§ 1. Гражданский контроль: состояние и пути развития

Гражданское общество представляет собой одну рз рлючевых категорий современного обществознания. В литературе отмечается, что в России принятием Конституции 1993 г., развитием демократических процессов на повестку дня со всей остротой встает вопрос

гражданском обществе, о его сущности, путях и формах jero возрождения и укрепления как необходимого условия утверждения демократии.[292] Однако справедливости ради надо отметить, что детонатором мировоззренческого спора он стал не после принятия Конституции, а в период ее разработки.

Формирование гражданского общества неразрывно связано идеей индивидуальной свободы; самооценки каждой отдельно взятой личности. Свобода в свою очередь предполагает наличие как многих центров власти, исключающих монополию какого-либо одного лица, социального группы, партии и т. д. и уравновешивающих всевластие государства, так и возможности выбора во всех сферах общественной жизни.

Главное предназначение гражданского общества состоит в достижении консенсуса между различными социальными силами и интересами. Оно призвано определить нормы и границы, способные блокировать разрушительные тенденции борьбы различных сил и направить ее в созидательное русло. Другими словами, о правовом государстве и гражданском обществе можно говорить лишь там? где признается, что общество само, независимо от; государства, располагает средствами и санкциями, с помощью которых может заста- витй не только отдельного индивида, группу людей, но и институт государственной власти соблюдать Конституцию страны и законы, общепринятые нравственные принципы и нормы. Одним из мощных средств воздействия в этом направлении и является гражданский контроль.

В данном случае речь пойдет не о гражданском контроле в целом, а его осуществления в сфере уголовной политики, формах, методах и средствах.

Зарубежный опыт свидетельствует о том, что в развитом демократическом обществе государственный контроль над преступностью сочетается с гражданским контролем, который выступает как неотъемлемая часть единого социального контроля. При этом используются различные формы участия граждан и общественности в профилактике правонарушений, а также контроль за деятельностью органов уголовной юстиции.

Гражданский контроль в сфере уголовной политики является формой участия населения в выработке государственной политики борьбы с преступностью, реализации ее положений в практической деятельности органов уголовной юстиции по предупреждению преступлений и применению уголовного законодательства. Его значение состоит в том, что он способствует повышению эффективности мер профилактического и уголовно-правового воздействия на преступность, поддержанию режима законности, выступая одновременно как средство предупреждения принятия противоречащих Конституции и иным законам нормативных актов, а также неправомерных действий должностных лиц органов уголовной юстиции, как гарантия соблюдения прав и свобод Граждан, оказавшихся в сфере деятельности этих органов. В случае, если такого рода акты все же принимаются, нарушаются права и свободы граждан, рассматриваемый вид социального контроля выступает как средство восстановления нарушенных отношений между личностью и государством.

Цель гражданского контроля, таким образом, состоит в обеспечении эффективности уголовного правосудия, законности в деятельности органов уголовной юстиции, восстановлении нарушенных прав и свобод граждан. Исходя из этого, основными задачами гражданского контроля могут быть:

утверждение демократических принципов и норм в правотворческой и правоприменительной практике;

обеспечение органов государственной власти, местного самоуправления, общественности и граждан полной, достоверной и оперативной информацией о законодательном регулировании деятельности органов уголовной юстиции в борьбе с преступностью, о состоянии и результатах этой борьбы, об обеспечении прав и свобод граждан, оказавшихся в сфере деятельности уголовного правосудия;

предотвращение и(или) пресечение бесконтрольного, не соответствующего реальным нуждам или нерационального планирования, формирования и расходования ресурсов и средств; выделяемых на правоохранительную деятельность;

предупреждение, выявление и пресечение нарушений прав личности при осуществлении профилактики преступлений и правонарушений, применении уголовно-правовых норм и исполнении наказания;

защита прав и законных интересов сотрудников органов уголовной юстиции, уволенных с государственной службы, и членов их семей, а также погибших при исполнении служебных обязанностей;

разработка предложений по совершенствованию деятельности органов уголовной юстиции, по реализации решений в области государственной политики борьбы с преступностью и иными правонарушениями.

Объектами гражданского контроля в сфере уголовной политики могут являться:

соответствие осуществленной в стране реформы уголовной политики политическим, гражданским, трудовым, социальным, культурным и другим правам человека, зафиксированным в нормах международного права, Конституции и законодательстве Российской Федерации;

правоприменительная практика органов уголовной юстиции;

условия содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в-совершении преступлений, осужденных в местах лишения свободы;

социальная и правовая защищенность работников органов уголовной юстиции;

уровень гласности уголовного правосудия и т. д.

