9.1. Міграційна ситуація та міграційна-правова політика в Європі

Враховуючи поглиблення і розширення європейських інтеграційних процесів, держави, що є учасниками цих процесів, добре розуміють, що вирішення багатьох проблем в рамках однієї держави неможливе.

Слід зазначити, що останніми роками проблеми, що породжуються імміграцією, в європейських країнах досягли критичної стадії. Статистика говорить про стійке зростання нелегальної імміграції і розповсюдження в європейському суспільстві ксенофобії. Проблеми безробіття в масовій свідомості вже давно пов'язані з хвилями тих, що приїжджають на тимчасове і постійне місце проживання. Не дивлячись на ужиті європейськими державами обмежувальні заходи на території країн ЄС щорічно легально в'їжджає близько 2 млн. іноземців. Близько 5 млн. громадян країн ЄС сьогодні постійно проживають на території іншої держави ЄС.

В цілому міграційно-правова політика має багато загального у всіх європейських країнах, що зв'язане, перш за все, обумовленістю цієї політики схожими проблемами в області міграції.

1) безпрецедентне зростання масштабів імміграції, зокрема нелегальній імміграції;

Протягом багатьох років європейські країни були зацікавлені в нелегальній трудовій імміграції, вигідній як для працедавців, так і для держави в цілому. Саме тому уряди західноєвропейських країн недостатньо активно перешкоджали проникненню ззовні нелегальної робочої сили. Так, Німеччина фактично заохочувала напівлегальну імміграцію курдських і турецьких робочих, Франція – алжирських, Великобританія – нелегальне масове наймання індійських і пакистанських робочих. У той же час на початку післявоєнного періоду майже у всіх європейських країнах вербування іноземних робочих розглядалося як явище тимчасове, вважалося, що процес міграції піддається контролю і може бути оборотним. Сьогодні ситуація змінилася. Зменшилася законна імміграція унаслідок обмежувальної політики, що проводилася державами. Тоді як, нелегальна імміграція в останні десятиліття стала невід'ємною рисою розвитку європейських країн, не дивлячись на прийняття законів, що забороняють незаконне перебування і зайнятість іноземців. Чисельність неєвропейського населення 15 країн ЄС напередодні його масштабного розширення на схід в травні 2004 р. перевищила 15 млн. осіб, тоді як ще на початку 50-х рр. вона ледве досягала 300 тис. чоловік, інакше кажучи, вона за 50 років збільшилася більш ніж 50-кратно[483]. Така ситуація пояснюється високим відсотком нелегальних іммігрантів, а також біженців і вимушених переселенців в загальному міграційному потоці, на реєстрацію, розміщення і допомогу яким європейські країни витрачають величезні фінансові кошти. Щорічно в країни ЄС через різні нелегальні канали в'їжджає близько півмільйона мігрантів, не враховуючи ще 400 000 осіб на рік, які офіційно шукають притулки на європейському континенті. Загальна чисельність нелегальних іммігрантів у Європі по різних оцінках складає від 3 до 5 млн. осіб[484]. Оцінити реальні масштаби нелегальної імміграції з високою часткою точності навряд чи можливо.

2) зміна міграційних потоків, помітне розширення кола країн-постачальників робочої сили, перетворення колишніх постачальників мігрантів імміграційним країнам;

Так, Італія, Іспанія, Португалія і Греція, які раніше були основними джерелами іммігрантів в Європі, сьогодні є так званими новими європейськими країнами імміграції, які в 80-х роках почали приймати значну частку іммігрантів, що прибувають в Західну Європу. Відбулося значне збільшення нових імміграційних рухів. Наприклад, імміграційний потік з країн Центральної і Східної Європи до Німеччини, Австрії і Швеції. Новим явищем стала поява латиноамериканських мігрантів в Європі, а точніше в Іспанії. У міграційному потоці превалюють громадяни третіх країн.

