§ 1. Конституционно-правовое регулирование контроля

Основной смысл идеи правового государства в нашем обществе состоит в необходимости возрождения устоев права, в обеспечении верховенства Конституции и ее правовых начал в структуре источников права; прямого и непосредственного действия конституционных норм и соответственно в повышении престижа закона через укрепление его правовых начал.[283]

Рассмотрим, как эти идеи воплотились в Конституции Российской Федерации с точки зрения создания правовых начал контроля за формированием и реализацией задач уголовной политики как одного из важных направлений контроля общества над государством, народа над властью.

Конституция, которая в ч. 1 ст. 1 устанавливает, что Российская Федерация является демократическим правовым государством, заложена правовая основа контроля. Только в демократическом государстве его граждане равноправны и обладают широкими правами и свободами, в том числе правом участвовать в управлении делами государства. Только в правовом государстве превалируют принципы права, а не мотивы политической или какой-либо иной целесообразности. Демократическое правовое государство «связано» правом, исходит из признания неотчуждаемых (прирожденных) прав и свобод человека и возложения на государство обязанности соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина.

Для реализации этих важных конституционных начал должны использоваться различные институты и механизмы, в том числе и институты контроля. Государство обязано создавать не только систему защиты прав и свобод, в которую *были бы включены судебные и административные органы, парламентские и президентские структуры, устанавливать четкие процедуры такой защиты, но также систему и механизм контроля за обеспечением этих прав и свобод. Эта обязанность государства прямо вытекает из ст. 2 Конституции.

В равной мере к нормам, устанавливающим право контроля над властью, следует отнести ст.

В ряде норм Конституции наряду с возложением на государство обязанности контроля за деятельностью органов уголовной юстиции устанавливается и предмет такого контроля.

Так, в ст. 8 гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности, а также признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Эти конституционные принципы находят свое развитие в других статьях Конституции. Федеральным законом «O внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс РСФСР и Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР» от 1 июля 1994 г., а затем и новый УК РФ во исполнение рассматриваемых конституционных норм в уголовном законодательстве введен принцип единства квалификации и санкций за преступления против собственности в различных ее формах. Таким образом было ликвидировано различие в квалификации преступлений, посягающих на различные формы собственности. На этом основании компетентные органы, осуществляющие контроль за уголовной политикой, обязаны следить, как правоприменительными органами выполняются указанные конституционные положения.

Аналогично предмет контроля установлен и ч. 5 ст. 13 Конституции, которая запрещает создание и деятельность общественных объединений, цели и действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни.

Правовой основой для контроля за формированием и реализацией задач уголовной политики являются ч. 2 и 3 ст. 15 Конституции. В частности, в части 2 данной статьи говорится о том, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы, а ч. 3 установлено, что законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Применительно к законодательному уровню это требование Конституции означает, что законы, которыми регулируется правоприменительная деятельность уголовной юстиции, т. е. определяется и реализуется уголовная политика, не могут применяться, если они официально не опубликованы. То же самое касается любых нормативных правовых актов, затрагивающих права и обязанности человека и гражданина.

Что касается статей главы 2 о правах и свободах человека и гражданина, то практически все из них можно отнести к нормам, содержащим основания, порядок и условия осуществления контроля за формированием и реализацией задач уголовной юстиции.

Например, рассмотрим ст. 21 Конституции, часть 1 которой провозглашает, что достоинство личности охраняется государством и ничто не может быть основанием для его умаления, а часть 2 ссъ держит важное положение о том, что никто не должен подвергаться пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию, а также не может без добровольного согласия быть подвергнут медицинским, научным или иным опытам.

Уголовный кодекс РФ в обеспечение ст. 21 Конституции устанавливает уголовную ответственность за преступления, связанные с посягательством на честь и достоинство личности: похищение человека (ст.