В общем виде гражданский контроль над уголовной политикой есть оптимальная форма выработки и поддержания цивилизованных отношений между государственной властью в целом и обществом, отдельными институтами этой власти, в том числе уголовной юстицией, и гражданами, своего рода процесс достижения согласия (консенсуса), направленного на увязку интересов и разрешение противоречий, возникающих в ходе разрешения проблем преступления и наказания, гуманизма и справедливости.

Рассматривая вопрос о гражданском контроле, нельзя не обратить внимание на то, что система уголовной юстиции, созданная для обеспечения безопасности общества, прав и свобод граждан, представляет собой в известной мере отчужденное от него явление, которое в определенных условиях может стать самостоятельным источником опасности для самого общества и его граждан.

Мировая история и отечественный опыт дают множество свидетельств тому, что не только армия и другие силовые структуры, но также и органы уголовной юстиции могут выступать инициатором и самостоятельным субъектом политического и социального конфликта, быть его активной движущей силой или слепым орудием одной из сторон, стать объектом политической борьбы или его причиной, оказаться жертвой политических амбиций и т. д.[295]

Угрозы, исходящие от этих структур, связаны с некоторыми обстоятельствами объективного свойства.

Во-первых, ^сак всякий социальный организм, силовые структуры объективно заинтересованы в создании оптимальных условий для своего развития и функционирования. Однако это их естественное стремление на деле нередко перерастает в тяготение к максимально благоприятному положению относительно окружающей среды, к избыточному самоутверждению в ней.

Во-вторых, в условиях социальной Нестабильности, когда преобладающей чертой общественной жизни является поляризация общества, а противостояние приобретает конфронтационные формы, вполне возможны ситуации, когда каждая из противоборствующих сторон будет искать (и находить) аргументы, оправдывающие ее обращение к силе. Речь идет о том, что органы уголовной юстиции могут попасть под влияние тех или иных политических течений, партий, стремящихся использовать их для давления на власть или на одни социальные группы в интересах других.

Общество объективно заинтересовано в том, чтобы силовые структуры и органы уголовной юстиции сохранили свою организованность и единство .^Только так они будут в состоянии выполнять роль гаранта социальной стабильности и гражданского мира. При этом предполагается, что их политическая позиция определяется и выражается международно-правовой формулой «нейтралитет и беспристрастность». Своей нейтральностью в отношении к противоборствующим политическим силам, будь то власть в оппозиции или разные ветви власти, и одновременно решительным подавлением любых незаконных вооруженных формирований, органы уголовной юстиции должны препятствовать применению кем бы то ни было военного или иного «нажима» в политическом конфликте.

В-третьих, внутри системы уголовной юстиции и других силовых структур могут появиться лидеры, готовые во имя амбициозных притязаний либо других мотивов опереться на репрессивные силы для изменения общества и самого государства по своему усмотрению. Будучи относительно замкнутой организацией с корпоративной системой отношений и интересов, они могут стать и относительно самостоятельным объектом политической борьбы, и ее субъектом.[296]

Гражданский контроль призван нейтрализовать эти угрозы, исключить узурпацию власти силовыми структурами, своевременно предупредить и пресечь противоправные действия с их стороны.

Разумеется, контроль над уголовной политикой не сводится лишь к тому, чтобы регулировать поведение работников уголовной юстиции правовыми и нравственными факторами. Он сложнее по содержанию, средствам, способам, форме существования. Прежде всего контроль призван обеспечивать соответствие уголовной политики, государственной доктрины борьбы с преступностью, состояния законодательной и правоприменительной практики объективным потребностям безопасности общества и его граждан от преступных посягательств.

В осуществлении гражданского контроля важная роль отводится институту «императива ограничений», т. е. системе правовых норм поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, закрепленных в Конституции, законах и иных нормативных актах (уставах, инструкциях, положениях и т.д.), а также в международных правовых документах.              I,

В числе последних основополагающее значение принадлежит следующим документам: Кодексу поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка от 17 декабря 1979 г., принятому 34-й сессией Генеральной Ассамблеи ООН; Минимальным стандартным правилам обращения с заключенными от 30 августа 1955 г., принятым на первом Конгрессе ООН но предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, состоявшемся в Женеве в 1955 г.; Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания от 10 декабря 1984 г.* принятой Генеральной Ассамблеей ООН; Основным принципам независимости судебных органов от 6 сентября 1985 г., принятым на седьмом Конгрессе ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями в Милане в 1985 г.; Конвенции против пыток и других бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания от 10 декабря 1984 г., принятой Генеральной Ассамблеей ООН, и др.

Например, ст. 8 Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка устанавливает обязанность этих лиц в случае обнаружения нарушений данного Кодекса сообщить о них вышестоящим инстанциям, а также при необходимости другим соответствующим инстанциям или органам, обладающим полномочиями по надзору или правовому контролю6.

