4.3 Деятельность Государственной думы Российской империи в области законодательного обеспечения прав и свобод личности

Начиная с 1906 г. в разработке нормативно-правового содержания прав и свобод личности важную роль играла Государственная дума. Нижняя палата российского парламента была легальной трибу­ной, с которой осуществлялась полемика по вопросам правовой сущности института прав человека в условиях авторитарного строя, обсуждались проблемы выработки юридических и институ­циональных механизмов их защиты.

Авторство думских законодательных предположений о пра­вах и свободах принадлежало преимущественно депутатам от конституционно-демократической партии. Их составителями были либеральные юристы — основатели российских школ «возрожден­ного естественного права» и позитивизма, которые опирались на теории прав и свобод личности, разработанные в рамках указан­ных доктрин. Лидер школы «возрожденного естественного права» П.И. Новгородцев значился первым, подписавшим законопроек­ты о неприкосновенности личности, свободе печати, гражданском равенстве, был в числе первых подиисантов законопроектов о сво­боде собраний, свободе совести, свободе союзов. Лидер россий­ских юридических позитивистов Г.Ф. Шершеневич числился среди наиболее активных разработчиков законопроектов о свободе сове­сти, свободе собраний и свободе союзов. B обсуждении законопро­ектов о собраниях активное участие принимал лидер социологиче­ской школы права в России M.M. Ковалевский.

Названные правовые доктрины признавали законодательное обеспечение и последовательное осуществление прав и свобод лич­ности назревшей задачей современного им государства. Проекты либеральных правоведов-думцев были нацелены на создание пра­вовых гарантийдля осуществления прав личности и на обеспечение ответственности власти по соблюдению правовых норм.

Открывшаяся 27 апреля 1906 г. Государственная дума перво­го созыва считала замену указов о свободах, изданных под влия­нием событий Первой русской революции в форме временных правил, законами своей первостепенной задачей. B адресе Госу­дарственной думы, обнародованном в заседании 4 мая 1906 г., подготовка законов о неприкосновенности личности, свободе co- вести, слова и печати, союзов, собраний и стачек была причисле­на к разряду первоочередных мер представительного органа вла­сти. Народные избранники высказывали в адресе убеждение, что «без точного установления и строгого проведения этих начал, за­ложенных уже в Манифесте 17 октября, никакая реформа обще­ственных отношений неосуществима»[480]. Совет министров, при­ветствуя желание Думы заменить временные правила о свободах постоянно действующими законами, в своей декларации 13 мая 1906 г. предлагал составить их таким образом, чтобы предоставить правительству возможность «предотвращать злоупотребления да­рованными свободами и противодействовать посягательствам, угрожающим обществу и государству»[481].

П.А. Столыпин, возглавивший Совет министров в августе 1906 г., когда Государственная дума первого созыва была распуще­на, провозгласил в своем программном выступлении подготовку законов о свободах слова, собраний, печати, вероисповедания первоочередными мероприятиями своего кабинета. Законы о сво­бодах Столыпин назвал материальными нормами, в которые должны будут воплотиться правоотношения, вытекающие из ре­форм последнего времени. По его словам, законы о свободах должны были составить нормативную базу для формирования правового государства в России. Само же построение правового государства было признано премьер-министром главной задачей правительственного кабинета: «Преобразованное по воле Монарха отечество наше должно превратиться в государство правовое, так как, пока писаный закон не определит обязанностей и не оградит прав отдельных русских подданных, права эти и обязанности будут находиться в зависимости от толкования и воли отдельных лиц...

Внесение в Государственную думу первого созыва законода­тельных предположений о правах и свободах личности было за­слугой партии конституционных демократов (кадетов) и ее дум­ской фракции. Получив во время выборов в Думу первого созыва абсолютное большинство голосов избирателей, кадеты внесли на ее рассмотрение пакет законопроектов о личных и политических свободах, в число которых входили законопроекты о неприкосно­венности личности, свободе совести, гражданском равенстве, сво­боде собраний, свободе союзов, свободе печати[483].

Партия кадетов (народной свободы), являвшаяся одним из главных проводников либеральной идеи в России начала XX в., уделяла законодательному установлению личных и политических свобод большое внимание. Осуществление прав и свобод лично­сти признавалось кадетами назревшей потребностью государ­ственного и общественного развития России, необходимой пред­посылкой и условием для политического освобождения личности, для становления в России гражданского общества и правового го­сударства.

Определивший тактическую линию конституционных де­мократов в Думе январский 1906 г. съезд партии отнес выработку законов о свободах к числу первоочередных задач народного пред­ставительства, реформ не обычного законодательного, но «учре­дительного характера», нацеленных на коренное переустройство российской государственности на конституционных началах[484]. Лидер партии кадетов П.Н. Милюков признал, что только Дума может подготовить законы о свободах вместо временных правил, усматривая в этом существо «учредительной» работы думских ли­бералов. Выдвижению законов о свободах на первый план способ­ствовало, по словам П.Н. Милюкова, то обстоятельство, что каде­ты считали их наиболее безопасными, не способными вызвать столкновений с правительством, в отличие, например, от аграр­ного вопроса[485].

8 мая 1906 г. в Государственную думу первого созыва было внесено законодательное предположение о неприкосновенности личности. Оно было подготовлено думской фракцией кадетов за подписью 31 депутата; первым подписавшимся был юрист П.И. Новгородцев. Инициаторы законопредположения отмечали в объяснительной записке, что они ориентировались на достиже­ние двоякой задачи: создать правовые гарантии неприкосновен­ности личности и обеспечить ответственность власти по соблюде­нию правовых норм. Составители указывали, что охрана непри­косновенности личности могла стать для России осуществимой задачей только при условии утверждения в стране единых и рав­ных для всех граждан суда и права. Базовым принципом закона о неприкосновенности личности либералы признавали установле­ние надзора суда над администрацией, позволявшего, по их мне­нию, оградить личность от произвола исполнительной власти. Задержания, обыски, высылки должны были основываться на су­дебных решениях. Исключительные случаи предварительного за­держания лиц без приговора суда точно оговаривались в законе и ставились под надзор судебной власти; задержанные в обязатель­ном порядке представали перед судом в течение дня с момента за­держания. Законопроект провозгласил охрану неприкосновенно­сти личности, жилища, корреспонденции, всех способов контак­тов граждан между собой посредством почтовой, телеграфной либо телефонной связи. Было признано необходимым установить ответственность представителей суда и администрации за нару­шение постановлений закона[486].

