§ 2. Административные процессуальные меры, направленные на примирение, в рамках реализации структурообразующей задачи ФССП России: опыт прогностического анализа

Достаточно невысокий уровень фактического (реального) исполнения актов юрисдикционных органов, существующий сегодня в Федеральной службе судебных приставов[371] на фоне постоянной неослабевающей работы ее руководства по улучшению сложившейся ситуации, как представляется, имеет в качестве одной из своих глубинных причин неверно расставленные приоритеты в сфере правового регулирования исполнительного производства.

Как известно, статистические данные далеко не во всех случаях способны отражать действительное состояние государственного управления, ибо последнее, выступая разновидностью управления социального, должно оцениваться в том числе и посредством установления его адекватного восприятия в обществе. В качестве индикатора такого восприятия вполне уместно рассматривать в том числе опрос граждан. Так, проведенный на официальном сайте ведомства опрос граждан относительно оценки ими эффективности работы ФССП России привел к следующим результатам: из 321 респондента эффективной работу Службы признали 53 человека (16,51%); удовлетворительной — 19 (5,92%); требующей повышения качества — 232 (72,27%); затруднились с ответом — 17 (5,3%) \ Полученные результаты свидетельствуют о наличии существенной диспропорции между практической деятельностью Службы и ожиданиями, связанными с такой деятельностью, среди населения. В основе образовавшегося несоответствия, как правило, лежит внутренняя неудовлетворенность индивида, с одной стороны, в результате его личного взаимодействия с судебными приставами-исполнителями в рамках исполнения последними своих должностных обязанностей, а также общественный резонанс многих из совершаемых ими действий — с другой.

Несмотря на декларируемые элементы диспозитивности процедуры исполнения актов юрисдикционных органов, со всей очевидностью можно констатировать тот факт, что совершаемые сегодня судебным приставом-исполнителем действия преимущественно связываются с принуждением должника к исполнению возложенной на него в установленном законом порядке обязанности, не предполагая по сути какого-либо диалога между взыскателем и должником, а также между ними и судебным приставом-исполнителем.

применение на практике способам «увода» имущества из-под обра-

2

щения на него взыскания .

Следует отметить, что проблема конфликта в рамках реализации ФССП России своей структурообразующей задачи не изучена должным образом наукой административного права, что заставляет нас в рамках проводимого исследования более обстоятельно останавливаться на категории конфликта как такового, а также одной из разновидностей социального конфликта — конфликта при исполнении актов юрисдикционных органов.

Само понятие «конфликт» происходит от латинского conflictus — «столкновение». Современное его научное понимание, этимологически на этом основываясь, рассматривает конфликт в качестве «столкновения двух и более разнонаправленных сил с целью реализации их интересов в условиях их противодействия»[374] [375] [376]. Вместе с тем конфликт в преломлении социальных процессов приобретает черты социального конфликта и выступает общенаучным многоаспектным понятием, которое традиционно изучается такими социальными науками, как философия, психология, социология, юриспруденция и др. Каждая из них хотя и склонна изучать конфликт под своим специфическим углом, однако, по вполне справедливому замечанию И.Ю. Захарьящевой, «пытается выработать свое универсальное понятие социального конфликта»[377].

Проблема конфликта вовсе не нова для человеческого познания. Первые попытки рационального осмысления конфликта связываются с древнегреческой философией, которая осознавала конфликт в основном через категории «война» или «борьба». Еще Гераклит находил взаимосвязь между конфликтом и общей системой взглядов на природу мироздания, указывая на то, что все рождается через вражду и распри, «война — отец всего и царь всего.

Эпоха Возрождения привнесла сложные и во многом противоречивые оценки социальных конфликтов. С их резким осуждением выступали такие известные гуманисты, как Эразм Роттердамский и Френсис Бэкон[381]. Для последнего характерно глубокое понимание решающей роли материальных причин в возникновении социальных столкновений. «Сколько в государстве разоренных, — замечает он, — столько готовых мятежников»[382]. Подобная трактовка причин социального конфликта имеет особое значение для характеристики конфликтов, возникающих при исполнении актов юрисдикционных органов, поскольку именно материальная сфера взыскателей и должников оказывается в некоем смысле зависимой от деятельности Службы в рамках данного ее направления.