В Процедурах эффективного выполнения Минимальных стандартных правил обращения с заключенными на Комитет ООН по

і

6 Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка от 17 декабря 1979 г. // Права человека: Сборник международных документов. — М., 1998. С. 311.

предупреждению преступности возлагается обязанность осуществлять контроль за выполнением процедур применения Правил, в том числе представлять периодические Доклады, касающиеся применения Минимальных стандартных правил. Речь здесь, таким образом, идет о международном гражданском контроле.[297]

Накопленный международным сообществом опыт контроля над уголовной политикой необходимо активно и творчески использовать в отечественной юридической теории и практике.

Эффективность гражданского контроля является незаменимым элементом стабильности и безопасности общества, обеспечения законности и правопорядка, содействует устранению отчужденности власти от общества и народа, является важным направлением интеграции уголовной юстиции с гражданским обществом.

Такой контроль предполагает, что должностные лица уголовной юстйции действуют только в интересах и с согласия общества и его граждан. Механизмом общественного влияния являются властные и государственные структуры, включая общественное мнение. Поэтому правильно отмечается в литературе, что философский вопрос г— «созрело» гражданское общество или еще нет, совершенно не влияет на создание системы гражданского контроля над вооруженными силами, правоохранительными органами, так как есть мирное население со своими интересами и демократически избранные народом органы власти, есть независимые средства массовой информации, общественные и общественно-политические организации, и, наконец, существует общественное мнение.[298]

В современных условиях особо значимой становится проблема степени открытости уголовной юстиции. Без этого нельзя судить объективно о ее состоянии. Открытость в данном случае подразумевает возможность получения информации о состоянии уголовной юстиции, результатах ее деятельности по обеспечению безопасности правоохраняемых ценностей, проблемах и недостатках, существующих в данной сфере. Открытость предполагает также гласное рассмотрение и обсуждение конкретных статей расходов на систему уголовной юстиции.

Степень демократичности уголовной юстиции характеризуют состояние и уровень ее отношений и контактов со средствами массовой информации (СМИ). Не вдаваясь подробно в освещение этого вопроса^ отметим, что здесь, к сожалению, в большей степени преобладает негативно-критическое освещение проблем воздействия на преступность и контроля над нею во многих отечественных СМИ. Преобладает оценочная, причем сугубо негативная, функция СМИ. Это не только снижает результативность их деятельности в осуществлении гражданского контроля, но и зачастую дезориентирует общество относительно процессов, происходящих в судебно-правовой сфере, в деятельности органов уголовной юстиции.

Другое дело — информационная функция. Объективное отражение действительного положения в сфере уголовной политики, законодательного ее регулирования и правоприменительной практики, других важных аспектов отношений между уголовной юстицией и обществом и есть то главное, благодаря чему СМИ реально могут обеспечивать действенность и эффективность гражданского контроля. Для этого необходимы определенные требования и условия.

Во-первых, представители СМИ не должны навязывать граждан нам свое субъективное мнение.

Во-вторых, недопустимо, по нашему мнению, использование СМИ для дискредитации деятельности государственных органов, общественных организаций, должностных граждан в политических целях.

В-третьих, в вопросах освещения деятельности уголовной юстиции государство через существующие законодательные и исполнительные структуры, должно, как нам представляется, выступать в роли регулятора взаимоотношений уголовной юстиции и СМИ. Речь идет, разумеется, не об установлении цензуры, а о гибком, основанном ра законе, регулировании этих взаимоотношений.

Резюмируя изложенное, следует подчеркнуть, что гражданский контроль должен быть главным образом направлен на соблюдение органами уголовной юстиции, ее должностными лицами Конституции и законов, государственной и профессиональной дисциплины, на обеспечение законности и правопорядка, прав и свобод граждан. Он может представлять собой гибкую полифункциональную систему и включать в себя следующие виды контроля:

международный контроль, осуществляемый в рамках международных организаций, а также договоренностей и соглашений, заключенных между государствами по конкретным вопросам правоохранительной деятельности;

собственно государственный (институциональный) контроль, проводимый представительными (парламентскими) структурами, исполнительно-распорядительными (правительственными) органами государственной власти и судебными органами. Его важной составляющей является специальный контроль, осуществляемый соответствующими федеральными контрольными и инспекционными органами;[299]

социальный (общественный) контроль, субъектами которого являются средства массовой информации, общественные объединения, ассоциации, фонды, группы и другие формирования общества, а также конкретные представители, выражающие интересы его слоев.

В заключение следует сказать об отсутствии в России нормативно-правовой базы для построения и функционирования полноценной и эффективной системы гражданского контроля. Поэтому необходимо сосредоточить внимание законодательной власти — Федерального Собрания Рорсии — на разработке и принятии специального федерального закона о гражданском контроле, который носил бы рамочный характер» На базе такого закону возможны затем разработка и принятие закона о гражданском контроле над уголовной политикой.