Законопредположение о неприкосновенности личности об­суждалось на общем собрании Думы первого созыва 15 мая 1906 г. Выступивший по нему министр юстиции И.Г. ГЦегловитов при­звал к преобразованию местных судов, сославшись на подготов­ленный правительством законопроект, а также к совершенствова­нию уголовно-правовой ответственности должностных лиц. По решению Думы законопредположение о неприкосновенности личности было передано для дальнейшей разработки в комиссию 15-ти, которая спустя полтора месяца представила доработанный вариант.

Ha рассмотрение Государственной думы второго созыва был направлен также правительственный законопроект о неприкос­новенности личности, выработанный в междуведомственной ко­миссии под председательством товарища министра внутренних дел A.A. Макарова. По своему содержанию данный законопроект был близок думскому. Он рассматривался комиссиями Думы вто­рого и третьего созывов.

Государственная дума четвертого созыва рассматривала зако­нопроект о неприкосновенности личности, который был внесен B 1-ю сессию Думы в декабре 1912 г. за подиисью 32 депутатов; список возглавлялилибералыП.Н. Милюков,А.И. Шингарев, М.С.Аджемов. Законопроект провозглашал, что личность каждого неприкосновен­на; никто не может быть наказан без суда; никто не может быть судим иначе, как тем судом, к юрисдикции которого относилось данное деяние; никто не может быть задержан, заключен под стражу, под­вергнут личному обыску, полицейскому надзору или иному ограни­чению свободы иначе, как в случаях, законом определенных, после предъявления копии судебного постановления[488].

Закона о неприкосновенности личности в дооктябрьский пе­риод так и не было издано, что объяснялось разногласиями по дан­ному вопросу между исполнительной и представительной ветвями власти. Законопроект о неприкосновенности личности был внесен кабинетом П.А. Столыпина в Думу, однако он не устроил думцев; думскаяже редакция не получила поддержки правительства[489].

Наибольшую активность правительство П.А. Столыпина проявило в сфере законодательного обеспечения свободы сове­сти. Руководимое Столыпиным Министерство внутреннихдел со­ставило семь вероисповедных законопроектов, получивших одо­брение Совета министров. Правительственные акты трактовали свободу совести значительно шире определенной в действующем Указе 17 апреля 1905 г.

Заметное воздействие на законотворчество кабинета ПА Сто­лыпина в области свободы совести оказало законодательное предпо­ложение о свободе совести, подготовленное думской фракцией Партии народной свободы и внесенное в Государственную думу пер вого созыва в мае 1906 г. Первыми подписавшимися под ним были либеральные юристы, представители школы «возрожденного естественного права» C.A. КотляревскийиЛ.И. Петражицкий.

Проанализируем законопредположение кадетской фракции Думы первого созыва о свободе совести. Согласно ст. 1, каждому гражданину Российской империи была обеспечена свобода сове­сти, а также свобода от преследований и ограничений в правах за религиозные убеждения. Государство не могло принуждать граж­данина к выбору вероисповедной принадлежности, к исполнению обязанностей, вытекавших из вероисповедной принадлежности, к совершению религиозных действий и участию в обрядах какого- либо вероисповедания (ст. 3). Наделение лица личными и полити­ческими правами не связывалось с вероисповеданием, ввидучего законы, ограничивавшие права лиц определенной конфессио­нальной принадлежности, отменялись[491].

Свободу совести либералы трактовали в своем законопроек­те как право человека на свободный мировоззренческий выбор своего отношения к религии (право иметь как религиозные, так и нерелигиозные убеждения). Кадеты призывали к коренной ре­форме действующего законодательства, в особенности уголовно­го, в направлении создания населению правовых гарантий для пользования религиозной свободой. Они высказывались за созда­ние религиозным обществам условий для достойного существова­ния и закономерного развития, невмешательство органов власти во внутреннюю жизнь конфессий. Кадеты ожидали, что издание закона о свободе совести в предложенной ими редакции должно привести к восстановлению доверия между отдельными нациями и народностями Российской империи, содействовать в конечном итоге нравственному обновлению страны.

B Государственной думе второго созыва наметилось взаимо­действие исполнительной и законодательной ветвей власти по ве­роисповедным вопросам. 10 марта 1907 г. в Думу были внесены правительственные вероисповедные законопроекты. B Думе тре­тьего созыва разработкой вероисповедных законопроектов зани­мались три комиссии, действовали также вероисповедные комис­сии при фракциях Партии народной свободы и Союза 17 октября. Общий думский настрой характеризовало стремление к осущест­влению в России свободы совести, к предоставлению населению права свободно выбирать вероисповедание, переходить в любое другое вероисповедание либо вероучение, как христианское, так и нехристианское. Междутем проведениевжизнь законодательных предложений Думы о свободе совести на определенном этапе на­толкнулось на противодействие исполнительной власти, которая в октябре 1909 г. стала свертывать вероисповедные реформы. Отдельные законопроекты были взяты правительством обратно, другие обсуждались в думских комиссиях, но безрезультатно, тре­тьи прошли через общее собрание Думы, но были приторможены Государственным советом, следовавшим в фарватере нового курса правительства. Законопроекты П.А. Столыпина в области свобо­ды совести, как и законопроекты либералов по данному вопросу, были блокированы[492]. B декабре 1912 г. в Государственную думу четвертого созыва был внесен кадетский законопроект «О свободе совести», в точности повторявший проект кадетов, выработанный в рамках Думы первого созыва.

15 мая 1906 г. в Государственную думу первого созыва было внесено законодательное заявление за подписью 151 депутата (в числе первых подписавшихся значились П.И. Новгородцев, Ф.Ф. Кокошкин, M.M. Винавер), в котором содержалось предло­жение Думе приступить к выработке законопроектов о граждан­ском равенстве. По мнению депутатов, гражданское неравенство настолько глубоко проникло во все сферы жизни российского общества и было закреплено в различных отделах российского за­конодательства, что устранение его путем единого законодатель­ного акта представлялось невозможным. Гражданское неравен­ство выражалось в ограничениях в правах отдельных сословий, национальностей и вероисповеданий, в правовойдискриминации женщин. Законодательную работу по установлению гражданского равенства депутаты предлагали свести к составлению законов че­тырех разрядов: первый разряд законов должен был отменить пра- воограничения представителей крестьянского сословия (подве­домственность особым крестьянским учреждениям и особой юрисдикции, ограничения в распоряжении имуществом, в свобо­де передвижения, в получении образования и поступлении на го­сударственную службу); второй разряд законов был нацелен на отмену ограничений в правах, связанных с принадлежностью к той или иной национальности и вероисповеданию; третий разряд законов должен был отменить привилегии дворян (по образова­нию, государственной службе, владению недвижимым имуще­ством и участию в местном самоуправлении); четвертый разряд законов упразднял ограничения прав лиц женского пола (в полу­чении образования, активного и пассивного избирательного пра­ва и др.). Государственная дума первого созыва не успела рассмо­треть данное законодательное заявление по причине своего ско­рого роспуска[493].

