§ 2. Проблемы законодательного обеспечения контроля

В литературе отмечается: «Можно констатировать, что расширение правоохранительной системы за счет таможенных служб и органов налоговой полиции, некоторое обновление и расширение кадрового состава следственных органов и судов, отдельные, хотя и достаточно существенные изменения в процессуальном законодательстве и судебной системе заметно не повысили качества и эффективности борьбы с преступностью: возросли волокита, бюрократизм, отчужденность от населения органов судопроизводства.»10

Тем не менее и в этой сфере имеются некоторые достижения.

Например, в законе «О безопасности» от 5 марта 1992 г., являющемся в определенной степени законом универсального характера, поскольку в нем закрепляются правовые основы безопасности личности, общества и государства, определяется система безопасности и ее функции, устанавливается порядок организации и финансирования органов обеспечения безопасности, содержится специальный раздел о контроле и надзоре за деятельйостью по обеспечению безопасности. Статьй 21 этого закона закрепляет положение о том, что «органы государственной власти и управления Российской Федерации* в пределах своей компетенции осуществляют контроль за деятельностью министерств и ведомств, предприятий, учреждений и организаций по обеспечению безопасности». В ст. 22 говорится о том, что «надзор за законностью деятельности органов обеспечения безопасности осуществляет Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры».

              ,              і              і              /

10 Преступность и реформы в России. — М., 1998. С. 384.

Поскольку приведенные нормы носят отсылочный характер, правила, процедуры и механизм контроля и надзора должны быть отражены в правовых актах, регулирующих деятельность самих контрольных и надзорных органов. К сожалению, не всегда соответствующие нормы там содержатся. Обратимся, в частности, к закону «О Правительстве Российской Федерации», ст. 44 которого устанавливает, что «Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий осуществляет контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, а по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации, и полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, также за деятельностью органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации».[287] О том, каким образом осуществляется контроль, в данной правовой норме не говорится.

Примерно такое же положение наблюдается и в других нормативных правовых актах, регулирующих деятельность органов уголовной юстиции. Так, в законе «Об органах Федеральной службы безопасности в Российской Федерации» 1995 г. есть отдельная глава о контроле и надзоре за деятельностью органов ФСБ, в которой указывается, что контроль осуществляется Президентом РФ и судебными органами в пределах полномочий, определяемых Конституцией РФ, федеральными законами, а надзор за исполнением этими органами законов — Генеральным прокурором РФ и уполномоченными им прокурорами.[288]

В законе «О милиции», принятом еще Верховным Советом РСФСР в 1991 г., также содержится норма о контроле за деятельностью милиции, который осуществляется министерствами внутренних дел входящих в РСФСР республик, вышестоящими органами милиции, а за деятельностью милиции общественной безопасности— соответствующими Советами народных депутатов и их исполнительными комитетами. Данным законом предоставлялись полномочия по контролю за работой милиции Советам народных депутатов, а также.

После принятия Конституции РФ 1993 г. законодательные и представительные органы государственной власти лишились полномочий по какому-либо щштролю за деятельностью органов уголовной юстиции. За членами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы было оставлено только право в связи с осуществлением ими своих прямых полномочий получать сведения о деятельности органов уголовной юстиции в порядке, определяемом законодательством. Лишена таких полномочий и общественность, что, на наш взгляд, не соответствует принципам правового государства.

Все законодательные акты, регламентирующие деятельность органов уголовной юстиции, предусматривают прокурорский надзор за исполнением ими законов Российской Федерации. Эта функция установлена в качестве главнейшей для прокуратуры, как единой централизованной системы органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов, в ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» 1995 г.[290] В нем подробно определен предмет прокурорского надзору — исполнение законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, соответствие законам издаваемых ими правовых актов, а также полномочия прокурора, порядок и методы контроля, ответственность должностных лиц, меры прокурорского реагирования на выявленные нарушения законов. Особое внимание уделяется надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, поскольку важнейшей функцией прокуратуры является правозащитная функция.

Число правовых актов, регламентирующих деятельность органов уголовной юстиции по воздействию на преступность, относительно невелико, но все же можно выделить ряд ключевых проблем законодательного обеспечения контроля над уголовной политикой.

Первой и, пожалуй, наиболее острой проблемой является отсутствие единого федерального закона о государственном контроле, в котором были бы определены основополагающие положения этого института. Закон, по нашему мнению, должен носить рамочный характер и состоять из следующих разделов: основные понятия, используемые в законе; правовое регулирование государственного контроля; специальные органы государственного контроля; направления государственного контроля; порядок и прбцедуры контроля; права и обязанности контролирующих органов; ответственность за йарушения законодательства в области государственного контроля и т. д. На его базе могут быть разработаны законы и другие правовые акты о государственном контроле в конкретных сферах, в том числе в сфере уголовной политики.

Следующей проблемой является восстановление института парламентского контроля. Поскольку именно с принятием Конституции Российской Федерации 1993 г. был, по сути дела, ликвидирован этот важный институт* демократии и правового государства, его восстановление необходимо осуществить путем внесения соответствующих поправок в Конституцию РФ.

Целесообразно поступить таким же образом и в отношении граж^ данского контроля над уголовной политикой, который также еще не получил должного законодательного обеспечения и развития.

Характеризуя сущность гражданского общества, проф. С. А. Ава- кьян прямо подчеркнул, что «идеологическое многообразие, политический плюрализм и широкий спектр общественных объединений должны рассматриваться и как одно уз свойств демократического государства.

Говоря по-иному, государство не праве сказать: у вас там, в обществе, может быть что угодно, но ко мне, государству, это никакого отношения не имеет. Государство не вправе исходить из того, что идеологическое многообразие распространяется только на сущность и пути развития общества, но не может затрагивать государства. Оно не Вправе заявить о том, что политический плюрализм проявляется лишь в общественной жизни, а к государству он не имеет никакого отношения. Наконец, государство не вправе объявить, что общественные объединения создаются для влияния на дела общества, но не имеют никакого отношения к делам государственным[291]».