Вторинне законодавство

Ст.189 (ЄС) чітко розмежовує природу регламентів та директив. Як зазначалося вище, регламенти є обов'язковими у національному праві. Директиви є зобов'язуючими щодо "очікуваного результату" і обов'язковими для країн-членів.

Справа 43/75, Defrenne v. SABENA [1976] ECR 455. Основні питання цієї справи розглянуто нижче.

2 Впровадження директив у національне законодавство є "імплементацією", а не "інкорпорацією", оскільки сама по собі директива не запроваджується у національне право автоматично або через відповідні закони, скоріше її положення використовують як керівництво для законодавства. Теоретично, якщо право будь-якої країни ЄС відповідає цілям директиви, ця країна не повинна впроваджувати директиву у повному обсязі.

62

Може здатися, що відповідно до ст.189 (ЄС) фізичні особи покладаються на регламенти — як на право ЄС, а на директиви — як на національне право1. Але після рішення Європейського суду про те, що статті Договору можуть мати пряму дію, виникла можливість застосування тієї самої концепції щодо директив. Остаточно ситуація з'ясувалася лише через 10 років.

Вперше можливість розширення прямої дії поза межами статей Договору з'явилась у справі Grad2, коли суд відчував надійніший грунт, оскільки мав справу з рішенням: "Хоч згідно ст.189 регламенти дійсно мають пряме застосування, а отже спроможні мати пряму дію, це не означає, що інші категорії юридичних актів, зазначені у цій статті, ніколи не можна використовувати подібним чином. Зокрема положення, згідно якого рішення є обов'язковими в усій повноті для тих, кому вони адресовані, дає право поставити запитання, чи може виконання зобов'язань, що випливають з рішення, бути вимогою інститутів Співтовариства щодо адресата або, можливо, таке право будуть здійснювати усі ті, хто зацікавлений у виконанні цих зобов'язань.

Зміна логіки щодо рішення, адресованого до країн ЄС, що є обов'язковими у всій повноті (проте тільки для країн-членів) і не стало частиною національного права, не є значною.

Новий крок Європейський суд зробив у справі Van Duyn3, де постало питання щодо прямої дії ст.48 (ЄС) (вільний

1              Справа 102/79, Commission v. Belgium [1980] ECR 1473; справа 270/81,

Felicitas [1982] ECR 2771.

2              Справа 9/70, Grad [1970] ECR 825.

о

Справа 41/74, Van Duyn [1974] ECR 1337. Однак першою справою, в якій стверджувалось існування прямої дії у директиві і не висувалося питання щодо статей Договору, стала справа 51/76, Verbond [1977] ECR 113.

63

рух робочої сили) та директиви 64/221 (ЄС), що визначає "громадський порядок" відносно застосування норм Договору щодо вільного пересування людей. Європейський суд повторив свою постанову у справі Град, що ст.189 (ЄС) допускає пряму дію не тільки регламентів ЄС, але й інших актів, а обов'язковий характер директиви вимагає надання можливостей зацікавленим посилатися на них.

Суд констатував: "Зокрема, коли органи Співтовариства намагаються за допомогою Директиви зобов'язання на країни Є С дотримуватися відповідної поведінки, користь від такого акта була б незначною, коли б фізичні та юридичні особи не могли скористатись ним у національних судах, а останні не могли розглядати його як частину права ЄС".

Первісною основою для визнання за директивами прямої дії є доктрина ефективності.

З ефективністю пов'язана ідея юридичної певності. Європейський суд також посилався на непевність від невпровад-жених або невідповідним чином упроваджених директив як на причину надати директивам пряму дію.

"Якщо директива не була належним чином запроваджена у національне право, фізичні та юридичні особи не можуть визначити повною мірою своїх прав. Цей етап непевності індивідів існує навіть після прийняття Європейським судом рішення про те, що відповідна країна Є С не виконала своїх зобов'язань згідно директиви, і навіть якщо суд визнав, що окремі положення директиви є цілком точними та безумовними для того, щоб застосовуватися у національних судах. Тільки належне запровадження директиви покінчить зі станом непевності — саме через нього виникне юридична певність1, яка має існувати, коли фізичним та юридичним особам необхідно обстоювати свої права".

