропейского правового пространства учрежден институт Европейского Уполномоченного по защите данных[247]. Вместе с тем создание схожего общего института в Российской Федерации, на наш взгляд, является неоправданным. Гораздо более эффективным видится специализация Уполномоченного по защите данных в какой-либо хотя и весьма значимой, но все же конкретной сфере и, применительно к теме настоящего исследования, в сфере исполнительного производства. Это позволит, с одной стороны, более предметно, а следовательно, и более профессионально разбирать каждое поступающее к нему обращение, а с другой стороны, будет способствовать улучшению облика ФССП России, укреплению ее транспарентности в обществе.

Учитывая степень вовлеченности в орбиту исполнительного производства граждан и юридических лиц, Уполномоченному предопределена весьма активная роль. Его основной задачей призвана стать защита прав граждан при помощи рассмотрения жалоб и обращений.

Назначаться Уполномоченный по защите данных в исполнительном производстве на свою должность должен Государственной Думой Федерального Собрания РФ по представлению министра юстиции РФ сроком на 5 лет. При этом досрочно полномочия могут быть прекращены только Государственной Думой. Предлагаемый порядок в целом основан на закрепленном в действующем законодательстве порядке назначения и освобождения от занимаемой должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации[248], и позволяет, с одной стороны, обеспечить независимость Уполномоченного, а с другой стороны, учесть специфику его будущей сферы деятельности. Подчеркнем, что деятельность Уполномоченного по защите данных в исполнительном производстве хотя и будет связана с взаимодействием со множеством государственных органов, должностных и иных лиц, которые так или иначе призваны участвовать в функционировании информационной системы «электронное исполнительное производство», однако ни в коей мере не должна собой подменять компетенцию государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод. Основное предназначение Уполномоченного, с наших позиций, видится в восполнении пробела, существующего сегодня между ФССП России и населением, повышении уровня правосознания как государственных служащих и в первую очередь судебных приставов-исполнителей, так и лиц, участвующих в исполнительном производстве. Кроме того, учреждение данного правового института полностью соответствует государственной политике по укреплению конституционных прав граждан в Российской Федерации.

В контексте дальнейшего исследования коммуникативно-правового обеспечения деятельности ФССП России представляют интерес некоторые этимологические трактовки термина «информация», в соответствии с которыми он рассматривается в качестве производного от латинского informatio, что в переводе означает «ознакомление», «разъяснение», «изложение»1. В приведенном его понимании оттеняется деятельностная сторона информации, ее потенция к изменению окружающей нас действительности. В свете сказанного выше едва ли допустим неточность, если укажем, что продуманное информационное обеспечение деятельности ФССП России способно оказывать ощутимое профилактическое влияние на эффективность реализуемой Службой структурообразующей задачи.

Закрепленное ст. 29 Конституции РФ право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом наряду с развитием собственно правового регулирования информационной среды в России[249] [250] влечет также и весьма значимую социальную роль информации, выступающей эффективным регулятором межличностных отношений.

В этой связи профилактическая составляющая информационного обеспечения деятельности ФССП России сегодня только начинает осознаваться и практически выражается во вполне определенных, но не всегда последовательных действиях по размещению т.н. социальной рекламы, в том числе с участием в ней известных артистов и общественных деятелей, привлечению к совершению исполнительных действий представителей религиозных организаций, казачества и последующему освещению указанных фактов в средствах массовой информации, а также поиску информации о должнике с помощью ресурсов сети «Интернет»[251]. Думается, что сам факт подобных попыток воздействия на должников содержит в себе элементы профилактики, но, к сожалению, реализуются они во многом бессистемно и в отсутствие к тому правовой основы, а порой и в противоречие с действующим законодательством.

Созданный в структуре центрального аппарата ФССП России отдел по взаимодействию со средствами массовой информации и подчиняющийся непосредственно Директору Службы, призван решать следующие возложенные на него задачи:

—формирование и реализация единой информационной политики ФССП России;

—организация информационного сопровождения деятельности ФССП России и ее территориальных органов[252].