Глава 9. Правовые основы контроля

производящего дознание, судебного пристава, судебного исполнителя (ст. 298), оскорбление представителя власти (ст. 319), нарушение уставных правил взаимоотношений между военнослужащими при отсутствии между ними отношений подчиненности (ст. 335), оскорбление военнослужащего (ст. 336);

В ст. 21 Конституции нашла воплощение ст. 5 Всеобщей декларации прав человека2, запрещающая подвергать его «пыткам или жестоким, бесчеловечным или унижающим его достоинство обращению и наказанию»* В ст. 22 названной Декларации предусмотрена необходимость создания социально-экономических условий, исключающих унижение человеческого достоинства. Запрет на унижение достоинства человека^ применение пытки и других жестоких методов обращения с людьми установлен и в ст. 7 Международного пакта

гражданских и политических правах.3

Российская Федерация связана также обязательствами, вытекающими из Декларации о защите всех лиц от пыток и других бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1975 г.4, Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 г.,5 Минимальных стандартных правил обращения с заключенными 1955 г.,6 Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка 1979 г.7 и других международных актов.

Приведенные положения международных документов позволяют сделать вывод о том, что не только Конституция РФ и российское

Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г. // Права человека: Сборник международных документов.—М., 1990. С. 12-17.

Международный пакт о гражданских и политических правах от 19 декабря 1966 г. // Права человека: Сборник международных документов. —' М., 1970. С. 77—44.

Декларация о защите всех лиц от пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания от 9 декабря 1975 г. // СССР и международное сотрудничество в области прав человека: Документы и материалы. — М,, 1989. С. 480-483.

Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания от 10 декабря 1984 г. // Права человека: Сборник международных документов. С. 93—106.

Минимальные стандартные правила обращения с заключенными от 30 августа 1955 г. // Права человека: Сборник международных документов. С. 286-307.

Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка от 17 декабря 1979 г. // Права человека: Сборник международных документов. С. 307-312.

национальное законодательство, но и общепризнанные принципы и нормы международного права й международные договоры являются правовым основанием для осуществления контроля за формироваг нием и реализацией задач уголовной политики в России.

Обращаясь к другим статьям Конституции РФ, следует особо отметить такие, как: ст. 22 о том, что каждый имеет право на свободу и личную неприкосновенность (ч. 1) и что арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускаются только по судебному решению, а до него лицо может быть подвергнуто задержанию на срок не более 48 часов (ч. 2); ст. 23 о праве каждого на неприкосновенность частной жйзни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени, на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений (ограничение этого права допускается только на основании судебного решения); ст. 24 о том, что сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются (ч. 1), что органы государственной Власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспёчить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ч.

Регулятивное значение для обеспечения контроля над уголовной политикой, но в большей степени на правоприменительном уровне имеют следующие Статьи Конституции РФ: ст. 46 о гарантиях судебной защиты прав и свобод человека и гражданина на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом, и праве обвиняемого на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей; ст. 48 о гарантиях права каждого на получение квалифицированной юридической помощи и о праве каждого задержанного, заключенного под стражу, обвиняемого в совершении преступления пользоваться помощью адвоката (защитника) в момент соответственно задержания, заключения под стражу или предъявления обвинения; ст. 49 о том, что каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет[284] доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда (ч. 1), о праве обвиняемого не доказывать свою невиновность (ч. 2), и о том, что неустранимые сомнения в виновности лица толкуются в пользу обвиняемого (ч. 3); ст. 50 о том, что никто не может быть повторно осужден за одно и то же преступление (ч. 1), что при осуществлении правосудия не допускается использование доказательств, полученных с нарушением федерального закона (ч. 2), и о том, что каждый осужденный имеет право на пересмотр приговора вышестоящим судом в порядке, установленном федеральным законом, а также право просить о помиловании или смягчении наказания (ч. 3); ст. 51 о том, что никто не обязан свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников, круг которых определяется федеральным законом (ч. ],), что федеральным законом могут устанавливаться иные случаи освобождения от обязанности давать свидетельские показания (ч. 2); ст. 52 о том, что права потерпевших от преступлений ц злоупотреблений властью охраняются законом и государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба; ст. 53 о том, что каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц; ст. 54 о том, что закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет (ч. 1), а также о том, что никто не может нести ответственность за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением, и если после совершения правонарушения ответственность за него устранена или смягчена, применяется новый закон (ч. 2).

