§ 2. Парламентский контроль: проблемы конституционного и [законодательного закрепления

Концепция парламентского контроля не является новой в правовом государстве. Она органически вытекает из структуры демократических форм правления, установленных конституциями большинства развитых зарубежных стран.

До недавнего времени Президент РФ вообще не допускал мысли о том, чтобы в Конституцию были внесены поправки, изменяющие существующий механизм «сдержек и противовесов» между законодательной и исполнительной ветвями власти, тем более в сторону усиления-контрольных функций Федерального Собрания. Однако глубокий политический кризис, вызванный событиями августа 1998 г., заставил Президента несколько изменить свою позицию. В результате возникло Политическое соглашение, парафированное представителями всех заинтересованных сторон: Президента, Правительства, фракций и депутатских групп Государственной Думы. К сожалению, это соглашение так и не было подписано и прожило недолгую жизнь. Между тем именно в нем была выражена согласованная политическая воля всех ветвей власти относительно конституционной реформы.

Тем не менее в Государственной Думе 14 октября 1998 г. была предпринята попытка внести в Конституцию РФ три группы поправок, направленных на изменение баланса полномочий между законодательной и исполнительной ветвями власти. Отметим сразу, что окончилась она неудачно. В чем же состояла суть этих поправок?

Первая группа поправок предусматривала изменение ст. 83, 103, 112 Конституции с целью установления перечня должностей в Правительстве РФ, для назначения или освобождения которых Президенту необходимо получить согласие Государственной Думы.

Вторая группа поправок развивала идею расширения полномочий Государственной Думы в сфере парламентского контроля за деятельностью Правительства. В частности, в ст. 103 и 117 Конституции предлагалось установить, что Государственная Дума имеет право решить вопрос о недоверии не только Правительству РФ в целом, но и выразить недоверие одному или нескольким ее членам, согласие на назначение которых она давала в установленном порядке. При этом предусматривалось, что Президент, получив решение Государственной Думы о недоверии члену Правительства, в 14-дневный срок рассматривает вопрос о его освобождении от должности и сообщает о своем решении палате. Повторное принятие Государственной Думой решения о недоверии тому же члену Правительства, принятое кваг лифицированным большинством членов — двумя третями, влечет за собой обязательное его освобождение от должности.

Третья группа поправок была направлена на введение в Конституцию РФ института парламентского контроля, установление возможности проведения парламентских расследований. В этих целях предлагалось наделить обе палаты Федерального Собрания правом создавать следственные комиссии по любым вопросам, которые представляются существенными для жизни общества, причем явка в эти комиссии и представление необходимых документов являлись обязательными.[300]

Если первые две группы поправок по отношению к рассматриваемой проблеме имеют общий характер, то последняя прямо и непосредственно связана с контролем в сфере уголовной политики. Поэтому необходимо рассмотреть их подробнее.

Обращаясь непосредственно к вопросу о парламентском контроле, следует вначале дать определение этого института.

Под парламентским контролем, на наш взгляд, следует понимать совокупность властных полномочий Федерального Собрания Российской Федерации, позволяющих ему влиять на формирование Правительства Российской Федерации, оценивать ero деятельность, деятельность других государственных органов и должностных лиц и выносить по таким вопросам правовые решения. Заметим, что это определение носит общий характер и, естественно, не может в полной мере раскрыть сущность и содержание парламентского контроля. Поскольку такими властными полномочиями ни Совет Федерации, ни Государственная Дума в настоящее время не обладают, говорить о наличии полноценного парламентского контроля в России не приходится. Поэтому сосредоточим свое внимание не на том, каким видится парламентский контроль авторам проекта закона о поправках к ст. 101, 102 и 103 Конституции РФ*

Так, в проекте Предлагается ч. 3 ст. 101 дополнить абзацем вторым следующего содержания: «Совет Федерации и Государственная Дума образуют комиссии для проведения парламентских расследований. Явка в комиссии и представление им документа обязательны. Порядок деятельности комиссии определяется федеральным законом».

Часть 1 ст. 102 — пунктами «к» и «л» следующего содержания: «к) осуществление парламентского контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти и должностных лиц, полномочия которых определены Конституцией Российской Федерации и федеральными законами;

л) проведение парламентских расследований.»

И наконец, ч. 1 ст. 103 — п. «з» и «и» следующего содержания: «з) осуществление парламентского контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти и должностных лиц, полномочия которых определены Конституцией Российской Федерации и федеральными законами;

и) проведение парламентских расследований.»

Предлагаемые поправки, как это видно из их содержания, носят непрямой характер, требуют принятия федерального закона, который должен определять порядок деятельности парламентских комиссий.

Разумеется, без определенности в этих крайне важных вопросах предложенный законопроект вряд ли мог быть принят. В связи с этим попытаемся восполнить пробел, допущенный инициаторами законопроекта о парламентском контроле, в том числе и ответить на вопросы, поставленные его оппонентами, связывая выдвигаемые предложения к основному предмету исследования — контролю над уголовной политикой. При этом в качестве главной прикладной цели поставим разработку основных положений, которые, на наш взгляД) должны найти обязательное отражение в проекте будущего федерального закона.

Прежде всего необходимо выработать рабочее (операциональное) определение парламентского контроля над уголовной политикой. Оно должно вытекать из общего определения парламентского контроля. Под парламентским контролем над уголовной политикой следует понимать совокупность властных полномочий Федерального Собрания Российской Федерации, позволяющую ему влиять на формирование уголовной политики и реализацию ее задач, оценивать эффективность деятельности органов уголовной юстиции по борьбе с преступностью, обеспечению законности, прав и свобод личности, внутренней безопасности Российской Федерации.