Ни одно из внесенных кадетами в Государственную думу за­конодательных предположений не породило столь острой и про- должительнойдискуссии, как законопредположение о собраниях. Оно было внесено в Думу первого созыва 29 мая 1906 г. за подпи­сью 33 депутатов — представителей кадетской фракции. Гго со­ставителями выступили Г.Ф. Шершеневич, П.И. Новгородцев, M.M. Винавер, В.Д. Набоков, Л.И. Петражицкий и др. Ha дум­ском заседании 16 июня докладчик по законопредположению Г.Ф. Шершеневич изложил его основополагающие принципы. Отмечалось, что для страны, вступавшей на дорогу политической самодеятельности, была необходима широкая свобода собраний. Преиятствгтями для ее осуществления признавались невысокий уровень правовой культуры населения и, как следствие, неуваже­ние правящего слоя к законному порядку, его неспособность дер­жаться рамок закона. Ввиду этого в основу законопредположения был положен принцип сокращения сферы административного усмотренгтя[494].

Из двух возможных систем регламентации собраний — кон­цессионной и явочной — составители выбрали последнюю, рас­пространив ее на собрания, устраивавшиеся под открытым небом и в закрытых помещениях. При этом они апеллировали к опыту европейских стран, прежде всего Франции, где действовала явоч­ная система. Заявления требовались от организаторов публичных собраний, а также для собраний, на которых планировалось об­суждать значимые государственные и общественные вопросы.

Ограничения свободы собраний, по мнению разработчиков законопредположения, должны были определяться не предпочте­ниями правительства (что соответствовало воззрениям на свободу полицейского государства), а законными правами и интересами населения. Чтобы реализация свободы собраний не мешала осу­ществлению свободы передвижения, воспрещались собрания на железнодорожном полотне, а собрания на улицах и площадях до­пускались, если они не препятствовали свободному уличному движению. Свобода собраний не должна была также нарушать свободного выражения мнений законодательных органов власти, для чего проектировалось законодательное ограничение в отно­шении мест проведения собраний: запрещались собрания под от­крытым небом на расстоянии одной версты от императорской ре­зиденции и от места заседаний Государственной Думы во время ее сессий. Свобода собраний не должна была мешать также реализа­ции права свободы слова собравшихся, поэтому устанавливался за­прет являться на собрание с оружием. Наконец, свобода собраний не должна была угрожать личной и имущественной неприкосно­венности граждан. Администрации предоставлялось право закрыть собрание, представлявшее угрозу общественной безопасности[495].

Главной гарантией соблюдения свободы собраний доклад­чик по законопредположению Г.Ф. Шершеневич считал создание правительства, ответственного перед Думой и пользующегося ее доверием. «Какие бы мы законы ни изобрели и какие бы лучшие образцы Запада мы ни приняли, — отмечал именитый правовед, — они могут свободно зачахнуть в той атмосфере административно­го произвола, которая господствует в настоящее время и которая будет господствовать до тех пор, пока не будет сдвинут главный камень, лежащий на пути нашем... судьба этого проекта, как и всяких других проектов о свободе, находится в зависимости от “разрушения Карфагена"»[496].

Обсуждение инициированного кадетами законопредположе- ния о собраниях вызвало в Думе полемику. Оппонентами кадетов выступили представители немногочисленной фракции социал- демократов, насчитывавшей всего 16 человек. Депутаты данной фракции С.Д. Джапардизе, H.H. Жордания и И.И. Рамишвили были принципиальными противниками регламентации свободы собраний и считали составление Думой подобных законопроек­тов лишней тратой времени. При этом они исходили из посыла, что законодательная деятельность должна быть прерогативой не ГосударственнойДумы, аУчредительного собрания, опиравшего­ся на революционно настроенные народные массы. Думская pa- бота имела, по мнению социалистов, единственный смысл: про­демонстрировать народу истинные требования народных предста­вителей, а также отказ правительства от их осуществления. Регламентация собраний являлась, по их мнению, проявлением недоверия к народу, который доказал своей борьбой политиче­скую зрелость и потому достоин полной неограниченной свобо­ды. Воззрения социал-демократов на сущность свободы собраний нашли выражение в выдвинутой ими формуле, провозглашавшей свободу собраний и устанавливавшей наказание для должностных лиц за посягательство на эту свободу, а также отменявшей дей­ствие всех законов, которые ее стесняли[497].

Позиция социалистов неожиданно получила поддержку со стороны известного ученого, лидера социологического позити­визма в России и члена Партии демократических реформ M.M. Ковалевского. Из двух систем регламентации собраний — континентальной и англо-американской — Ковалевский выбирал последнюю, способствовавшую, по его мнению, демократическо­му развитию конституции с ограниченным избирательным пра­вом. Ссылаясь на опыт Англии, где «право собираться было при­суще каждому гражданину, так как оно составляется из двух прав: права свободного перемещения и права свободы речи», оратор выступил против предложения кадетов, построенного на принци­пах континентального права[498].

B защиту законодательного предположения Партии народ­ной свободы выступили юристы M.M. Винавер, H.A. Гредескул, Ф.Ф. Кокошкин и Г.Ф. Шершеневич. Винавер доказывал ошибоч­ность представления Ковалевского об Англии как о «стране обето­ванной». Замечая, что в Англии собрания регулируются обычаем, он задавался вопросом, могут ли обычаи в условиях российской практики дать подобие английской системы, а не нечто значитель­но худшее. «Партия народной свободы, — замечал Винавер, — ограждает свободу собраний, как святая святых, памятуя, что чем шире платформа речи, тем уже платформа баррикад». Ф.Ф. Кокош­кин заявлял, что внесенное его фракцией предположение трактова­ло свободу собраний значительно шире, чем аналогичные акты европейских государств[499].