Вслед за периодом Нового времени, который характеризовался продолжением критики конфликтов, в начале XX в. взгляд на конфликты стал существенно меняться. Так, в то время появляются теории, стремящиеся обосновать наличие как бы вечных причин конфликтов, а тем самым принципиальную неустранимость последних из общественной жизни[383], поскольку «отношения между современным человеком и современным обществом включают не только согласие, но и противостояние»1. «Большое влияние на формирование социологической теории конфликта, — справедливо подчеркивает в своем исследовании Н.А. Денисенко, — оказали воззрения Карла Маркса»[384] [385]. Научное обоснование неизбежности социальных конфликтов в условиях острой классовой борьбы, предпринятое К. Марксом и Ф. Энгельсом[386], привело к созданию в первой половине XX в. научного направления — конфликтологии[387], относящейся уже в большей мере к области социальной философии и социологии. Хотя и здесь имеются некоторые расхождения. Так, конфликтологи как в основном представители социологии рассматривают конфликты с более широких мировоззренческих позиций, включая в понятие «социальный конфликт» не только межгрупповые конфликты, но и внутри- и межличностные[388].

При этом жизнь человека буквально испещрена конфликтными ситуациями, однако с учетом наблюдаемой за последние несколько столетий устойчивой тенденции интервенции права во все сферы человеческой жизни социальный конфликт все чаще приобретает статус юридического1. Последний в свою очередь предопределяется ситуациями, когда в возникшем социальном конфликте нормы права указывают на взаимные права и обязанности его субъектов (участников), придавая складывающимся при этом отношениям качества правоотношений.

Таким образом, обобщенно можно говорить о том, что правовой конфликт всегда выступает разновидностью конфликта социального. Сделанный вывод согласуется и с существующими в науке утверждениями о том, что «социальный конфликт, рассматриваемый через призму права и отражающий подлинную сущность социальной действительности, в высшей, наиболее цивилизованной форме представляет собой конфликт юридический»1.

Сообразно сказанному можно утверждать, что налицо непосредственная вовлеченность в орбиту возникшего конфликта норм и правил, официально признанных в государстве, что означает необходимость и даже неизбежность его устранения путем определенного правового воздействия на причины, породившие такой конфликт. В качестве базовой причины любого конфликта, с наших позиций, выступает противоположность интересов, обусловленных, по справедливому выражению А.Ф.

«Социальный конфликт, — отмечает С.Ф. Фролов, — всегда представляет собой набор структурных элементов, без наличия которых последний не может развиваться как динамически взаимосвязанная целостная система и как процесс»[400]. Сказанное полностью справедливо и для юридических конфликтов. В литературе приводится ставшая уже традиционной структура социального конфликта, состоящая из:

— сторон конфликта — двух и более конфликтующих субъектов;

— объекта — конкретной причины столкновения сторон;

—инцидента — формального повода для начала открытого противоборства1.

Поддерживая в целом продуктивность данного подхода и беря его за основу некоторых будущих наших рассуждений, вместе с тем полагаем правильным внести ряд уточнений в контексте исследования именно юридических конфликтов. Так, объектом конфликта едва ли правильно рассматривать его причину. Исходя из характеристики правового конфликта как некоего общественного отношения, обладающего признаками правоотношения, более точным представляется рассмотрение в качестве объекта конфликта целей, к которым стремятся стороны такого конфликта, а именно приобретение возможности доступа к материальным и нематериальным благам. Причинами же конфликта выступают противостоящие интересы сторон, которые образуют также самостоятельный элемент структуры конфликта. Инцидент выступает скорее не элементом структуры, а начальным этапом правового конфликта.

Таким образом, структуру правового конфликта, с наших позиций, образуют:

— стороны — участники правового конфликта[401] [402];

— объект — цели, к которым стремятся стороны конфликта;

— причины — противостоящие интересы сторон.

В юридической науке принято считать, что для минимизации социальных конфликтов в государственно организованном обществе действуют законы, которые, если брать за основу концепцию естественных прав и теорию общественного договора, создаются для бесконфликтного бытия в социальном пространстве. Во многом благодаря именно праву смогли быть преодолены многочисленные разногласия, раздиравшие общество в догосударственный период его существования. В то же время является очевидным научным упрощением и в некотором роде даже идеализацией рассматривать право в качестве универсального инструмента к бесконфликтному существованию в обществе. Диалектический метод детерминирует необходимость поиска более сложного уровня взаимосвязей конфликта и правовых установлений государства. Так, нельзя не признавать тот факт, что многие из возникающих сегодня юридических конфликтов объективно связаны с неоднозначным и во многом противоречивым толкованием самих правовых норм, а в итоге выступают едва ли не прямым следствием погрешностей в юридической технике. И.Л. Чулюкин в этой связи в рамках проводимого им исследования приходит, как представляется, к вполне обоснованному заключению, что «несовершенство законодательства, некоторое его отставание от существующих отношений, наличие в нем пробелов неизбежно повлечет за собой возникновение конфликтных ситуаций»1. В этом состоит парадокс права как социального регулятора, по сути выступающего сегодня в двух ипостасях: признаваемого подавляющим большинством средства снятия (устранения) конфликта и одновременно — его основной или же сопутствующей причиной.