Первая из обозначенных задач носит фундаментальный характер, однако реализуется названным отделом весьма неэффективно. Так, исходя из проведенного автором настоящего исследования анкетирования сотрудников ФССП России, в подавляющем большинстве ими приводились крайне невысокие оценки информационной политики Службы[253] [254], в результате чего на современном этапе в целом так и не сложилось положительного имиджа судебного пристава, а сама направленность деятельности Службы зачастую характеризуется негативными оценками со стороны общественности[255]. Это результат очевидных упущений информационного обеспечения, выразившихся в отсутствии у Службы действенной единой информационной политики по формированию авторитета органов принудительного исполнения и их сотрудников, разъяснению подлинной роли судебного пристава в рамках построения в Российской Федерации правового государства. Все это в совокупности должно составлять профилактический компонент информационного обеспечения деятельности ФССП России, призванный непременно сегодня выступать в качестве приоритетного. Необходимо организовать работу рассматриваемого отдела центрального аппарата таким образом, чтобы освещение в СМИ профессии судебного пристава и социальной значимости выполняемых им функций стало доминирующим направлением их деятельности. Так, по вполне справедливому замечанию М.Г. Деткова, «с течением времени весьма отчетливо прослеживается тенденция перехода от простых управленческих структур к более сложным, в функциональном отношении — менее определенным. Этот процесс сопровождается постоянным ростом штатной численности управленческого аппарата»1. В контексте анализируемой проблемы отметим, что, по нашему мнению, назрела потребность в увеличении штатной численности рассматриваемого отдела за счет привлечения в него высококвалифицированных специалистов в области взаимодействия с общественностью (PR-технологий).

Важнейшей составляющей коммуникативно-правового обеспечения деятельности Службы выступает обработка полученной информации, что позволяет в итоге говорить об особом виде труда — аналитической работе. Предпринимаемые действия по дальнейшему укреплению административно-правового статуса Федеральной службы судебных приставов со всей очевидностью предполагают развитие механизмов, ориентированных на налаживание эффективной системы получения, обработки и обмена информацией по широкому комплексу данных. Отсюда на первый план выходят вопросы аналитического обеспечения деятельности Службы, имеющие по существу строго определенную организационно-функциональную роль.

Под аналитической работой в ФССП России следует понимать планомерную деятельность по сбору, систематизации и обработке значимой для управления информации, преследующую цели выработки ре- 1 комендаций для принятия оптимальных решений по текущему и стратегическому развитию органов службы судебных приставов.

Правовой статус аналитической работы Службы получил закрепление в ведомственных документах1; ее проведение обеспечивается в основном в рамках центрального аппарата силами специально созданного структурного подразделения — Организационно-контрольного управления, а в территориальных органах — как правило, силами специально назначенных сотрудников отделов организации исполнительного производства соответствующих управлений ФССП.

Содержательно аналитическая работа опирается на информационный ресурс, формируемый органом государственной власти как для собственных нужд, так и для «внешних» по отношению к нему пользователей. При этом одной из характерных проблем существующего ныне состояния информационного обеспечения деятельности Службы выступает избыточность такого информационного ресурса (в ФССП России отчетная документация включает более 10 основных форм отчетных документов с количеством ежемесячных показателей деятельности подразделений территориальных органов Службы более 90). Кроме того, налицо неумение проводить сравнительный анализ, делать обобщения и правильно формулировать выводы из представленной для анализа информации. Подобное положение в значительной мере снижает эффективность аналитической работы, придает ей в основном статистический оттенок и в свою очередь лишает Службу возможности использовать аналитические сведения при принятии решений по концептуальным вопросам развития федерального органа исполнительной власти.

Аналитическая работа, являясь важнейшей функцией государственного управления, одновременно и сама выполняет ряд функций. К числу основных из них необходимо отнести: [256]

—прогностическую функцию аналитической работы, позволяющую обеспечивать предвидение развития основных тенденций исполнения актов юрисдикционных органов в органах Службы судебных приставов, а также реализацию иных стоящих перед Службой задач, без чего невозможно выстраивать сколько-нибудь значимую долгосрочную стратегию развития ФССП России как самостоятельного органа государственной власти;

—организационно-управленческую функцию, призванную содействовать эффективному функционированию органов службы судебных приставов в части: разработки проектов нормативных правовых и распорядительных документов; разработки всей вариативности планов работы Службы на предстоящий период; принятия управленческих решений в области кадрового обеспечения деятельности государственного органа; подготовки отчетных документов в иные органы государственной власти и др.;

—познавательную функцию как гносеологическую активность, направленную на создание динамичной и более гибкой системы восприятия информации, значимой для нужд государственного управления. В этом смысле существующая инертность и консервативность форм и методов управления, низкая эффективность действующего законодательства обусловливаются не в последнюю очередь известной отдаленностью от потребностей человека, недооценкой действительного положения дел в соответствующей сфере жизни общества.

Таким образом, взаимообусловленность успешной реализации возложенных на Службу задач и аналитической работы очевидна, что оттеняет ее особо значимый для ФССП России характер.