Особое значение для организации и осуществления контроля за формированием и реализацией задач уголовной политики имеют нормы Конституции, изложенные в главе 7 «Судебная власть». Нет необходимости перечислять и анализировать все эти статьи, но на двух следует сосредоточить внимание. Речь, в частности, идет о ст. 123 Конституции, которая устанавливает, что разбирательство дел во всех судах является открытым (ч. 1) и судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон (ч. 3), а в случаях, предусмотренных федеральным законом, судопроизводство осуществляется с участием присяжных заседателей (ч. 4).

И наконец, ст. 125 Конституции РФ, которая устанавливает статус и полномочия Конституционного Суда РФ, регламентирует его деятельность. Здесь ограничимся лишь констатацией того, что эта норма Конституции имеет регулятивное значение для осуществления конституционного контроля над уголовной политикой.

Весьма существенными контрольными полномочиями в сфере уголовной политики Конституция наделяет Президента РФ, Праг вительство РФ и Федеральное Собрание РФ.

Так, в соответствии со Ст. 80 Президент РФ является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина (ч. 2) и в соответствии с Конституцией и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ч. 3). В ст. 84 Конституции зафиксированы полномочия Президента, связанные главным образом с деятельностью парламента; согласно п. «г», Президент вносит законопроекты в Государственную Думу, а п. «д» — подписывает и обнародует федеральные законы. В соответствии с пунктом «е» Президент обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об общих направлениях внутренней и внешней политики государства.

Поскольку уголовная политика является частью внутренней политики, Президент соответственно определяет основные направления уголовной полйтики и осуществляет контроль за ее реализацией. Эта функция главы государства осуществляется на всех уровнях уголовной политики: политико-директивном, законодательном и правоприменительном.

Так, на политико-директивном уровне она воплощается в ежегодных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию, в которых он выражает собственное видение государственных приоритетов во внепіней и внутренней политике. Она может воплощаться также и в других актах главы государства, например в его указах. Как правило, в заключительной части этих документов указывается, на кого конкретно (государственный орган, должностное лицо правительства) возлагается контроль за их реализацией. Следует отметить, что официально заявленные позиции Президента в ежегодных посланиях заметно влияют на составление планов законопроектных работ, прежде всего в Государственной Думе. В этих посланиях содержится достаточно определенная информация об «идеологии» тех или иных законопроектов, которая может не разделяться парламентскими фракциями, даже составляющими большинство. Однако не учитываться она не может, так как депутаты, принимая тот или иной закон с позиции, отличной от президентской, вынуждают Президента на последующую реализацию им права вето.[285]

Право Президента РФ на вето, несомненно, является одним из самых эффективных средств контроля над законодательной деятельностью парламента.

Ст. 85 Конституции наделяет Президента правом приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения ими прав человека и гражданина т—до решения этого вопроса соответствующим судом. Президент неоднократно использовал это свое право. Так, были приостановлены постановления главы администрации Ненецкого автономного округа, указы президентов Ингушской Республики и Республики Саха (Якутия),

В соответствии со ст. 89 п. «в» Президент РФ обладает правом помилования. Используя это свое право, Президент не только проявляет акт милосердия к осужденному лицу, но и реализует свою контрольную функцию в сфере уголовной политикой, ибо тем самым используется последний шанс как-то исправить положение путем изменение меры наказания за уголовное преступление, назначенного приговором суда, который уже вступил в законную силу.

Конституция не наделяет Федеральное Собрание контрольной функцией в отношении органов исполнительной власти, подобной той, которую имели в прошлом Съезд народных депутатов РСФСР и Верховный Совет РСФСР. Вместе с* тем Государственная Дума ц Совет Федерации наделены рядом полномочий, которые в совокупности и составляют контрольную функцию Федерального Собрания как высшего представительного и законодательного органа России. К, ним относятся: ответственность Правительства перед Государственной Думой, утверждение Советом Федерации определенных в Конституции указов Президента РФ, участие ралат в формировании государственных органов власти, контроль за исполнением федерального бюджета, право ратификации международных договоров, заслушивание должностных лиц.

