9.2. Міграційне законодавство Європейського Союзу

Законодавча реакція Європейських співтовариств на міграційні стосунки, що склалися, була поступальним ходом накопичення правових актів, регулюючих ці стосунки. Розглядаючи цей поступальний хід становлення міграційного законодавства ЄС, необхідно звернути увагу на ту обставину, що початок цього процесу не підлягає беззастережному датуванню і що не зводиться до конкретного нормативно-правового акту, як до точки відліку процесу розвитку правового регулювання міграції.

Простежуючи процес становлення і розвитку міграційно-правової політики ЄС, також необхідно враховувати, що її основою є положення, які містяться в універсальних документах глобального характеру (наприклад, Загальна декларація прав людини), норми міжнародного звичаєвого права, що стосуються питань міграції і надання притулку біженцям, а також положення актів міжнарод­них міжурядових регіональних організацій, особливо прийняті в рамках Ради Європи.

Будучи частиною національного законодавства країн-членів, правовими нормами, розробленими на регіональному рівні, є засоби регулювання міграційних процесів, що протікають в рамках ЄС, засоби правової констатації прав мігрантів, основи різного роду регулювання (економічного, соціального і т.ін.) міграції на рівні національних держав.

Норми, що встановлюють правові основи міграційної політики, міститися і в документах ЄС конституційного рівня – засновницьких договорах. Так, в Договорі, що засновує Європейське Економічне Співтовариство 1957 р.[492], цим питанням присвячений розділ III-А (нині розділ IV) частини третьої даного договору «Візи, надання притулку, імміграція і інші напрями політики, пов'язані з вільним пересуванням людей». У ст. 73­-К (нинішня ст. 63) вказаного документа були закладені правові основи імміграційної політики Європейського Співтовариства. Було встановлено, що ця політика направлена на введення одноманітних правил відносно іноземців, що приїжджають в держави-члени з метою довгострокового перебування (понад три місяці) або на постійне місце проживання.

До інших правових актів початкового періоду існування Європейських співтовариств, регулюючих міграційні стосунки, відносяться наступні правові акти вторинного права – регламенти і директиви: Регламент № 1612/68/ЕЭС від 15.10.1968 р. про свободу пересування працівників в межах Співдружності, Директива № 64/221/ЄЕС від 25.02.1964 р. про координацію спеціальних засобів відносно пересування і мешкання іноземних громадян, Директива № 68/360/ЄЕС від 15.10.1968 р. про відміну обмежень на пересування і мешкання в межах Співдружності працівників країн-членів і їх сімей[493].

Оскільки в той, початковий, період Європейські співтовариства займалися головним чином питаннями економічної інтеграції, а Європейського Союзу ще не існувало, остільки перші кроки у напрямі міграційної політики здійснювалися, в основному, в рамках іншої європейської інтеграційної організації – Ради Європи.

Важливим етапом в розвитку міграційно-правової політики ЄС з'явилося формування Шенгенської системи нормативних актів, тобто Шенгенського права (Шенгенська угода 1985 р., Шенгенська конвенція 1990 р.[494] і прийняті на їх основі і на розвиток рішення Виконавського комітету – всього їх видано близько двохсот), інкорпорованого в систему права Європейського Союзу згідно Протоколу до Амстердамського договору[495]. Як головний об'єкт регулювання шенгенського права виступають умови і пересування на території Шенгенського простору в цілому.

Шенгенське право передбачає, що держави, які входять до нього, скасовують будь-який прикордонний контроль на кордонах один з одним. В принципі, жодній державі-членові угоди більше не дозволяється здійснювати постійний прикордонний контроль на кордонах з іншими державами-членами.

Не відмовляючись від положень Женевської конвенції ООН про статус біженців 1951 р., а також положень Завершального акта угод Хельсінкі про свободу переміщень людей, країни ЄС почали здійснювати політику, направлену на посилювання режиму в'їзду до регіону іноземних громадян. Ця політика проводиться за допомогою гармонізації національних імміграційних законодавств, уніфікації процедур і документації, регулюючих доступ іноземців на територію зони Шенгенської угоди.