Полностью поддерживаем суждение Д.А. Козлова о том, что аналитические службы должны быть независимыми, а правовой статус экспертов должен обеспечивать личную профессиональную независимость в процессе предоставления аналитических данных1. Добавим также, что полновесная аналитическая работа всегда должна находиться на острие принимаемых государственным органом решений, а при необходимости и беспристрастно констатировать управленческие ошибки, повлекшие за собой снижение эффективности деятель- [257] ности такого органа. В этой связи, как нам представляется, аналитическая работа не должна структурно сосредоточиваться лишь только в самой Службе.

Мы убеждены, что реализовать потенциал аналитической работы в рамках современной системы и структуры государственного управления в Российской Федерации становится возможным лишь при условии введения начал полисубъектности аналитической деятельности, что предполагает одновременное существование нескольких субъектов, использующих информационный ресурс Службы в целях его аналитического осмысления.

Таким образом, целесообразно использовать диверсифицированный подход, состоящий в закреплении аналитических функций в установленной сфере деятельности ФССП России, наряду с собственно Службой, в том числе и за Министерством юстиции РФ. Такое решение в полной мере соответствует идеологии административной реформы, состоящей наряду со всем прочим также и в выработке министерствами стратегии развития подведомственных им федеральных служб. В ведомственную аналитическую работу, что важно, должны быть имплементированы конкурентные начала, предполагающие сосуществование аналитической деятельности как в Министерстве юстиции РФ, так и в подведомственной ему Федеральной службе судебных приставов. Такое решение будет направлено на активизацию исследовательских начал аналитического сопровождения деятельности ФССП России.

Кроме того, без преувеличения можно говорить о том, что аналитическая работа представляет собой специфическую разновидность научной активности. В этой связи А.С. Вешкельский в своем исследовании вполне обоснованно относит ее к «форме научного познания специфических общественных реалий»1. Соответственно, едва ли есть основания к тому, чтобы игнорировать накопленный потенциал ряда уже сложившихся научно-исследовательских институтов, а также образовательных учреждений, способных оказать теоретико-аналитическое содействие органам государственной власти. В частности, учрежденное Минюстом России образовательное учреждение — ФГБОУ ВПО «Российская правовая академия Министерства юстиции Рос- [258] сийской Федерации» — обладает накопленным за годы ее сотрудничества с органами принудительного исполнения кадровым потенциалом, научными разработками, которые в совокупности вполне могли бы рассматриваться в качестве основы для проведения независимой аналитической работы. Равно к данной работе могут быть привлечены и индивидуальные эксперты из числа наиболее авторитетных и уважаемых ученых-юристов, а также практикующих юристов, обладающих значительным опытом в интересующей Службу сфере.

С учетом сказанного выше аналитическое обеспечение реализации Службой возложенных законодателем на нее задач должно в совокупности состоять из следующих элементов:

—внутриведомственная аналитика, т.е. аналитическая деятельность Федеральной службы судебных приставов;

—межведомственная аналитика, т.е. аналитическая деятельность Министерства юстиции РФ;

—независимая аналитика, проводимая научно-исследовательскими и образовательными учреждениями, а также иными независимыми экспертами.

С учетом существующего уровня развития исследуемого аспекта в деятельности Службы нам представляется, что требуется разработка подлинной Концепции информационного обеспечения деятельности Федеральной службы судебных приставов, в основу которой должна быть положена совокупность как существующих, так и прогностических ее принципов. К числу основных из них следует отнести:

—взаимообусловленность информационного обеспечения реализации Службой структурообразующей задачи с информационным обеспечением реализации ее сопутствующих задач;

—строго целевой (адресный) характер формирования информационных ресурсов, рассчитанных на конкретных потребителей;

—единая технико-программная основа деятельности всех пользователей информационных ресурсов;

—учет требований информационной безопасности при создании информационных ресурсов;

—сочетание внутренней (организационной, служебной) и внешней составляющих информационного обеспечения деятельности Службы;

—приоритет конституционных прав и свобод человека и гражданина;

—интеграция ведомственных, межведомственных и межгосударственных информационных ресурсов;

—учет профилактического компонента информационного обеспечения деятельности Службы;

—сочетание ведомственной, межведомственной и независимой информационно-аналитической работы;

—надлежащий материально-технический уровень информационного обеспечения деятельности Службы;

—кадровый потенциал подразделений, обеспечивающих внедрение и развитие информационных технологий.

Лишь при условии последовательного претворения указанных принципов в правоприменительную (правореализационную) деятельность Службы станет возможным говорить о создании эффективной системы коммуникативно-правового обеспечения органов принудительного исполнения.

дис. ... д-ра юрид. наук. С. 40.

3См.: Ковалев А.Г. Коллектив и социально-психологические проблемы руководства. М., 1975. С. 69.

4 Бахрах Д.Н. Административное право: учебник. 2-е изд. М., 2008. С. 268.