B результате думского обсуждения законодательное предпо­ложение фракции Партии народной свободы было принято боль­шинством голосов и передано в комиссию для доработки. Состав комиссии сформировали на паритетных началах, включив как сторонников, так и противников кадетского проекта (Винавер, Джапаридзе, Ковалевский, Кокошкин, Шершеневичидр.). После оживленных прений комиссия все же сохранила ключевые его по­ложения, но ее работу прервал роспуск Думы 8 июля 1906 г.

Законодательное предположение о союзах, направленное в Думу 1 июня 1906 г., назначили к слушанию на 4 июля. B числе подписавших его были те же видные кадетские правоведы M.M. Винавер, В.Д. Набоков, П.И. Новгородцев, Л.И. Петра- жицкий, Г.Ф. Шершеневич[500]. Однако Дума так и не обсудила его ни 4 июля, ни позднее ввиду ее роспуска. He состоялось и пред­варительное его рассмотрение на предмет направления в комис­сию. Кадеты сделали тогда ставку на проект о собраниях, считая его приоритетным: «Вся страна жила усиленным темпом, главным образом интересами данной минуты; этим интересам собрания служат лучше, нежели союзы... рассчитанные на более продолжи­тельное существование»[501].

B объяснительной записке к законопредположению его со­ставители признавали свободу союзов «одним из самых ценных благ гражданской свободы» и высказывались за ее развитие в об­новленной России. При этом они ссылались на пример европей­ских стран, покрытых «бесконечной сетью всевозможных союзов» и постоянно предпринимавших попытки реформирования зако­нодательства в направлении развития свободы союзов[502].

Правовое содержание свободы союзов было разработано ка­детами на высоком теоретическом уровне, с учетом идейных уста­новок либерализма и прогрессивных европейских законов о сою­зах — французского Закона об ассоциациях и религиозных кон­грегациях от 1 июля 1901 г. и Германского гражданского уложения от 1 января 1900 г., предоставлявших гражданам широкие возмож­ности для самоорганизации. Кадеты провозглашали право рос­сийских граждан «составлять союзы в целях, непротивных зако­нам или добрым нравам, не испрашивая на то разрешения прави­тельственной власти». Замена концессионного порядка образова­ния общественных организаций явочным проводилась ими более последовательно, чем во Временных правилах 4 марта 1906 г., по­скольку для образования союзов не требовалось даже заявления на имя администрации. Общественные организации приобретали права юридического лица при наличии у них уставов и регистра­ции их у старшего нотариуса. Ha отказ нотариуса в регистрации учредители могли приносить жалобы в судебном порядке[503].

Судебную регистрацию союзов составители законопредпо- ложения признавали его наиболее важным достоинством. По утверждению В.Д. Набокова, она была «огромным шагом вперед», поскольку регистрация союзов освобождалась «от... полицейских соображений» и становилась «функцией... старшего нотариуса»1^2. Прекращение действия обществ и союзов также планировалось сделать прерогативой судебной власти (постановление о закрытии выносилось окружным судом и могло быть обжаловано в судеб­ную палату в апелляционном порядке).

Преимуществом своего законопредположения кадеты счи­тали и широкий объем прав, предоставляемый общественным ор­ганизациям. Границей свободы союзов должны были служить дру­гие неотъемлемые права граждан. Положение законопроекта о недопустимости союзов, «противных уголовным законам и до­брым нравам», устанавливало естественную границу свободы со­юзов, вытекавшую из общих принципов договорного права, кото­рым, по мнению его составителей, должны были подчиняться со­юзы. Если законопроект «запрещает союзы, противные уголов­ным законам или добрым нравам, — писал В.Д. Набоков, — то, само собой разумеется, что оиять-таки ни одно культурное госу­дарство не может допускать союзов любителей чужой собствен­ности, например, или союзов шулеров... словом сказать, таких союзов, которые явно преследуют цели, запрещенные уголовны­ми законами»[504].

Таким образом, широко трактуя свободу союзов и ратуя за создание правовых гарантий для осуществления деятельности об­щественных организаций, кадетское законодательное предполо­жение о союзах в большей степени отвечало принципам конститу­ционного строя, чем Временные правила об обществах и союзах 4 марта 1906 г. Между тем Министерство внутреннихдел дало ему критическую оценку, признав главным его недостатком стремле­ние составителей лишить исполнительную власть рычагов кон­троля над обществами и союзами[505].

Критические отзывы МВД, а также острые разногласия, воз­никшие в Думе при обсуждении близкого по содержанию законо- предположения о собраниях, позволяли предположить, что судьба обоих документов и во Второй Думе будет непростой. Ввиду этого в соответствии с избранной кадетами тактикой так называемого бережения Думы акты либералов о союзах и собраниях не были внесены в Думу ни второго, ни третьего созывов.

Между тем на рассмотрение Думы второго созыва был пред­ставлен проект основных положений закона о собраниях и сою­зах, разработанный социал-демократической фракцией. Он был внесен 18 мая 1907 г. за подписью 50 депутатов, т.е. практически всей фракцией, насчитывавшей 65 человек и являвшейся третьей по численности думской фракцией.

Документ явился результатом доработки предложений об организации собраний, высказанных социал-демократами в Думе первого созыва. Ссылаясь на английский и американский опыт, депутаты настаивали на праве созывать собрания без предвари­тельного разрешения полиции и без предварительной заявки. B нем устранялись ограничения на проведение собраний под от­крытым небом, упразднялось право администрации вмешиваться в ход проведения собраний. Принципы, взятые думскими левыми за основу при разработке вопроса о собраниях, были теперь рас­пространены и на союзы. Социал-демократы выступали за без­условную свободу союзов для граждан, без каких бы то ни было изъятий в отношении принадлежности к той или иной группе на­селения, полу, отрасли труда или профессии. Всякое ограничение свободы собраний и союзов расценивалось как выражение недо­верия народу, доказавшему революционной борьбой свою поли­тическую зрелость и способному устроиться так, чтобы его объе­динения не нарушали нгтчьих интересов[506].

Дальнейшего движения социал-демократический проект о собраниях и союзах не получил ввиду роспуска Думы второго со­зыва, последовавшего через две недели. Вместе с тем принятие Думой этого проекта нельзя было исключать в случае продолжения ее работы и поддержки социал-демократов крупнейшей фракцией трудовиков, выступивших с ними единым фронтом в Думе первого созыва против кадетских законопредположений о собраниях и уже тогда отстаивавших идею нерегулируемой свободы объединений.

Государственная дума третьего созыва законопроектов о со­браниях и союзах не рассматривала. Стратегию оппозиционных фракций в Думе лидер партии кадетов П.Н. Милюков характери­зовал как «оборонительную», нацеленную на удержание своих ра­нее занятых позиций и на компромисс с властью[507].