Таким образом, устранение правового конфликта должно представлять собой комплексное воздействие как на противостоящие интересы его участников, так и на существующую систему правового регулирования общественных отношений. Безусловно, создать совершенную норму права, абсолютно исключающую возможность возникновения какого-либо расхождения в ее уяснении и порождение вследствие того какого-либо правового конфликта, практически трудноосуществимо, если не сказать невозможно[403] [404]. Более того, правило поведения, введенное и санкционированное государством, может осознаваться в обществе как несправедливое, иметь низкую степень легитимности и тем самым также способствовать возникновению правового конфликта. К примеру, ч. 12 ст. 30 Закона об исполнительном производстве предусматривает по общему правилу срок для добровольного исполнения, который не должен превышать 5 дней со дня получения должником постановления о возбуждении исполнительного производства. Названный срок, верхний предел которого является императивным для сторон исполнительного производства и не может быть изменен судебным приставом-исполнителем в сторону его увеличения, едва ли может быть охарактеризован как удобоваримый для большинства денежных взысканий. Результатом выступает крайне низкий уровень добровольного исполнения содержащихся в исполнительных документах требований после их предъявления в ФССП России1.

Сложившаяся ситуация нуждается в коренном переосмыслении, т.к. предоставление сторонам возможности изменить, предположим, срок для добровольного исполнения исполнительного документа и адаптировать тем самым норму права применительно к их конкретному случаю позволит даже на стадии возбужденного исполнительного производства в очередной раз прибегнуть к методу бесконфликтного урегулирования существующей задолженности и путем компромисса выбрать оптимальную модель принудительного исполнения. Следует учитывать, что в конечном счете это способно повысить эффективность исполнения юрисдикционных актов. Предоставление подобной возможности сторонам укрепит диспозитивные начала исполнительного производства, что в целом отвечает и общеевропейской тенденции. К примеру, в законодательстве об исполнительном производстве Финляндии существует возможность заключения сторонами соглашения об ограниченном принудительном исполнении. В этом случае принудительное исполнение ограничивается обращением взыскания на заработную плату, иные доходы, пенсию или же арестом прибыли, дебиторской задолженности либо ценностей, которые

могут быть переданы кредитору, без обращения взыскания на иное,

2

в частности недвижимое, имущество .

Наряду с изменением подхода к определению срока для добровольного исполнения исполнительных документов по общему правилу це- [405] [406] лесообразным является предоставление также сторонам возможности изменения сроков отложения исполнительных действий и применения мер принудительного исполнения. Отсутствуют, на наш взгляд, и объективные причины для установления запрета на заключение соглашений о распределении расходов по совершению исполнительных действий. Кстати, допустимость аналогичных соглашений применительно к судебному разбирательству в настоящее время установлена ч. 4 ст. 110 АПК РФ.

Расходами по совершению исполнительных действий являются денежные средства федерального бюджета, взыскателя и иных лиц, участвующих в исполнительном производстве, затраченные на организацию и проведение исполнительных действий и применение мер принудительного исполнения (ч. 1 ст. 116 Закона об исполнительном производстве)[407]. Причем указанные расходы возмещаются федеральному бюджету, взыскателю и лицам, понесшим расходы, за счет должника (ч. 1 ст. 117 Закона об исполнительном производстве). В том случае, когда на должника возлагается обязанность возмещения расходов взыскателя, вполне возможным является допустить заключение соглашения о распределении между ними расходов, являющегося по своей правовой природе разновидностью процессуального (публичного) договора. Разумеется, те расходы, которые были понесены федеральным (равно как и любым иным) бюджетом, должны возмещаться в соответствии с установленными нормами действующего законодательства.

Соответственно, излишняя императивность в регулировании вопросов исполнения актов юрисдикционных органов зачастую служит катализирующим фактором в развитии конфликта. Отсутствие т.н. мобильности правового регулирования в ситуациях, при которых не происходит какого-либо нарушения прав третьих лиц, приводит к невозможности адаптации установленного правила поведения к конкретной жизненной ситуации, возможностям и потребностям индивида и, как следствие, к неудовлетворенности сторон исполнительного производства существующей моделью воздействия права на складывающиеся между ними общественные отношения. Сказанное приобретает особую актуальность в контексте социально значимых сфер правовой действительности, к числу которых, без сомнения, относится и исполнение актов юрисдикционных органов.

Таким образом, минимизация юридических конфликтов как приоритет правового регулирования в рассматриваемой сфере должна осуществляться на общем фоне появления возможности изменения совокупности нормативно-правовых предписаний, которые преимущественно обеспечивают интересы сторон исполнительного производства, путем заключения соответствующих публичных организационных договоров.