З середини 90-х років ХХ сторіччя контроль над потоками мігрантів організований на зовнішньому кордоні Шенгенської території з країнами, що не входять в цю угоду. Скасування контролю усередині цієї території має на увазі єдність між Шенгенськими країнами, зокрема єдність дій із запобігання нелегальній імміграції. Проте, угода передбачає, що прикордонний контроль усередині Шенгенської території може бути введений знов у разі серйозної загрози національній безпеці держави-члена угоди. Підписання Шенгенської угоди зумовило єдину візову політику. Шенгенські візи видаються будь-якою державою-членом, що дозволяє особам, які не є громадянами Європейського союзу, пересуватися в межах всієї цієї території.

Членами угоди прийняті єдині правила прикордонного контролю на зовнішніх кордонах. Упроваджена єдина автоматизована система – «Шенгенська інформаційна система» (ШІС). Держави-члени повинні реєструвати в ній імена іноземців, знаходження яких на їх території небажано. З ШІС можна проконсультуватися з будь-якого пункту прикордонного контролю. Національні прикордонні служби можуть відмовити у в'їзді на Шенгенську територію будь-якому іноземцеві, чиє ім'я з'являється в ШІС. В рамках Шенгенської угоди налагоджена поліцейська співпраця, зокрема обмін інформацією і право переслідування на території іншої держави-члена угоди.

Протоколи Шенгенської угоди передбачають ряд заходів по координації дій у сфері візової політики: обмін інформацією про положення в країнах-джерелах мігрантів: співпраця посольств держав-членів Шенгенської угоди в країнах, де особливо сильні еміграційні тенденції; взаємний обмін статистичними даними, зокрема про великі групи біженців; постійний обмін відомостями про осіб, що вже просили притулку в одній з країн шенгенської групи; попередні консультації у разі майбутньої зміни національного законодавства по питаннях надання притулку: розділення фінансових витрат при депортації.

Значним кроком в правовому регулюванні питань міграції є Європейська (Дублінська) конвенція, що визначає державу, відповідальну за розгляд клопотань про надання притулку, поданих в одній з держав-членів Європейського Співтовариства (1990 р.[496] .

Починаючи з 90-х рр. XX ст. для Європи характерним стало істотне зближення міграційно-правової політики держав-членів ЄС.

Важливу роль в регулюванні міграції населення відіграла також Маастріхтська угода 1992 р., яка визначила принципи розширення співпраці між державами-членами Європейського союзу в області імміграції і безпеки[497].

З 1991 по 1994 рр. в рамках ЄС був обговорений, розроблений і прийнятий ряд нових документів і принципів:

­ переліки «безпечних країн» для значного скорочення кількості тих, що звертаються з проханням про надання політичного притулку;

­ документи про «безпечне небо» (або «безпечних зонах, що охороняються»), тобто зонах, де містяться біженці, в державах, що не входять в ЄС;

­ принцип «безпечних третіх країн», направлений на зменшення кількості тих, що звертаються з проханням про надання політичного притулку, на більш рівномірний розподіл тягаря по їх прийому і (останнє, але не менш важливе) на проведення переговорів з транзитними країнами, що не є членами ЄС;

­ узгодження переліку країн, для яких потрібні візи;

­ створення європейських інформаційних систем для ідентифікації тих, що звертаються з проханням про надання політичного притулку, щоб виключити випадки повторних звернень;

­ введення санкцій проти тих, хто перевозить документів іммігрантів, що не мають, з передачею функцій контролю, наприклад, авіакомпаніям;

­ створення буферних зон на сухопутних кордонах ЄС[498].