3) поява ізольованих іммігрантських етнічних общин, мирне співіснування різних культур в одній країні, виникнення мультикультурного суспільства і повноцінна інтеграція в суспільство нових жителів країн-реципієнтів;

Робоча сила мігрантів, що розглядається в недавньому минулому як "тимчасове явище", знайшла статус одного з важливих компонентів, що впливають на економіку, незалежно від стану господарської кон'юнктури в країнах-імпортерах. Відбувається постійне збільшення середньої тривалості перебування мігрантів в країні, що приймає робочу силу. Мігрант стає у все більшій мірі довготривалим жителем країни-імпортера, що змінює сам характер міждержавної міграції. При цьому спостерігаються збільшення у складі населення питомої ваги іноземців, посилення в міграційних потоках представництва неєвропейських країн і перебування на території європейських держав величезної кількості не асимільованих іноземців, становлення на базі общин тимчасових іноземних робочих нових національних меншин, поява етнічних відмінностей і загострення в зв'язку з цим проблеми національної ідентичності.

Якщо в основі традиційної західноєвропейської ліберальної ідеології лежала ідея захисту рівних прав індивідів-громадян, то сьогодні мультикультуралізм, роблячи крок вперед, поширює це право на колективних індивідів – представників тих або інших культур. Використовуючи представлення прав іммігранти – представники окремих релігій або національностей створюють особливі релігійні або етнічні общини, які є «острівці» чужих культур і самоізоляція веде до створення «мультикультурного суспільства». Причому частка неєвропейців за 15 років (з 1985 по 2000 р.) виросла в 1,5 рази і досягла 3,5 млн. осіб. У Європі виникли нові етнічні меншини, утворені вихідцями з таких країн, як Афганістан, Ірак, Іран, Шрі-Ланка. Тут сформувалися також крупні в'єтнамські і китайські общини. Зокрема, в даний час чисельність китайців тільки у Франції перевищує 300 тис., у Великобританії – 176 тис. осіб[485].

4) зростання організованої злочинності;

У європейській суспільній свідомості стало прийнятим пов'язувати зростання злочинності саме з напливом іммігрантів, бо разом із зростанням масштабів імміграції, особливо нелегальної імміграції відбувається швидке зрощення організованої злочинності, пов'язаної із забезпеченням нелегальних людських потоків. За короткий строк виникла добре організована кримінальна мережа, що відрізняється такими рисами, як добре відкладена система отримання інформації, проникнення в служби прикордонного контролю низки країн, наявність найсучасніших транспортних засобів, розгортання цілої індустрії по виготовленню фальшивих документів і т.ін.[486] Із злочинними формуваннями, що займаються нелегальним міграційним бізнесом, в даний час особливо стикаються Німеччина, Італія, Франція і т.ін.

5) з одного боку, протистояння імміграційним потокам, а з іншого – дотримання принципів, декларованих міжнародним правом: захист прав мігрантів, боротьба з убогістю і т.ін.

Як вже наголошувалося, ще одним чинником, що дозволяє іммігрантам селитися там, де їм найзручніше, є посилення захисту прав людини, що і утруднює дії урядів з вигнання мігрантів або позбавлення їх права на мешкання разом з сім'єю.

Сучасні міграційні тенденції роблять питання про проведення ефективної міграційно-правової політики одним з найбільш актуальних на порядку денному як національному, так і наднаціональному рівні.

В даний час імміграційно-правова політика європейських країн припускає комплекс заходів по регулюванню міграційних процесів і боротьбі з незаконною міграцією. Основними напрямами імміграційно-правової політики європейських країн є:

1) встановлення обмежень міграційного потоку;

2) посилення контролю за загальними кордонами, проведення сумісних операцій уздовж кордонів, створення загальної консульської системи і єдиної прикордонної служби, що дозволяє узяти під охорону контрольно-пропускні пункти на автомагістралях, в аеропортах, на морських і залізничних вокзалах.

3) здійснення програм по стимуляції повернення іммігрантів на батьківщину;

4) приведення у відповідність національних законів, направлених на боротьбу з нелегальною міграцією;

5) посилювання міграційного законодавства.