В связи со сказанным можно отметить следующее. Любой конфликт между отдельными лицами или их группами, как отмечается в литературе, может прекратиться сам собой, быть прерван насильственным путем или разрешен мирными, цивилизованными средства- ми1. Второй из означенных исходов конфликта традиционно представляет значительный интерес для юридической науки в связи с неизбежностью правового вмешательства в процедуру подавления конфликта. В то же самое время сегодня очевидно недооценены роль и значение права как социального регулятора применительно к возможности примирения конфликтующих сторон. Принятие рамочного закона в этой области2 само по себе не способно качественно изменить положение и улучшить сложившуюся ситуацию, т.к. методы урегулирования конфликта зависят от существующих особенностей сферы его возникновения, во многом предопределяются спецификой правового статуса участвующих в нем лиц, а также общественной значимостью объекта конфликта, т.е. целей, на достижении которых сфокусированы усилия конфликтующих сторон.

Отсюда, едва ли уместно устанавливать общие в их отношении методы государственно-правового вмешательства, упуская при этом [408] [409] значительный по объему срез отраслевого правового регулирования закрепляемых общих процедур. «Для юридического конфликта, — пишет в своем диссертационном исследовании И.Ю. Захарьящева, — характерно отрицание силового подхода при наличии юридических «цивилизованных» механизмов для его разрешения и потенциальная возможность их законного применения конфликтующими сторонами (либо одной из сторон) с соответствующими гарантиями эффективного осуществления»1. В целом солидаризируясь со сказанным как неким эталоном правового регулирования, вместе с тем обратим внимание на известную условность обозначенной позиции ученого, поскольку «силовой подход» по существу оказывается на современном этапе первичным для отдельно взятой сферы правового воздействия — исполнительного производства. Так, к примеру, временное ограничение на выезд должника из Российской Федерации, следуя буквальному прочтению ст. 67 Федерального закона «Об исполнительном производстве», может быть применено при наличии лишь факта неисполнения должником требований, содержащихся в исполнительном документе, в срок для добровольного исполнения (т.е. в срок, который не может превышать пять дней), что является формальным аспектом вопроса. Любопытно, но с содержательной стороны Закон вовсе не возлагает каких-либо обязанностей на судебного пристава- исполнителя по предварительному и заблаговременному совершению действий, направленных на отыскание принадлежащего должнику имущества, оставляя тем самым возможное бездействие государственного служащего за рамками совершаемого им исполнительного действия[410] [411]. Следовательно, «силовое воздействие» в данном случае предваряет применение собственно юридических «цивилизованных» механизмов, состоящих, с наших позиций, в воздействии по имущественным взысканиям в первоочередном порядке именно на имущественную сферу должника и лишь в случае их неуспеха — на его личность. К сожалению, в настоящее время на уровне руководства ФССП России не ведется какого-либо серьезного и конструктивного обсуждения вопроса о целесообразности закрепления на начальном этапе исполнительного производства возможности применения процедур устранения (снятия) конфликта между должником и взыскателем. Научный подход к перспективам использования процедур примирения должен основываться в первую очередь на идентификации надлежащего, с точки зрения возможности примирения, конфликта при исполнении актов юрисдикционных органов. Соглашаясь с Н.А. Денисенко в том, что классификация социальных конфликтов — «необходимый элемент системного подхода»1, обратим внимание на существующую в науке психологии типологию образцов конфликтной ситуации. Так, выделены два типа конфликта: первый тип — «ситуация недоразумения», для которого характерно восприятие конфликта как менее острого, при менее негативном восприятии оппонента, и второй тип — «ситуация борьбы», предполагающий значительный негативный образ оппонента, приводящий к конкурентному, соперничающему типу взаимодействия в конфликте[412] [413]. Говоря о последнем типе конфликта применительно к ситуациям, возникающим в рамках конкретных исполнительных производств, и с учетом данных, полученных в результате проведенного автором настоящего исследования опроса судебных приставов[414], приходится признать потенциально низкую эффективность применения процедур урегулирования конфликта между должником и взыскателем. В ряде случаев, связанных, в частности, с неуплатой алиментов, отсутствие собственно желания фактически исполнять взятые на себя обязательства, возведенное до степени правового нигилизма, а порой и открытого асоциального поведения, в итоге приводит к постановке проблем общесоциального и государственно-правового масштаба, но в то же самое время позволяет отрицать возможность применения в отношении подобных должников механизмов примирения.