Однако закрепленный в Конституции механизм «сдержек и противовесов» не является оптимальным и нуждается в соответствующих коррективах, На наш взгляд, следует усилить контрольные функции законодательной власти над исполнительной, в том числе в сфере обеспечения безопасности общества и его граждан от преступных посягательств. В частности, заслуживает внимания проект закона РФ «О поправках к статьям 83, 103, 112 Конституции РФ», внесенный Комитетом Государственной Думы по законодательству и судебно-правовой реформе, в котором предлагается расширить перечень членов Правительства РФ, назначение которых Президентом допускается только с согласия Государственной Думы. К их числу предлагается отнести: заместителей Председателя Правительства РФ, министров финансов, обороны, внутренних дел, иностранных дел, руководителей Службы внешней разведки и Федеральной службы безопасности. Не вдаваясь в детальное рассмотрение этого вопроса, выскажем только мнение о том, что в их число следует включит^ министра юстиции, так как роль возглавляемого им министерства в настоящий период времени заметно изменилась, в особенности после включения в его состав службы судебных приставов и уголовно- исполнительной системы.

Практика более чем пятилетнего применения Конституции Российской Федерации показала, что стабильность (нестабильность) общественных отношений в конкретной современной обстановке зависит от состояния Министерства финансов и Министерства иностранных дел, а также так называемых силовых министерств. Однако по действующей Конституции парламент не имеет эффективных рычагов влияния на эти министерства и ведомства. Между тем традиционно назначение и освобождение от должности должностного лица является одним из самых действенных способов воздействия на цего. При этом, известно, что безусловную власть над другими имеет тот (в данном случае Президент Российской Федерации), кто концентрирует в своих руках организационную власть, кто уполномочен назначать и освобождать министров от должности. Устаг новление такой конституционной процедуры назначения на ведущие должности (заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, министра финансов, министра иностранных дел, руководителей «силовых» министерств и ведомств), которая зависела бы Не только от усмотрения высшего должностного лица Российской Федерации — Президента, но и от представителей власти народа — Государственной Думы, позволит исключить произвольность, спонтанность и непредсказуемость перестановок в Правительстве, что, бесспорно, окажет стабилизирующее воздействие на состояние общественных отношений.

Кроме того, в такой ситуации ответственными за состояние правительственной власти становятся не только Президент, но и депутаты Государственной Думы. Это будет способствовать, с одной стороны, прекращению процесса концентрации народного недовольства властью только на Президенте Российской Федерации, с другой — усилению ответственности депутатов перед народом, ибо по тому, как ведет себя каждый депутат прй назначении конкретных членов Правительства, гражданам легче оценить деятельность депутата на предмет ее соответствия воле избирателей.

В соответствии со ст. 114 Конституции Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью. Одна йз его главны* задач — создать финансовую и материально-техническую базу для нормальной и эффективной деятельности судов и правоохранительных органов, прежде всего прокуратуры, юстиции, внутренних дел.[286] Министры юстиции и внутренних дел являются по должности членами Правительства, и их отчеты о состоянии законности в стране и борьбе с преступностью Правительство периодически заслушивает на своих заседаниях. Таким образом в деятельности Правительства реализуются конституционные начала контроля над уголовной политикой.

В заключение следует обратить внимание на ст. 126^129 Конституции, в которых устанавливаются конституционно-правовой статус и полномочия Верховного Суда РФ (ст. 126), Высшего Арбитражного Суда РФ (ст. 127), порядок назначения судей (ст. 128), статус Прокуратуры РФ, порядок назначения Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов Федерации (ст. 129). Положения этих норм Конституции имеют отношение к рассматриваемому нами вопросу в том плане, что они определяют правовое положение ведущих субъектов контроля за формированием и реализацией задач уголовной политики.

Разумеется, Конституция РФ не может содержать полного и исчерпывающего перечня правовых оснований для осуществления контроля за формированием уголовной политики и реализацией ее задач. Эта проблема разрешается ? федеральных законах и иных правовых актах.