Однако нельзя не отметить имевшихся у Думы третьего со­зыва заслуг в организации контроля над осуществлением действу­ющих законов о собраниях и союзах. Нижняя палата предъявляла правительству запросы о вопиющих нарушениях администрацией Временных правил о собраниях и союзов. Путем запросов Дума не только осуществляла свое право надзора за действиями исполни­тельной власти в области реализации свобод. Предметом подавля­ющей части составленных депутатами Думы третьего созыва за­просов о нарушениях свободы союзов являлись преследования, ко­торым подвергались рабочие профсоюзы. Заметный общественный резонанс получило обсуждение внесенного в Думу в апреле 1908 г. социал-демократической фракцией запроса о преследовании про­фессиональных союзов, адресованного министрам юстиции и вну­тренних дел. Основанный на обширном документальном материале запрос обнажил факты произвола ряда местных присутствий по де­лам об обществах по отношению к профессиональным организаци­ям (незаконные отказы в регистрации, высылки, аресты, обыски, запрещение собраний и профессиональной печати, предъявление требований об изменении уставов и закрытии обществ). Составители запроса требовали ввести действия присутствий по регистрации и запрещению профсоюзов в рамки закона[508].

B ходе обсуждения в комиссии и на общем собрании Государственной Думы выявилось различие мнений по запросу между фракциями, в самих фракциях, а также между Думой и МВД, которое дало свое объяснение обстоятельств дела. Так, ко­миссия о неприкосновенности личности, в которую был передан запрос (в ней преобладали консервативно настроенные депутаты), под влиянием октябриста Я.Б. Гололобова, назначенного доклад­чиком по запросу, не обнаружила незаконных действий в приве­денных фактах. По ее мнению, высылка членов профсоюзов но­сила обоснованный характер, поскольку производилась на осно­вании законов об исключительном положении. Выступая за от­клонение запроса, комиссия рекомендовала на неправомерные действия присутствий по регистрации и закрытию обществ жало­ваться в Сенат, а не призывать к ответу правительство[509].

B то же время на заседании Думы 18 февраля 1909 г. фракция октябристов высказалась за принятие указанного запроса. Выступавший от ее имени Л.Г. Люц призывал к созданию благо­приятных условий для развития профсоюзов. После выступлений представителей фракций кадетов и эсдеков в поддержку запроса он был принят 144 голосами против 92[510].

Ha заседании 28 октября 1909 г. свои объяснения по запросу представил товарищ министра внутренних дел П.Г. Курлов. Он поделился с Думой имевшимися в распоряжении Департамента полиции сведениями о рабочих профсоюзах, многие из которых использовали интересы рабочих как легальное прикрытие для ве­дения революционной работы. Если правительство не примет своевременных мер против превращения профессиональных со­юзов в противозаконные общества, утверждал шеф полиции, «мы встретимся сначала с политической забастовкой, а потом, быть может, и с вооруженным восстанием. Министерство, сознающее свой долг перед Еосударем и родиной, этого допустить не может и не допустит»[511].

ОктябристыА.Ф. МейендорфиД.Д. ЕІротопоповуказалина непозволительность различного толкования профсоюзного зако­на государственными учреждениями. Co свойственной юристу стройной логичностью и аргументированностью А.Ф. Мейендорф доказывал, что МВД обязано принять меры для установления еди­нообразной правоприменительной практики, поскольку управле­ние посредством анархии нежелательно и опасно. Вредной назы­вал профсоюзную политику правительства кадет ELB. Еерасимов, утверждавший, что разрушение профессиональных рабочих орга­низаций вошло у правительства в систему, подобно «зубатовщи­не», чреватую самыми непредсказуемыми последствиями[512].

Различие позиций партийных фракций по запросу о пресле­довании рабочих профсоюзов выразилось в вынесении по нему пяти резолюций: трудовиков, кадетов, октябристов, прогресси­стов и социал-демократов. Bce они указывали на важность про­фессиональных организаций и необходимость создания условий для их свободного образования и функционирования142.

Однако с четвертой сессии (1910—1911 гг.) тактика октябри­стов, игравших в Думе третьего созыва главную роль, изменилась, и они начали регулярно отклонять запросы о нарушении властью законных прав союзов. Запросы, как правило, оказывались «по­

хороненными» еще в комиссиях и на обсуждение общего собра­ния Думы не попадали. Дума третьего созыва отклонила внесен­ные социал-демократической фракцией запросы по поводу пре­следования петербургским градоначальником Д.В. Драчевским профессиональных рабочих организаций (запрос от 17 декабря 1910 г.) и незаконного закрытия в Петербурге двух обществ рабо­чих — по металлу и графических искусств (от 27 февраля 1912 г.)[513]. He дошел до общего собрания и запрос кадетской фракции по по­воду незаконного закрытия обществ избирателей и обывателей: по мнению отклонившей его думской комиссии циркуляр МВД об упразднении указанных организаций имел законную силу, по­скольку основывался на решении Сената[514].

Дума третьего созыва внесла два запроса о нарушении вре­менных правил о собраниях. Первый запрос касался запрещения прений по докладу Погодина «Босния и Герцеговина под оккупа­цией Австро-Венгрии» и был внесен 15 октября 1908 г., в разгар общественного возбуждения по поводу аннексии Боснии и Герцеговины. Второй запрос касался незаконного запрещения пе­тербургским градоначальником совместного собрания петербург­ских научных обществ в честь 50-летия освобождения крестьян от крепостной зависимости и был внесен в Думу 17 февраля 1911 г.[515]

Судьба законодательного предположения о союзах, внесен­ного в Думу четвертого созыва в самом начале ее работы — 3 дека­бря 1912 г., сложилась непросто. Острую полемику вызвал меха­низм его рассмотрения. Документ был вынесен надумское заседа­ние 13 февраля 1913 г., однако представители октябристской фракции предложили предварительно направить его в судебную комиссию для изучения на предмет желательности. Реакцией на такое предложение стала речь кадета H.H. ГЦепкина, известного общественного деятеля и предпринимателя, гласного Московской городской думы, подвергшего резкой критике непоследователь­ное поведение думской фракции октябристской партии, «которая прикрывается знаменем Манифеста 17 октября, где ясно и твер­до... было возвещено право свободы союзов». «Неужели же этим людям, опытным в деле государственного строительства, — гово­рил H.H. Щепкин, — неизвестно, что единение людей есть гро­мадная культурная сила, без которой ни одна страна не может идти вперед, в особенностиже Россия, где личная инициатива так слабо развита? Наконец, неужели же они, живя в России, не знают того трагического положения, в котором находится страна; неу­жели они не видят, что закон 4 марта о союзах не только не дал свободы союзов, а дал в руки правительства орудие для закрытия тех союзов, которые до тех пор действовали? Неужели они не ви­дят, что при полном отсутствии свободы союзов на деле развива­ются совершенно свободно союзы, вредные для обгцества и госу­дарства, а закрываются и преследуются союзы культурные, кото­рые следовало бы поддерживать»[516].