Таким образом, перспективы урегулирования конфликтов при исполнении актов юрисдикционных органов могут быть в полной мере реализованы лишь в случаях возникновения конфликтов именно первого типа. Это обусловлено тем, что неисполнение должником в установленный срок требований нередко связывается не столько с его открытым неприятием положений исполнительного документа, сколько с желанием учета индивидуальных особенностей должника в части предоставления определенного дополнительного времени для сбора денежных средств, необходимости реструктуризации задолженности или же обсуждения допустимости отказа от ряда штрафных санкций и т.п.

«Жизнь любого государства, — по словам И.В. Решетниковой, — это пример того, как от военного пути решения конфликтов осуществляется переход к мирным переговорам, к искусству дипломатии»[415]. Причем складывающиеся в связи с этим общественные отношения выступают индикатором общей культуры, царящей в социуме, и в идеале призваны являть собой эволюцию от принуждения к убеждению или, говоря иначе, — от силового воздействия на должника к примирению с ним на основе сознательно избираемых между взыскателем и должником способов урегулирования конфликта. Безусловно, мы можем сколь угодно оттачивать процедуры государственного принуждения с целью повышения эффективности исполнительного производства, однако следует смотреть в корень проблемы — важно стремиться к созданию положения, при котором должник внутренне будет согласен исполнить требования, содержащиеся в исполнительных документах, и в этом усматриваются уже предпосылки для введения примирительных процедур.

В мировой практике существует множество различных процедур, в том числе: переговоры (negotiation), посредничество (mediation), арбитраж (arbitration), примирительное производство (conciliation), независимая экспертиза по установлению фактических обстоятельств дела (neutral expert fact-finding), частная судебная система (private court system) и др.1

Исторически примирительные процедуры связывались в первую очередь с судебным процессом и активнее развивались в странах с состязательным судопроизводством, что в основном предопределялось

2

длительностью и дороговизной последнего для спорящих сторон . На современном этапе аргументы в пользу примирения состоят, так же как и прежде, в оперативности и, кроме того, низкой обжалуемо- сти, добровольности исполнения и большей вероятности сохранения нормальных человеческих и в том числе деловых отношений[416] [417] [418] [419]. Привлекательность примирения в юридической литературе нередко объясняется и возможностью «реализации личного интереса на наиболее

4

выгодных условиях» .

С принятием Федерального закона от 27.07.2010 № 193-ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)» в юридическом сообществе резко активизировалось обсуждение достоинств и недостатков медиативной процедуры, перспектив ее применения в современной России[420]. Вместе с тем необходимо понимать, что медиация является далеко не единственно возможным способом урегулирования правового конфликта. Государственно-правовая политика в сфере повышения эффективности исполнения актов юрисдикционных органов в Российской Федерации, которая, с наших позиций, должна обладать ориентацией на приоритетность добровольного исполнения требований, содержащихся в исполнительных документах, тем не менее не может содержать в своем арсенале одно-единственное средство — посредничество (медиацию), хотя и оно со всей очевидностью сегодня недооценено для целей исполнения судебных актов, актов иных органов и должностных лиц.

Представляется правильным в науке административного права разработать, а в правоприменительной практике сформировать системное воздействие на сферу исполнительного производства, обеспечив перспективное развитие следующих взаимосвязанных направлений:

1. Посредничество (медиация). Деятельность посредника отнюдь не является разновидностью арбитража[421] [422], а лишь способствует устранению конфликта при условии готовности сторон исполнительного производства добровольно включиться в процесс его урегулирования. Деятельность в рамках исполнительного производства традиционно рассматривают как деятельность, в которой уже отсутствует спор о праве, т.к. права взыскателя установлены вступившим в законную силу актом юрисдикционного органа, последним же устанавливается и обязанность должника совершить определенные действия в пользу взыскателя. С такой трактовкой вполне возможно согласиться, но с тем лишь уточнением, что отсутствие спора о праве между сторонами вовсе не означает отсутствие конфликта, и прежде всего конфликта интересов взыскателя и должника. При таких обстоятельствах, к примеру, недавний ответчик, являющийся теперь должником, нередко пытается освободить себя от фактического исполнения судебного решения или хотя бы минимизировать его последствия для своей имущественной сферы. Что казалось еще весьма далеким на стадии судебного разбирательства, приобретает черты неотвратимости в рамках исполнительного производства. Взыскатель в свою очередь преследует цель скорейшего получения присужденного ему, порой даже невзирая на установленные законом процедуры, а в ситуациях множественности взыскателей, когда все они до конца не уверены в получении присужденного в полном объеме (к примеру, в случаях сводного исполнительного производства), конфликт интересов между ними практически всегда неизбежен. Сказанное свидетельствует о сложности положения судебного пристава-исполнителя, находящегося по существу между противоборствующими сторонами с взаимоисключающими интересами, что, соответственно, подтверждает нам частое наличие конфликта.