Проте практика постмаастрихтської співпраці в області міграційної політики висунула на перший план недоліки міжурядового методу, а саме: неефективність вироблення тактики із-за складної процедури прийняття рішень, відсутність ясно певної мети, закриті переговори, відсутність парламентського контролю, судового спостереження. Все це викликало необхідність перегляду міграційно-правової політики і вживання спеціальних заходів на рівні Союзу.

Амстердамський договір 1997 р., що набув чинності в 1999 році, став на цьому шляху вирішальним кроком. Ряд положень даного договору покликаний сприяти формуванню загальної імміграційної політики ЄС, направленої на створення «простору свободи, безпеки і правопорядку»[499].

Комунітаризація імміграційної політики стала одним з важливих нововведень Амстердамського договору. З цієї миті Шенгенські досягнення стали невід'ємною частиною правового механізму Європейського Союзу. Амстердамський договір передбачає вироблення єдиної політики відносно імміграції, яка увійшла до компетенції Європейського співтовариства. Наднаціональні юридичні інструменти отримали пріоритет над національним законодавством, внаслідок чого інститути ЄС дістали можливість впливати на формування міграційно-правової політики держав-членів. Це, проте, не означало, що відповідно до Амстердамського договору питання імміграції повністю передані Європейському Союзу і національні держави повністю позбавляються даної компетенції. Відповідно до принципу субсидіарності вони можуть продовжувати здійснювати національну політику відносно загальноєвропейського законодавства, ввести нові національні норми, що не суперечать наднаціональному праву і міжнародним угодам.

У справі переходу Європейського Союзу до моделі наддержавної міграційно-правової політики мали велике значення також документи, прийняті на самітах Європейської Ради у Відні (1998) і в Тампере (1999), де були позначені чотири головні напрями формування комунітарної імміграційної політики:

1) розвиток партнерства з країнами походження іммігрантів (можливість включення цієї проблематики в Загальну зовнішню політику і політику безпеки);

2) створення загальної європейської системи надання притулку;

3) справедливе поводження з громадянами третіх країн;

4) управління міграційними потоками[500].

Проявом переходу ЄС від заходів контролю до регулювання імміграції є включення деяких заходів імміграційної політики в стосунки ЄС з третіми країнами. Цей підхід заснований на першому і четвертому пунктах положень, розроблених в Тампере. При реалізації такої стратегії приймаючими державами, країни – джерела іммігрантів виявляються залученими в поле дії імміграційної політики. В цьому випадку імміграційна політика відносно індивідів здійснюється в рамках міграційного режиму, встановленого між державами.

Необхідно відзначити, що деякі дослідники вважають, що загальна імміграційна політика Європейського Союзу – факт далеко не безперечний[501]. На практиці недавно комунітаризовані проблеми зберегли сильні міжурядові особливості: домінувало прийняття одноголосних рішень, залишалися обмеженими право ініціативи Комісії ЄС, а також роль Європейського парламенту в процесі формування єдиної міграційної політики ЄС[502]. Проте можна стверджувати, що процес формування такої політики – об'єктивна реальність, а деякі її елементи цілком очевидні. Зокрема, з початку нового століття спостерігається поступове наближення національних імміграційних політик до якоїсь середньої загальноєвропейської моделі. У вересні 2000 р. був створений Європейський фонд допомоги біженцям. Європейська Комісія розробила ряд програм з метою інтеграції легальних іммігрантів в суспільство, заснованих, перш за все, на полегшенні їх доступу на ринок праці. Рада ЄС прийняла директиви, що стосуються возз'єднання сімей і статусу громадян третіх країн, що довгий час проживають на території держав-членів. Крім того, з метою боротьби з нелегальною імміграцією влітку 2003 р. в ЄС була створена спеціальна робоча група. Правда, увійшли до неї всього лише п'ять держав-членів: Німеччина, Іспанія, Італія, Франція, що завжди підтримують формування загальної імміграційної політики ЄС, а також Великобританія, прагнуча відстояти особливу позицію. Всі ці події свідчать про активну діяльність ЄС по формуванню загальної імміграційної політики.