На сучасному етапі практично у всіх державах Західної Європи імміграційна політика здійснюється як залучення іноземної робочої сили. Імміграційна політика цих країн стосуються в основному трьох напрямів. Це: іноземної робочої сили, осіб, що шукають притулок, і возз'єднання сімей.

Хоча кожна європейська країна має свої особливості в регулюванні імміграції, все ж таки можуть бути виділені наступні основні способи дозволу на перебування в країні: 1) укладення трудового контракту, 2) возз'єднання сімей, 3) навчання, 4) шлюб з громадянином або громадянкою даної держави, 5) прохання про надання політичного притулку.

Протягом останніх років країни Європи з метою обмежень міграційного потоку встановлюють кількісні квоти, які щорічно затверджуються урядом, а також обмеження індивідуального характеру. Деякі західноєвропейські держави проводять селективну політику відносно мігрантів з інших країн. Наприклад, німецькі працедавці запрошують в основному сезонних працівників для сільського господарства і лісництва (42%), будівництва (28%), виноградарства (12%) і т.д. У довготривалій перспективі, при зростанні німецької економіки, їй необхідні іммігранти для того, щоб отримати підтримку старіючому населенню. Інститут Німецької економіки дає такий прогноз, що Німеччині буде потрібно ще 300 тисяч іммігрантів на рік для заповнення порожнечі на ринку праці. Бельгія, як і Нідерланди, має угоди з італійським урядом, з Іспанією і Португалією, Туреччиною і Марокко по наданню робочої сили для чорної металургії і сталеливарної промисловості. Також уряд Бельгії проводить селективну політику відносно висококваліфікованих мігрантів з інших європейських країн.

Слід зазначити, що країни, в яких в даний час спостерігається найбільш високий приток нелегальних мігрантів (Іспанія, Великобританія, Італія), наполягали на прийнятті жорсткіших економічних санкцій відносно держав, що не перешкоджають незаконному виїзду своїх громадян в Європу[488]. Пропонувалося поставити надання економічної допомоги країнам, що розвиваються, в залежність від ефективності вживаних ними заходів по забороні нелегальної міграції.

Інші країни (Франція, Швеція і Люксембург), вважаючи, що Європа найближчими роками не зможе зберегти досягнутий рівень життя і соціального забезпечення без допомоги іммігрантів, наполягали на використанні, перш за все, регулюючих, а не заборонних заходів. Боротьба з нелегальною імміграцією є найважливішим стратегічним пріоритетом в зовнішній політиці країн ЄС, перш за все, у зв'язку з його розширенням[489].

Програма формування загальної політики в області сумісного управління кордонами держав ЄС включає також розробку загального зведення законів про порядок перетину зовнішніх кордонів і підготовку практичного керівництва для прикордонних служб. Новий план боротьби з нелегальною міграцією включає організацію сумісних поліцейських сил берегового патрулювання, які повинні ефективніше охороняти достатньо протяжні берегові кордони таких країн як Італія і Іспанія. Все більше уваги повинно приділятися зміцненню кордонів в гірських і лісових районах. Між деякими країнами ЄС частково навіть відновлюються внутрішні кордони. Так, з 1996 р. введений прикордонний контроль між Францією і країнами Бенілюкса, а також між Іспанією і Португалією.

В цілому, можна сказати, що країнам ЄС вдалося прийняти компромісний план проведення єдиного курсу на протидію нелегальній імміграції, який включає ряд заходів по виявленню і припиненню проникнення нелегальних мігрантів в країни Євросоюзу, зокрема транзитним шляхом. Важливо відзначити, що завершальний документ, що отримав назву "Севільська декларація", направлений на обмеження притоку нелегальних мігрантів. Передбачається посилювання заходів проти міжнародних злочинних груп, що займаються контрабандою і незаконним перевезенням людей до Європи, а також можливості чинення тиску на країни, які не співробітничають з проблеми припинення потоку нелегальних іммігрантів і повернення своїх громадян на батьківщину (наприклад, Марокко, Туреччина, Албанія). Відповідно до прийнятої програми держави ЄС повинні активніше висилати нелегальних мігрантів, причому пріоритетним вважатиметься добровільне повернення іммігрантів. Таким чином, мова йде про спробу інтегрувати запропоновані заходи в єдину зовнішню політику і, перш за все, в політику безпеки ЄС.