Парламентский контроль над уголовной политикой, таким образом, следует рассматривать как особый вид деятельности российского парламента, осуществляемый с использованием установленных Конституцией РФ, федеральными законами и иными нормативными актами правил и процедур через специально создаваемые для этого органы в целях обеспечения законности и эффективности деятельности органов уголовной юстиции.

Необходимость в таком контроле обусловливается спецификой целей и задач уголовной юстиции, реализация которых сопряжена с правами и свободами граждан, безопасностью общества, применением в ее деятельности не только гласных, но и негласных средств и методов, в частности имеющихся в арсенале оперативно-розыскной деятельности (негласное наблюдение, контроль почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений, прослушивание телефонных переговоров, снятие информации с технических каналов связи и т.д.).[301]

Такой контроль не должен создавать угрозу разглашения сведений о лицах, оказавших и оказывающих конфиденциальное содействие оперативным службам органов уголовной юстиции, а также о порядке, тактике и методике использования негласных средств и методов оперативно-розыскной деятельности.

Основными направлениями парламентского контроля над уголовной политикой являются:

контроль за разработкой и реализацией государственной политики борьбы с преступностью в Российской Федерации, Федеральной программы борьбы с преступностью и коррупцией, перспективных планов и долгосрочных программ органов уголовной юстиции;

контроль за соблюдением прав и свобод личности, физических и юридических лиц в сфере деятельности органов уголовной юстиции;

бюджетно-финансовый контроль за деятельностью органов уголовной юстиции, включая рассмотрение проектов смет и расходов на содержание этих органов, заслушивание отчетов их руководителей по расходованию выделяемых? средств, привлечение для этих целей аудиторов Счетной палаты Федерального Собрания;

контроль за кадровой политикой, заключающийся в общем контроле за организационно-штатной структурой и предварительном обсуждении кандидатур руководителей органов уголовной юстиции и даче согласия на их назначение;

контроль за внутриведомственными нормативными актами (приказами, инструкциями, положениями и др.) органов уголовной юстиции на предмет их соответствия Конституции и законам Российской Федерации;

контроль за информационно-аналитической работой органов уголовной юстиции, осуществляемый с целью определения соответствия приоритетов в этой работе государственной политике, Федеральным программам борьбы с преступностью.

Парламентский контроль над уголовной политикой осуществляется в форме парламентских слушаний, комиссий по проведению парламентских расследований, заслушивания отчетов и сообщений руководителей и должностных лиц органов уголовной юстиции на пленарных заседаниях палат Федерального Собрания, заседаниях комитетов палат, депутатских запросов к руководителям и должностным лицам контролируемых органов и служб по вопросам, входящим в их компетенцию.

Парламентские слушания, как правило, проводятся по инициативе комитетов палат Федерального Собрания в целях изучения наиболее актуальных и принципиальных вопросов деятельности органов уголовной юстиции. Слушаниям должна предшествовать тщательная предварительная подготовка. По итогам слушаний принимаются рекомендации с конкретными выводами и предложениями, направленными на совершенствование законодательства, повышение эффективности деятельности органов уголовной юстиции по воздействию на преступность и контролю наД нею, устранению выявленных в процессе слушаний нарушений, недостатков, упущений и т.д.

Процедура проведения парламентских слушаний определяется действующим законодательством, в том числе Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 г. и Регламентом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 6 февраля 1996 г.

По инициативе Федерального Собрания или любой из его палат (Совета Федерации, Государственной Думы) могут проводиться парламентские расследования путем создания специальных комиссий или иных временных органов Федерального Собрания по расследованию деятельности органов государственной власти, в том числе органов уголовной юстиции. Такова практика работы Государственной Думы и Совета Федерации. В то же время должной законодательной, правовой основы работа такого рода комиссий не имеет. В Федеральном законе «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» не заложена норма о парламентском расследовании и о комиссии по ее проведению. Это связано прежде всего с тем, что в Конституции РФ отсутствует подобная норма о контрольном полномочии Федерального Собрания. Налицо, таким образом, законодательный пробел и в Конституции РФ, и в названных правовых актах, который требует восполнения. Поправки к Конституции РФ, о которых говорилось выше, были направлены на реализацию этой цели.

В нынешних условиях наиболее распространенной формой парламентского контроля являются^ депутатские запросы к руководителям и должностным лицам контролирующих органов по вопросам, входящим в компетенцию субъектов этрго вида контроля.

В процессе законодательной деятельности Федерального Собран ния выработались следующие методы парламентского контроля:

истребование от контролирующих органов и должностных лиц документов, письменных заключений и иных материалов;

приглашение руководителей и должностных для необходимых объяснений;

проведение опросов сотрудников контролируемых органов;

— заслушивание отчетов руководителей контролируемых органов, в частности органов уголовной юстиции, о состоянии дел на соответствующих направлениях и участках работы;

*г- дача поручений органам прокуратуры Российской Федерации с цеЛыо расследования конкретных обстоятельств в пределах рассматриваемого вопроса.

Эти формьґ парламентского контроля также требуют соответствующего законодательного закрепления.

Руководители и должностные лица органов уголовной юстиции, а также Вооруженных Сил и других силовых структур должны быть объективно заинтересованы в установлении контроля за их деятельностью со стороны Федерального Собрания, поскольку такой контроль выражает волю народа Российской Федерации, помогает соответствующим ведомствам и структурам не только функционировать согласно букве Конституции и законов, но и не нарушать моральные принципы и устои общества. Эффективный контроль жизненно важен для развития демократических начал в любой сфере социального контроля, в том числе в сфере контроля над преступностью.