В наші дні міграційна політика усередині самого ЄС вибудовується в прямій залежності від характеру юридичного зв'язку індивіда і держави. Тільки громадяни держав-членів ЄС в повному обсязі користуються правом на вільне пересування в рамках Союзу зі всіма супутніми привілеями. Початок цьому покладено ще в 1957 році, коли був підписаний Договір про заснування Європейського Економічного Співтовариства, в якому були закладені принципи регулювання міграції в межах Співтовариства, що отримали назву «Право вільного пересування». Подальші рішення інститутів Європейських Співтовариств склали основу міграційної політики в рамках ЄС спочатку у складі шести, а потім п'ятнадцяти країн. Від цього внутрішнього міграційного регулювання слід відрізняти політику відносно громадян нових десяти членів ЄС, яка носить компромісний характер, і імміграційну політику відносно громадян держав, що не входять в ЄС.

Більшість «старих» держав-членів ЄС заявили, що вони обмежать вільний доступ на їх територію громадян нових десяти країн-учасниць ЄС на час перехідного періоду[503]. Фактично мова йде про те, що даній категорії населення ЄС відмовлено в праві вільного працевлаштування в державах Західної Європи, причому обмеження ці варіюються по термінах і по інших параметрах від країни до країни. Наприклад, Нідерланди встановили перехідний період всього в один рік, а ось Данія, Німеччина, Франція, Італія і Австрія вибрали семирічний період – гранично допустимий по законах ЄС термін для випробувальної адаптації «нових європейців». Такі заходи держав-членів викликають критику з боку Єврокомісії. Ґрунтуючись на експертних оцінках, Комісія прогнозує порівняно малий притік іммігрантів з нових країн (в сукупності - близько 220 тисяч осіб на рік) і заявляє, що зроблені дії неадекватні ситуації, що складається. Проте, признається вірогідність масштабнішого використання території нових держав-членів ЄС для транзиту нелегальних іммігрантів з інших регіонів. У результаті новим державам-членам доводиться просто змиритися з тим фактом, що однією з умов їх вступу в ЄС було зобов'язання прийняття жорстких правил його міграційного режиму.

Міграційна теорія і практика припускає два варіанти того, як може реалізовуватися міграційна стратегія. Перший варіант означає застосування заходів карального характеру по відношенню до держав, які не прагнуть стримувати масові хвилі емігрантів. Здебільшого - це економічні санкції, а також посилювання імміграційного контролю саме відносно вихідців з цих країн. Ця стратегія може бути умовно позначена як «негативна» дія на країни еміграції, ефект якого носить короткостроковий характер, оскільки не усуваються причини еміграції. Альтернативою такому рішенню служить широко відомий за кордоном «причинний підхід» (root causes approach), коли застосовуються превентивні заходи, направлені на усунення причин масової еміграції з тієї або іншої держави. На практиці це виражається у фінансовій і технічній допомозі розвитку для вирішення, перш за все, економічних проблем. Цим підходом є «позитивна» дія на країни еміграції, при цьому висока вірогідність довгострокового бажаного ефекту[504].

Фактично ЄС намагається пов'язати обидва підходи, що продемонстрував саміт в Севільї в 2002 році. Проте країнам ЄС так і не вдалося прийняти рішення про беззастережно жорстку позицію відносно тих країн, які не бажають належним чином співпрацювати з ЄС в цілях запобігання нелегальній імміграції. У зв'язку з наявними розбіжностями про заходи впливу, на даному етапі ЄС прагне до укладання угод про реадмісії (про повернення) з країнами еміграції. Рада міністрів ЄС охарактеризувала їх як «надзвичайно корисний і ефективний інструмент в боротьбі з нелегальною імміграцією»[505]. Основна мета таких угод полягає в тому, щоб налагодити механізм майже автоматичного повернення нелегалів в країну їх мешкання.