В соответствии с подготовленным Минюстом России проектом Долгосрочной программы повышения эффективности исполнения судебных решений (2011 —2020 годы) в рамках законодательства об исполнительном производстве предлагается ввести положение, предусматривающее возможность передачи возникшего между сторонами разногласия посреднику (медиатору), приостановив исполнительное производство. Верные по своей направленности, но в отсутствие сложившейся культуры примирения между взыскателем и должником, предлагаемые изменения законодательства едва ли будут иметь серьезные практические положительные результаты для исследуемой сферы. Кроме того, с учетом традиционного для России почтительного отношения к существующим публичным органам социального управления полная абстрагированность медиатора от государственно-властных институтов скорее выступит снижающим его привлекательность фактором и в результате приведет к единичным случаям обращения к такого рода примирителям.

Продуктивным нам видится комплексное развитие медиативных форм, осуществляемое как через поддержку института медиации в целом, так и посредством привития культуры примирения с использованием уже существующих и ставших привычными всем государственных органов, к чьей компетенции отнесено разрешение правовых вопросов[423].

Таким образом, государственные служащие ФССП России должны быть вовлечены в процесс урегулирования конфликта между должником и взыскателем. Учитывая сложность работы медиатора и необходимость освоения им дополнительных компетенций, включая психологические навыки управления конфликтными ситуациями, представляется обоснованным возложение данных функций на начальников отделов службы судебных приставов и лишь в исключительных случаях — на их заместителей. Все названные лица должны пройти специальную подготовку по программам подготовки медиаторов1, обеспечив тем самым надлежащий уровень их проведения в рамках исполнительного производства. Вновь поступающий в Службу исполнительный документ должен в обязательном порядке рассматриваться старшим судебным приставом на предмет возможности и целесообразности проведения в рамках начальной стадии возбуждаемого исполнительного производства процедуры медиации между должником и взыскателем. В случае принятия старшим судебным приставом решения о начале примирительной процедуры он обращается к сторонам исполнительного производства с целью инициирования соответствующих переговоров. Последние также должны при таких обстоятельствах иметь возможность заявить о своем намерении прибегнуть к помощи независимого медиатора. Более того, должник или взыскатель должны обладать закрепленным в законе правом по своей инициативе предложить другой стороне перейти к процедуре медиации. Исполнительное производство на срок проведения соответствующих процедур подлежит приостановлению. Отсюда вытекает правило, согласно которому инициированная старшим судебным приставом процедура медиации является обязательной для сторон и они не могут от нее отказаться. В том случае, когда должник или взыскатель предлагает другой стороне примирительную процедуру, ее начало может быть связано лишь с обоюдным желанием сторон. В свою очередь судебный пристав-исполнитель обязан приостановить исполнительное производство на весь срок примирения. В законодательстве между тем целесообразно установить максимальный срок приостановления исполнительного производства по данному основанию, который, как представляется, не должен быть менее 30 и не более 60 дней. [424]

Таким образом, в рамках исполнительного производства в случаях принятия старшим судебным приставом решения о проведении медиации или же обращения к нему сторон с этим требованием должен появиться новый для российского права институт облигаторной медиации1. В первом случае признак обязательности (облигаторности) будет распространяться в отношении воли сторон исполнительного производства, а во втором — в отношении воли старшего судебного пристава и воли судебного пристава-исполнителя, приостанавливающего исполнительное производство.

Важным аспектом также выступает вариативность: допускается использование сторонами как внутренней медиации, проводимой старшим судебным приставом, так и внешней медиации, проведение которой обеспечивается независимыми (привлеченными) медиаторами. Говоря о возмездности данного вида деятельности, необходимо подчеркнуть, что внутренняя медиация видится абсолютно бесплатной для прибегающих к ней сторон, поскольку рассматривается через призму должностных обязанностей государственного служащего.

Более того, медиация, по верному замечанию В.Ф. Яковлева, пресле-

2

дует цель помочь гражданам и в конечном счете значительно экономит бюджетные средства, которые сегодня тратятся на меры административного принуждения в отношении должника. В то же время при выборе сторонами внешней медиации она должна оплачиваться в соответствии с положениями ст. 10 Федерального закона «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)».

В последнем случае должнику и взыскателю необходимо будет также заключить соглашение о проведении процедуры медиации, кото- [425] [426] рое, как нам представляется, должно утверждаться старшим судебным приставом и лишь после этого вступать в силу для сторон исполнительного производства. Необходимость предлагаемого правила обусловлена тем, что названное соглашение имеет значение для уже возбужденного к тому моменту исполнительного производства, приводя к его приостановлению, и если само проведение процедуры медиации начинается со дня заключения сторонами соглашения об этом (ч. 4 ст. 7 Закона о медиации), то приостановление исполнительного производства должно наступать со дня утверждения названного соглашения старшим судебным приставом.