Рыступление H.H. Щепкина, весьма эмоциональное, не­прерывно прерывалось возгласами правых депутатов. Несмотря на увещевания председателя, шум не прекращался, поэтому свою речь Щепкину удалось закончить лишь две недели спустя. Ha за­седании 27 февраля 1913 г. представитель кадетов вновь упрекал октябристов в неискренности и убеждал их не превращать Государственную Думу в «буфер между нацией и законодатель­ством». P ответ на заявление министра внутренних дел H.A. Маклакова о готовности правительства внести в ближайшем времени в Думу свой законопроект о союзах представитель октя­бристов Н.И. Антонов предложил признать кадетский законопро­ект о союзахжелательньгм и передать его в комиссию по судебным реформам для доработки, что и было сделано[517]. Однако указанная комиссия в ожидании правительственного законопроекта бездей­ствовала.

C осени 1913 г. составление думского законопроекта о сою­зах стали поддерживать октябристы, эволюционировавшие к пе­реходу в оппозицию и обвинявшие правительство в отступлении от начал Манифеста 17 октября. Новая тактика в вопросе о свобо­дах была провозглашена на ноябрьской 1913 г. партийной конфе­ренции октябристов, осудившей правительство за полное забве­ние Манифеста 17 октября и обязавшей фракцию перейти к ак­тивной работе по отстаиванию декларированных в нем начал. Кянварю 1914 г. в Думе образовалось левоцентристское большин­ство в составе умеренно-оппозиционных фракций, национальных групп (поляков и мусульман) и октябристов, выступившее с защи­той конституционных проектов, направленных на осуществление требований Манифеста 17 октября[518].

12 ноября 1913 г. законодательное предположение о союзах было передано в думскую комиссию для выработки законопроек­та о собраниях. Однако и эта комиссия, возглавляемая октябри­стом Л.Г. Люцем, не работала эффективно. Несколько активизи­ровались усилия Думы по разработке данного акта в конце четвер- тойдумской сессии, в июне 1916 г.,после принятогоДумой 24 мар­та 1916 г. постановления о срочной выработке комиссией о собра­ниях указанного документа. Эта работа проходила в атмосфере устных и письменных заверений членов правительства о подго­товке собственного законопроекта о союзах[519].

Законодательные предположения о собраниях, воспроизво­дившие основные положения кадетского законопроекта Думы первого созыва, были внесены либералами в Думу четвертого со­зыва в декабре 1912 г. Министерский законопроект о собраниях был внесен в Думу в июне 1914 г. Тогда же социал-демократы пред­ложили фракции народной свободы подписать их законодатель­ное предложение о свободе коалиций. Кадеты ответили на это от­казом ввиду существенного различия принципов, на которых основывались кадетский и социал-демократический законопро­екты[520]. Проводимую законотворческую работу по обеспечению свободы собраний прервала Февральская революция 1917 г.

Ha рассмотрение Государственной думы первого созыва 4 июля 1906 г., т.е. за четыре дня до ее роспуска, было внесено за­конодательное предположение о печати. Внесено оно было за подписью 44 депутатов. Список составителей открывали кадеты Г.Е. Иоллос, В.Д. Набоков, П.Н. Новгородцев. Составители зако- нопредположения подвергли критике действующие Временные правила о повременных изданиях 24 ноября 1905 г., которые, по их мнению, не смогли обеспечить свободу развития печатного слова и положить предел существовавшей в стране полицейской опеке книгопечатания. B определении правового содержания свободы печати депутаты Думы исходили из того, чтобы не допустить ни­каких иных ограничений печати, кроме тех, которые диктуются безусловными требованиями общегражданской свободы, интере­сами защиты частной жизни. Рассмотрение преступлений в обла­сти печати планировалось отнести к компетенции суда присяж­ных. Коронный суд считался составителями проекта не свобод­ным от административного воздействия в решении дел, сопря­женных с политическими, идеологическими и социальными кон­фликтами. ЕІри этом устанавливался принцип ответственности за правонарушение ответственных лиц, а не издания в целоѵЛис- ключалась практика закрытия, а также предварительной конфи­скации периодического издания. Система регистрации печатных изданий законопредположениями о печати отменялась, предлага­лось издавать и распространять газеты и журналы явочным путем. Законопредположения о печати были доработаны и повторно внесены либералами в Еосударственную думу четвертого созыва в декабре 1912 г., однако дальнейшего движения они вновь не по­лучили[521].

Имелись свои законодательные предложения в отношении печати и у октябристов. Они были внесены депутатами-октя- бристами в Еосударственную думу четвертого созыва 3 мая 1913 г. Фракция Союза 17 октября далачеткое определение повременного издания, установила заявительный принцип открытия печатного органа, оговорила случаи, когда свобода высказываний могла быть ограничена (военные действия, личная жизнь императора и его семьи, православная церковь, судебные разбирательства).

Арест издания мог быть осуществлен только по решению проку­рора. Проект был нацелен на ограничение преследований органов печати в административном порядке. Провозглашалось, что от­ветственность за преступные деяния, совершаемые посредством печатного слова, определяется не иначе, как по приговору суда[522].

Ha рассмотрение Государственной думы третьего созыва 7 декабря 1911 г. депутатами-социал-демократами был внесен за­конопроект о свободе стачек. Согласно законопроекту, правитель­ство должно было признать за пролетариатом право организовы­вать стачки — действия по соглашению двух или более рабочих для защиты своих экономических, правовых и политических ин­тересов. Лица (должностные или частные), препятствовавшие осуществлению права на стачку, подлежали тюремному заключе­нию на срок до шести месяцев. Предпринимателям запрещалось оказывать какое-либо административное воздействие на рабочих, к примеру, увольнять их. Законопроект о свободе стачек был пере­дан в комиссию по рабочему вопросу, однако дальнейшего движе­ния он не получил[523].