Угоди про реадмісію по оцінках фахівців дійсно є жорстким інструментом боротьби з нелегальною імміграцією[506]. Нарівні із зобов'язаннями щодо власних громадян, держава, яка підписує з ЄС угоду по реадмісії, бере на себе зобов'язання по прийому осіб без громадянства, або тих, хто має іншу юрисдикцію, якщо вони нелегально в'їхали в ЄС з території країни, з якою укладена угода[507]. А самі угоди про реадмісію підвищують відповідальність країни як за її громадян, так і за осіб з іншим юридичним статусом, що знаходяться на її території. Таким чином, в реалізації своєї імміграційної стратегії ЄС прагне до дії не тільки на індивідів (тобто самих іммігрантів), але і на країни їх походження.

Перша подібна угода була укладена в листопаді 2002 року між ЄС і Гонконгом. Згодом з'явилися подібні договори з Макао, Шрі-Ланкою і Албанією. Положення про реадмісію включені в Угоди про політичний діалог і співпрацю з Центральноамериканськими державами і Андською Групою, а також в Угоду про асоціацію з Сирією. В даний час йдуть відповідні переговори з Марокко, Алжиром, Туреччиною, Пакистаном, Китаєм, Україною.

Країни ЄС почали розглядати легальних і нелегальних іммігрантів, що знаходяться на їх території, як якусь об'єктивну реальність. Ця обставина може виявитися вирішальною в проведенні збалансованої, зваженої політики. Проте, поки окремі країни ЄС мають достатній простір для маневру в даній області, перекоси неминучі. Прагнення ряду держав отримувати вигоди від притоку дешевої робочої сили, не розділяючи при цьому імміграційного тягаря, стримує ефективність міграційної стратегії ЄС. Тому лише повна комунітаризація імміграційної політики може сприяти досягненню принципових цілей: вирішенню проблеми старіння населення, гарантуванню зайнятості у ряді секторів економіки, за умови безпеки і соціальної стабільності в державах Союзу.

До причин, що зумовили необхідність істотних змін в міграційній політиці країн Європейського Союзу, слід віднести надлишок робочої сили на європейському ринку праці, яка привела до соціальної напруженості, антиіммігрантським настроям, і, як наслідок, екстремістським проявам і расовим переслідуванням. Через вказані причини сучасний етап розвитку міграційного законодавства ЄС характеризується інтенсифікацією правового регулювання. Останніми роками в рамках міграційної політики ЄС були видані численні правові акти, направлені головним чином на спрощення процедури видворення, встановлення єдиного формату посвідок на проживання, що видаються державами-членами, протидія незаконній імміграції кримінально-правовими засобами і т.д.

Так, відповідно до Директиви 2001/40/ЄС Ради від 28 травня 2001 р. «Про взаємне визнання рішень про видворення громадян третіх країн», рішення про видворення іноземця, винесене однією з держав-членів, підлягає виконання іншими державами-членами, на території яких може знаходитися відповідна особа. Спрощенню процедури видворення служить також Директива 2003/110/ЄС від 25 листопада 2003 р. «Про сприяння транзиту в рамках заходів по видворенню повітряним шляхом». Згідно Директиві 2003/86/ЄС Ради від 22 вересня 2003 р. «Про право на сімейне возз'єднання», іноземець, що отримав посвідку на проживання терміном більш на один рік в одній з держав-членів, має право отримати дозвіл на переїзд до нього з-за кордону подружжя і дітей, що також не є громадянами Європейського Союзу.

Регламент (ЄС) Ради № 1030/2002 від 13 червня 2002 р. «Про встановлення одноманітного формату посвідки на проживання для громадян третіх країн» встановлює, аналогічно візам, єдиний формат посвідок на проживання, що видаються державами-членами. У посвідки на проживання також незабаром планується включити біометричні індикатори.