Що стосується посилювання міграційного законодавства, то, перш за все, це введення більш строгих законодавчих актів і правових норм, регулюючий в'їзд і перебування іммігрантів, включаючи уніфікацію стандартів візових документів і термінів отримання статусу біженців. Багато європейських країн, прагнучи скоротити незаконний приток іммігрантів в країну, зокрема під виглядом біженців, посилили закони, регулюючі отримання останніми офіційного статусу.

Важливо підкреслити, що європейські країни почали вводити більш жорсткіші заходи по обмеженню притоку нелегальних іммігрантів з середини 1990-х рр.[490] Наприклад, в 1993 році шість членів ЄС (Бельгія, Франція, Німеччина, Нідерланди, Португалія і Великобританія), а в 1994 році Данія, Італія і Австрія внесли поправки в імміграційних законодавствах своїх країн відносно іммігрантів. Ці зміни в основному направлені на посилювання імміграційного законодавства і імміграційних процедур, збільшення вимог, що пред'являються до іммігрантів, і зниження можливості отримання віз і можливостей в'їзду.

Зокрема, бельгійські власті встановили штрафні санкції в сумі до 500 тис. франків відносно підприємців за наймання кожного нелегального робочого, тоді як Франція, Німеччина, Люксембург застосовують штрафні заходи не тільки відносно працедавців, але і до самих нелегалів (аж до тюремного ув'язнення і депортації).

Після подій 11 вересня 2000 р. в деяких європейських країнах (Данія, Великобританія) були реалізовані заходи, направлені на посилювання імміграційної політики і процесу надання громадянства.

Найбільш значні зміни відбулися в Німеччині. На початку XXI ст. почалося активне обговорення нового міграційного законодавства в Німеччині. Новий закон про імміграцію в Німеччині вніс ряд змін до чинного законодавства, зокрема, в систему дозволів на проживання, що полягає в тимчасовому для тимчасових мігрантів і необмеженому дозволі на поселення для постійних мігрантів. Для реалізації вказаних заходів в 2002 р. в Німеччині була створена Федеральна служба імміграції і біженців. Оновлене законодавство про іноземців обмежує притоку іноземців з третіх країн і полегшує інтеграцію іноземців, що знаходяться в Німеччині, включаючи спрощення процедури отримання ними німецького громадянства.

Одна з дискусійних проблем в європейських державах – проблема політичних прав, а саме – право голосу на місцевому, регіональному і національному рівнях. У більшості держав (Австрії, Бельгії, Німеччині, Франції і ін.) дане право належить виключно громадянам. Тим часом в деяких з них таке право надане і жителям-негромадянам. Так, в Швеції не натуралізовані іммігранти, користуються виборчими правами на місцевому і регіональному рівні. У Нідерландах і в деяких кантонах Швейцарії жителі-негромадяни користуються таким правом тільки на місцевих виборах. У Великобританії громадяни країн Британської Співдружності і Республіки Ірландії користуються таким же необмеженим правом голосу, як і британські громадяни. Звідси низькі значення індексу Великобританії для політичних прав: там значну частку всіх іммігрантів складають саме громадяни країн Співдружності і Республіки Ірландії. У решті всіх країн жителі-іноземці отримують весь спектр політичних прав тільки після натуралізації. В Австрії громадяни країн-нечленів ЄС не мають права навіть балотуватися в робочі ради, що представляють працівників перед працедавцями на рівні підприємств. Порівняльне дослідження прав жителів-негромадян дозволив вченим прийти до такого головного висновку: «твердження про збільшене верховенство “нового міжнародного режиму прав людини” по відношенню до національного регулювання – сильне перебільшення. Це стає очевидно при погляді на такі ключові елементи національного суверенітету, як право голосу і доступ до громадянства країни»[491].