Резюмируя сказанное, заключим, что Государственная дума дореволюционной России внесла заметный вклад в дело законо­дательного обеспечения прав и свобод лгтчности. Разработка за­конодательных предположений о правах и свободах в Думе была прерогативой парламентской фракции конституционно-демокра­тической партии. Кадетская фракция подготовила и внесла на рассмотрение Государственной думы первого созыва законопред­положения о неприкосновенности лгтчности, свободе совести, свободе собраний, свободе союзов, свободе печати, а также о гражданском равенстве. Указанные акты были внесены кадетской фракцией также на рассмотрение Государственной думы четвер­того созыва. B числе их составителей были видные правоведы- кадеты П.И. Новгородцев, Г.Ф. Шершеневич, Л.И. Петражицкий, M.M. Винавер, В.Д. Набоков и др., использовавшие возникшую возможность апробировать свои представления о правах и свобо­дах личности на практике.

B определении правового содержания свобод печати, сою­зов, собраний и других депутаты-кадеты исходили из того, чтобы не допустить никаких иных ограничений печати, союзов и собра­ний, кроме тех, которые диктуются безусловными требованиями общегражданской свободы, в том числе защиты частной жизни и иных неотъемлемых прав граждан. Законопроекты либералов от­меняли систему регистрации органов печати, вводили явочный принцип их открытия. Явочным путем должны были открываться также частные собрания и общественные организации. От учре­дителей публичных собраний требовалось заявление, а создатели организаций с правами юридического лица регистрировали устав­ные документы в судебном порядке.

Помимо кадетов, авторами законодательных предположе­ний о свободах выступали в Государственной думе социал-демо­краты, которые подготовили и внесли соответствующийдокумент о собраниях и союзах в Думу второго созыва, а также акт о свободе стачек — в Думу третьего созыва. Октябристская фракция Думы четвертого созыва разработала также акт о печати.

Парламентарии проводили принцип свободы личности более широко и последовательно, чем исполнительная власть. Их трак­товка содержания прав личности и гарантий их обеспечения в боль­шей мере соответствовала ценностям правового государства, на пути к которому, по их мнению, находилась Россия, содержала от­дельные заимствования из актов о правах и свободах личности, провозглашенных в законодательстве европейских стран. Акцен­тируя свое внимание на формально-правовых аспектах осущест­вления прав личности и рецепции отдельных позиций правового регулирования свобод в европейских странах, либералы в мень­шей степени отрабатывали в своих законопроектах механизмы реализации гражданских и политических прав в специфических социально-политических и конфессиональных условиях Россий­ской империи. Путем запросов, которые широко практиковались Думой третьего созыва, думцы реализовали свое право надзора над действиями исполнительной власти в области реализации прав и свобод личности, обнаружили факты вопиющих наруше­ний действующих актов о свободах представителями власти.

Однако ни один из подготовленных депутатами Государст­венной думы актов о правах и свободах личности законом так и не стал. Законопроекты обсуждались в думских фракциях, комисси­ях и общих собраниях, однако дальнейшего движения не получа­ли. Противоборство по законопроектам о правах и свободах лич­ности существовало внутри Думы (между различными фракция­ми), внутри представительной ветви власти (между Государствен- нойдумой и Государственным советом), между представительной (Государственная дума) и исполнительной (Совет министров) вет вями власти. Тормозили выработку законов о правах и свободах личности в России также частые роспуски Государственной думы. Сказывалось и отсутствие у значительной части депутатского кор­пуса Российской империи должного уровня правовой культуры, не позволявшее думцам примирить свои позиции и достичь един­ства по принципиальным вопросам развития права и государства.

Между тем законотворческая работа Государственной думы в области обеспечения прав и свобод личности была ненапрасной и составила почву для законодательства Временного правитель­ства, не только провозгласившего свободы, но и установившего правовые гарантии для их осуществления. Как вспоминал один из лидеров Временного правительства П.Н. Милюков, работа этого властного органа была максимально «облегчена богатым материа­лом законопроектов, подготовленных законоведами партии Народной свободы и залежавшихся в Государственных думах всех созывов»[524].

20 марта 1917 г. Временным правительством было издано по­становление «Об отмене вероисповедных и национальных огра­ничений», ликвидировавшее все установленные действующими законами ограничения в правах российских граждан, обусловлен­ные их принадлежностью к тому или иному вероисповеданию, ве­роучению или национальности[525]. Подготовить данный законо­проект было поручено министру юстиции А.Ф. Керенскому толь­ко 9 марта[526], однако, опираясь на законодательные материалы Дум первого и четвертого созывов, куда либералами вносились за­конопроекты «О гражданском равенстве» и «Об отмене вероиспо­ведных и национальных ограничений», он справился со своей за­дачей достаточно оперативно.

B преамбуле к законопроекту было отмечено, что он исходил «из незыблемого убеждения, что в свободной стране все граждане должны быть равны перед законом, и что совесть народа не может мириться с ограничениями прав отдельных граждан в зависимо­сти от их веры и происхождения». Постановление отменяло адми­нистративные распоряжения и статьи Свода законов Российской империи, ограничивавшие гражданские, политические, социаль­ные и имущественные права граждан в зависимости от их принад­лежности к тому или иному вероисповеданию и вероучению. Отмене подлежали ограничения прав передвижения, собственно­сти и иных вещных прав на движимое и недвижимое имущество, на занятие ремеслами, торговлей и промышленностью, участие в ак­ционерных и иных торгово-промышленных обществах и товари­ществах, поступление на государственную службу, участие в выбо­рах в органы местного самоуправления, поступление в учебные за­ведения и др. Изменения вносились в целый ряд разделов россий­ского законодательства: Устав о воинской повинности. Устав уго­ловного судопроизводства. Уложение о наказаниях уголовных и исправительных и Уголовное уложение. Законы гражданские и Законы о судопроизводстве гражданском. Положение об инород­цах и др. Устранялись запреты на усыновление лиц христианского вероисповедания нехристианами, наследование нехристианами предметов христианского культа, строительство синагог и мече­тей, принятие в адвокатурулиц нехристианского исповедания[527].

Отмена ограничений в правах, вызванная конфессиональ­ной или национальной принадлежностью лица, исправляла, по выражению П.Н. Милюкова, «грех старой власти» по отношению к народностям, в наибольшей степени страдавшим «от капризов самодержавной политики» и подвергавшимся стеснениям — евре­ям, полякам, финнам, получившим равные с русскими личные, политические и имущественные права[528].