Кроме того, фиксация результатов примирительной процедуры при внутренней и внешней медиации имеет различия: если в первом случае достижение или, наоборот, недостижение сторонами определенных договоренностей должно отражаться в выносимом старшим судебным приставом постановлении об окончании процедуры медиации, то во втором — обязательно заключение медиативного соглашения, которое в свою очередь также утверждается старшим судебным приставом.

Можно заключить, что приведенные выше соглашения хотя и закрепляют достижение определенных договоренностей между сторонами, но в то же время обеспечивают выполнение публичных функций государственного органа исполнительной власти — Федеральной службы судебных приставов, создавая организационные предпосылки к проведению процедур медиации и последующему исполнению достигнутых между должником и взыскателем договоренностей. Непременным участником описываемой процедуры выступает представитель публичной власти в лице старшего судебного пристава. Отсюда заключаемые соглашения вполне можно рассматривать в качестве специфической разновидности организационных договоров.

Особое внимание следует уделять последствиям неудавшейся медиации. В законодательстве об исполнительном производстве необходимо создать положение, при котором не договориться сторонам будет просто невыгодно. В противном случае значительно повышается риск недобросовестного использования рассматриваемого механизма в целях, к примеру, простого затягивания времени.

Следует, однако, отметить, что действующим законодательством весь приведенный выше механизм не предусмотрен, что в значительной степени снижает общий уровень «дружественности» законодательства об исполнительном производстве[427].

В результате же принятия законодателем предлагаемой системы примирения обеспечивается комплексное становление нового направления служебной деятельности судебных приставов в обозначенной сфере и наряду с этим развивается культура обращения к профессиональным медиаторам.

2. Независимая экспертиза доводов сторон исполнительного производства, как элемент системного развития отечественного законодательства в установленной сфере деятельности, должна проводиться по заявлению должника или взыскателя. Она образует вспомогательное направление эволюционирования правового регулирования деятельности ФССП России, т.к. способствует во многом «разжевыванию» правовой ситуации, что на существующем уровне становления гражданского общества является крайне важным, в первую очередь для должника. Последний же в рамках исполнительного производства нередко оказывается в ситуации, когда не понимает в полной мере почему от него требуют уплатить уже не только сумму основного долга, но, к примеру, и сумму исполнительского сбора, либо неясной оказывается структура долга, указанного в исполнительном документе, что в результате порождает чувство раздраженности и разочарованности деятельностью государственных органов. Все это свидетельствует об отнюдь не оптимально выстроенных отношениях между гражданином и государством — должником и судебным приставом-исполнителем.

Независимая экспертиза, как представляется, должна проводиться лицами, обладающими статусом адвоката, а возникающие в этой связи расходы должны погашаться инициировавшей их стороной и Федеральной службой судебных приставов на началах равенства. Несмотря на необходимость мгновенного увеличения за счет средств федерального бюджета расходов государственного органа исполнительной власти, она тем не менее в перспективе приведет к изменению облика ФССП России, позволит показать готовность государства принимать участие в снятии всех возможных недоразумений и правовых конфликтов и, таким образом, претворить в жизнь политику социально ориентированного и ответственного государства.

3. Восстановительное исполнение — это дополнительное наряду с медиацией прогностическое направление развития законодательства об исполнительном производстве, преследующее цель повышения добровольности исполнения судебных актов и актов иных органов и должностных лиц.

Термин «восстановительное исполнение» употребляется нами впервые и потому требует некоторых пояснений.

Юридической науке известно понятие «восстановительное правосудие», подразумевающее подход к реагированию на правонарушения в обществе в целом. В юриспруденции встречается трактовка восстановительного правосудия как способа ненасильственного гуманного возвращения нарушителя на путь истинный, восстановления мира между «жертвой и преступником», «попирателем прав и жертвой»1. «Восстановительное правосудие, — пишут А.А. Куприянов и Ф.А. Куприянов, — это новый для России взгляд на то, как обществу необходимо отвечать на уголовное преступление, и построенная в соответствии с этим взглядом практика»[428] [429]. Движение восстановительного правосудия возникло в Канаде в середине 70-х годов XX в. Более 20 лет подобные программы действуют в Канаде, США, Новой Зеландии, Австралии, Англии, Германии, Франции, Голландии, Польше, Чехии и др.[430] Восстановительное правосудие традиционно связывалось с уголовноправовой сферой, включая направление ювенальной юстиции[431], однако сегодня упомянутая связь с уголовным правом, изначально присущая восстановительному правосудию, оказалась размытой, и, как замечает Ц. Шамликашвили, в последнее десятилетие применение т.н. «восстановительного подхода» стало выходить за пределы уголовного права, он активно и успешно используется в системе образования, в трудовых спорах, в межконфессиональных конфликтах1.