Правовими актами, направленими на протидію незаконній імміграції кримінально-правовими засобами є: Директива 2002/90/ЄС Ради від 28 листопада 2002 р. «Про визначення допомоги незаконному в'їзду, транзиту і перебуванню», що встановлює ознаки відповідних злочинів, і Рамкове рішення 2002/946/ПВД Ради від 28 листопада 2002 р. «Про посилення кримінально-правових стандартів з метою покарання допомоги незаконному в'їзду, транзиту і перебуванню», що передбачає заходи відповідальності за їх здійснення, які можуть досягати восьми років позбавлення волі.

Проте, спостерігаються не тільки позитивні моменти в розвитку міграційного законодавства ЄС убік детальнішої регламентації, з одночасним збереженням пошани до прав людини, але і звучать критичні зауваження відносно деяких правових актів, що є елементами міграційного законодавства ЄС. Це, безумовно, свідчить про наявність деякої недоробки правового регулювання (правові прогалини, заформалізованість деяких положень і т.ін.), і про наявність суперечностей між нормами регіонального міграційного законодавства і нормами міжнародного права. Так, в квітні 2004 р. Управління Верховного Комісара ООН у справах біженців виразило своє побоювання, що один з ключових елементів законодавства ЄС – Директива по процедурі надання притулку – в своєму застосуванні може привести до порушення норм міжнародно-правового захисту біженців, оскільки в цьому документі не міститися безумовні зобов'язання по задовільних процедурних стандартах і в той же час «горить зелене світло» для продовження здійснення державами, що вже отримали негативні відгуки, практики винесення ухвал по клопотаннях про надання притулку.

В даний час ЄС активізує роботу по зміні системи трудової міграції. При цьому новим інструментом, що спрощує отримання мігрантами дозволів на роботу і що дає їм право працювати на всьому просторі ЄС стане blue card («блакитна карта»). Основне призначення «блакитних карт» – вирішення проблеми кадрів у Європі. Насамперед Євросоюзу не вистачає висококваліфікованих фахівців – лікарів, інженерів, учених-дослідників, фахівців в області комп'ютерної техніки. Окрім цього, кризу переживає і демографічна ситуація в країнах Європи. У зв'язку із значним скороченням народжуваності останніми роками населення ЄС старіє катастрофічними темпами. Вже зараз приріст населення в багатьох європейських країнах повністю залежить від імміграції. В даний час, по суті, трудова міграція в ЄС регулюється національним законодавством кожній з 27 країн-учасниць. «Блакитні карти» ж покликані уніфікувати ці правила. «Блакитні карти» дадуть можливість їх володарям після закінчення фіксованого контракту переїздити для роботи в іншу країну ЄС. Сім'я володаря blue card матиме право на мешкання в ЄС протягом терміну дії документа. Карта видаватиметься на п'ять років, легко продовжуватися. Крім того, вона буде дійсна протягом п'яти років після повернення працівника з ЄС на батьківщину, для того, щоб він міг повернутися у будь-який момент у разі появи вакансії. ЄС також обіцяє ввести для утримувачів карт деякі соціальні пільги. В той же час «блакитна карта», на відміну від тієї, що діє в США green card («зелена карта»), не надаватиме її володарям права на постійну посвідку на проживання в Євросоюзі і на необмежений за часом трудовий контракт. Подати прохання про видачу йому blue card іноземець зможе лише після того, як відпрацює по трудовому контракту не менше 2 років в країні ЄС. Окрім цього, передбачається, що Євросоюз видаватиме blue card по бальній системі оцінки кандидата залежно від рівня його освіти і кваліфікації, як це роблять в Австралії, Канаді, США. Претендентам також доведеться як мінімум скласти іспит на знання мови[508].

Таким чином, впровадження нового інструмента буде важливим кроком в становленні загальної міграційно-правової політики ЄС у сфері трудової міграції, що регулюється до цих пір національними законодавствами.