12 апреля 1917 г. был издан законопроект о собраниях и сою­зах, в соответствии с которым российские граждане, все без ис­ключения, получили право явочным порядком, без особого на то разрешения организовывать общества и союзы, а также устраи­вать собрания, имевшие цели, не противоречащие уголовным за­конам. B его основу был положен опять же думский (кадетский) законопроект. Общества и союзы получали право объединяться между собой, а также вступать в соглашения с образованными за границей союзами или обществами (ст. 5). Пользование правами юридического лица обусловливалось необходимостью регистра­ции общественных организаций в судебных органах, порядок ко­торой должен был быть определен особым постановлением (ст. 6). Принудительное закрытие общества (союза) в соответствие с по­становлением могло последовать только по решению суда, в том случае, если деятельность его нарушала уголовный закон (ст. 7)[529].

Постановление Временного правительства «О регистрации товариществ, обществ и союзов», изданное 21 июня 1917 г., опре­деляло порядок регистрации обществ и союзов в окружных судах. Наряду с заявлением учредители обязывались представлять в суд три экземпляра устава, один из которых возвращался окружным судом учредителям с отметкой о времени подачи устава в суд и на­значенном дне слушания дела. Определения о внесении общества (союза) в реестр или об отказе ему в регистрации выносились окружными судами в месячный срок с момента подачи докумен­тов. Отказ в регистрации мог последовать лишь в случае, если устав противоречил действовавшему законодательству, причем в обязательном порядке делались ссылки на статьи законов, кото­рым устав противоречил, а также указывалось, в чем именно это несоответствие заключалось. Учредители были правомочны жало­ваться на решения окружного суда в судебную палату, а на судеб­ную палату соответственно в Сенат. Ведение регистрации обще­ственных организаций возлагалось на учреждаемые при окружных судах регистрационные отделения.[530] Таким образом, свобода со­юзов была обеспечена законодательно в полной мере, с соблюде­нием принципов защиты права на объединение, характерныхдля законодательств передовых европейских стран.

15 мая 1917 г. было издано положение «О печати», объявив­шее печать и торговлю произведениями печати свободными, а применение к ним административных взысканий недопустимым. Положение содержало правило о порядке печатания и выпуска в свет печатных произведений161.

* * *

Итак, в 1905—1906 гг. российским правительством были под­готовлены и изданы в форме именных высочайших указов Правительствующему Сенату акты, предоставлявшие населению право подачи петиций, свободы слова, союзов, собраний и верои­споведания. Основные гражданские (личные) и политические права и свободы были провозглашены и гарантированы в Своде основных государственных законов 1906 г. Глава 8 Свода «О пра­вах и обязанностях российских подданных», содержавшая отсы­лочные нормы к действующим в России актам о свободах, дала правовую характеристику содержания каждой из провозглашен­ных свобод и установила границы вмешательства государства в личную и общественную жизнь подданных. Вводя в политико­правовую жизнь России свободы слова, собраний и союзов, зако­нодатель создал основы для участия подданных в осуществлении государственной власти.

Важную роль в разработке юридического содержания прав и свобод личности сыграла Государственная дума. Внесение на об­суждение Государственной думы законодательных предположе­ний о правах и свободах личности было заслугой конституционно­демократической партии, относившей данные вопросы к числу первоочередных задач народного представительства, призванных служить переустройству российской государственности на кон­ституционных основаниях. Подготовкой законопроектов о правах личности занимались парламентская фракция кадетской партии и ее комиссии (законодательная, о свободе собраний, вероисповед- наяидр.).

Ha рассмотрение Государственной думы первого созыва ка­детской фракцией были вынесены законопроекты о неприкосно­венности личности, свободе совести, гражданском равенстве, сво­боде собраний, свободе союзов, свободе печати, составленные вид­ными российскими юристами. Лидер школы «возрожденного есте­ственного права» П.И. Новгородцев значился первым думцем, под­писавшим законопроекты о неприкосновенности личности, свобо­де печати, гражданском равенстве, былвчисле первыхподписантов законопроектов о свободе собраний, свободе совести и свободе со­юзов. Лидер юридических позитивистов Г.Ф. Шершеневич числил­ся среди наиболее активных разработчиков законопроектов о сво­боде совести, свободе собраний и свободе союзов. B обсуждении законопроекта о собраниях активное участие принимал видный представитель социологического позитивизма M.M. Ковалевский.

Работавшие в Государственной думе либеральные правоведы составляли содержание законопроектов о правах и свободах лич­ности, руководствуясь принципами теорий прав человека школ «возрожденного естественного права» и позитивизма. Bce эти тео­рии признавали законодательное обеспечение и последовательное осуществление прав и свобод личности назревшей задачей госу­дарства, претендующего на то, чтобы называться правовым. B объ­яснительных записках к законопроектам о свободах содержалась критика правительства, которое не смогло последовательно реа­лизовать права и свободы личности, ограничивало и искажало их содержание.

Проекты либеральных правоведов-думцев были нацелены на создание правовых гарантий осуществления свобод личности и на обеспечение ответственности власти за соблюдение правовых норм. Гарантиями осуществления прав и свобод личности признавалось утверждение в России единых и равных для всех граждан суда и пра­ва, принципа надзора судебной власти над администрацией.

Совет министров под руководством премьер-министра П.А. Столыпина также занимался разработкой законов о правах че­ловека и внес соответствующие законопроекты на рассмотрение Государственной думы. Права и свободы человека, по мнению Столыпина, должны были составить нормативную базудля форми­рования в России правового государства, создание которого при­знавалось премьер-министром главной задачей его кабинета.

Однако думские законопроекты о свободах лгтчности зако­нами не стали. Кроме внутренних противоречий в системе орга­нов власти Российской империи подготовку законов о свободах прерывали частые роспуски Государственной думы императором, а также Первая мировая война и Февральская революция. Ввиду этого «постоянно действующих» законов, регламентировавших права и свободы личности, в дореволюционной России так не было создано. Русскому обществу, разочаровывавшемуся в спо­собности царского правительства к реализации свобод собраний, союзов, печатного и устного слова, больше ничего не оставалось, как высказываться за сохранение временных правил о свободах, все несовершенства которых после появления в печати проектов «постоянных» законов, по выражению октябристской газеты «Голос Москвьв>, ушли «в область воспоминаний»162.

Лишь с приходом к власти Рременного правительства, за­явившего приверженность принципам демократии и состоявшего из политиков, желавших установления в России парламентского строя по западному образцу, политические и личные права граж­дан были обеспечены законами.