Идея, заложенная в этом подходе, подразумевает осознание важности снятия чувства неудовлетворенности, которое может оставаться в результате традиционной деятельности органов государственной власти ,и в первую очередь тех государственных органов, которые осуществляют юрисдикционные полномочия. К ним в полной мере относится и Федеральная служба судебных приставов.

Неисполнение требований, содержащихся в исполнительных документах, наносит вред взыскателю, как правило, причиняя ему значительные эмоциональные переживания, а порой и страдания. Восстановительный подход не столько опирается на установление законодательством санкций по отношению к нарушителю публичного порядка, сколько фокусируется на прояснении нарушителю (неплательщику алиментов или не возвращающему долг должнику) того, что в действительности им совершается и какое негативное влияние его позиция оказывает на взыскателя, а также на его окружение. Подлинное осознание всех названных обстоятельств может (конечно, не во всех случаях) повлечь за собой положительное влияние на мотивационную основу поведения должника и как результат принести пользу как взыскателю, так государству и обществу в целом. Базовая задача государственной системы разрешения правовых конфликтов должна состоять не только в формальном восстановлении нарушенного правопорядка

(хотя и это важно), но и в стремлении восстановить нормальные отношения людей в социальной общности, создать механизм искупления своей вины правонарушителем, в первую очередь перед жертвой, т.е. лицом, чьи субъективные права и законные интересы умалены в результате действий (бездействия) правонарушителя.

Думается, что в рамках осуществления ФССП России своей структурообразующей задачи, ориентированной в конечном счете на создание правовых и организационных предпосылок оптимального исполнения актов юрисдикционных органов, в науке административного права сегодня актуализировалась проблема разработки доктрины восстановительного исполнения. Она должна опираться на создание институциональных предпосылок примирения должника и взыскателя. В качестве основы к тому видится усиление диспозитивных начал исполнительного производства, в том числе посредством установления возможности заключения т.н. постделиктных договоров. Рассматривая последние как разновидность публично-правового договора, Д.Н. Бахрах отмечает случаи их заключения — после совершения субъектом (индивидуальным или коллективным) правонарушения, где одной из сторон является субъект публичной власти, который вправе применять уголовное, административное наказание, иные меры правового принуждения, а в некоторых случаях они заключаются потерпевшими с правонарушителями1. Причем, цели заключения подобных договоров, по мнению ученого, состоят в экономии времени и средств при привлечении виновных к ответственности, а также в усилении защиты потерпевших2. Мы всецело поддерживаем данное понимание постделиктного договора и подчеркиваем, что при нарушении должником требований законодательства об исполнительном производстве и совершении таким образом правонарушения возникает ситуация допущенного им деликта, которая может повлечь за собой его привлечение к административной и даже уголовной ответственности. В свою очередь наложение административного штрафа (ст. 17.14, 17.15 КоАП РФ) или уголовного штрафа (ст. 177, 315 УК РФ) на нарушителя публичного порядка возможно и обеспечивает формальноюридическое возмездие, но, исключая ситуации общей превенции, [432] [433] как правило, не влечет какого-либо улучшения положения взыскателя на практике. В этом отношении примирение взыскателя с должником и осознание последним негативного результата своего поведения могут оказаться гораздо более эффективными. Такой подход нельзя, однако, рассматривать как универсальный. Следует согласиться с Л.В. Головко в том, что примирение сторон «является необходимым, но далеко не достаточным условием прекращения дела по интересующему нас основанию. Примирившийся с потерпевшим обвиняемый может быть освобожден от ответственности только тогда, когда это не противоречит публичным интересам»1. Поддерживая в целом данный подход, тем не менее отметим его уязвимость. Что понимать под «публичным интересом» как критерием возможности примирения: установление ответственности лица перед государством как результат противоправного поведения первого либо согласие в обществе и устранение конфликтности во взаимоотношениях между нарушителем и потерпевшим — должником и взыскателем? С наших позиций, именно последнее понимание «публичного интереса» отвечает подлинным интересам общества, а соответственно, должно стать основополагающим в организационно-правовом обеспечении деятельности Федеральной службы судебных приставов, включая установление возможности посредством заключения постделиктного договора замены административной или уголовной ответственности должника справедливым возмещением им в пользу взыскателя денежной компенсации с условием одновременного исполнения требований, возложенных на него, в соответствии с исполнительным документом.