Після надання директивам прямої дії набув подальшого розвитку горизонтальний прямий ефект деяких статей Договору. Перспектива для фізичних осіб та корпорацій бути відповідальними за зобов'язання, які містяться у сотнях дирек-

1 Справа С-208/90, Emmott [1991] ECR 1-4269.

тив, мали велике значення для юридичної стабільності в межах Співтовариства. Аргументи проти горизонтальної прямої дії сфокусовані на характері самих директив — вони стосуються тільки країн-членів: лише країни ЄС відповідають за невпро-вадження директив, директиви не є прямо застосованими (так само, як статті Договору), і директиви формально не потребували опублікування. Аргументи на користь горизонтального прямого ефекту базуються переважно на принципах справедливості та безсторонності: умови стосовно прямої дії є однаковими для директив і для статей договору; Європейський суд завжди брав до уваги зміст, а не форму, тому класифікація документа як директиви не є визначальною щодо його дії; згідно принципу ефективності, директиви прямої дії повинні бути обов'язковими як для фізичних осіб, так і для країн-членів; у деяких випадках матиме місце довільна дискримінація працівників державного та приватного секторів, оскільки між ними важко визначити різницю.

Здається, справа Marshall1 вирішила дві проблеми: масштаб вертикальної прямої дії та можливість мати горизонтальну пряму дію. Позов пані Маршалл базувався на забороні дискримінації жінок відповідно до Директиви про однакове ставлення 76/207, оскільки її відправили на пенсію у 62 роки тоді, як для чоловіків пенсійний вік наставав у 65 років. Це, на її думку, було порушенням Директиви. Європейський суд погодився з аргументом щодо вилучення горизонтальної прямої дії, запропонувавши ширше застосовувати вертикальну пряму дію: "Стосовно аргументів про неможливість застосування Директиви проти фізичної або юридичної особи необхідно підкреслити, що згідно ст.189 (ЄС) Договору про обов'язковий характер директиви, що створює основу для посилання на неї у національних судах, вона діє тільки щодо "кожної країни-члена, якій вона адресована". Директива, отже, не може зобов'язувати окремого індивіда, і на її положення не можна посилатися у справах проти фізичних та юридичних осіб.

Справа 152/84, Marshall [1986] ECR 723.

64

65

Необхідно підкреслити, що коли фізична особа, яка є стороною у судовому процесі, може посилатися на директиву у позові проти держави, вона має можливість це зробити, незважаючи на те, в якій якості виступає держава — роботодавця чи державної установи. Запобіжні дії приведуть до того, що держава зможе скористатися досвідом власних помилок для дотримання норм права ЄС".

Одним з наслідків відсутності у директив горизонтальної прямої дії, коли в основу прямої дії покладається неможливість для країни-члена посилатися на свої власні помилки, є те, що країни Є С не можуть посилатися на невпровадження директив у справах проти фізичних осіб1.

Основним наслідком рішення у справі Маршалл є те, що Європейський суд розширив перелік державних органів влади, відповідальних за впровадження права ЄС.

Нарешті, у справі Foster4 Європейський суд намагався окреслити зовнішні межі відповідальності держави. У цій справі відповідачем виступала компанія Бритіш Газ, що свідчить про труднощі визначення органів державної влади у сучасній політичній системі. Бритіш Газ було комунальним підприємством, яке належало державі, але згодом було прива-

1              Справа 80/86, Officer Van Justitic [1987] ECR 3969.

2              Справа 103/88, Fratelli Constanzo [1989] ECR 1839.

3              Справа 222/84, Johnston [1986] ECR 1651.

4              Справа С-188/89, Foster [1990] ECR 3313.

тизоване через продаж його акцій населенню. На той час, коли виник позов щодо статевої дискримінації, воно ще належало державі, проте під час слухання справи у Європейському суді було вже приватизованим.

Для обгрунтування свого рішення, Європейський суд дав стисле формулювання, запропоноване у висновку Ван Жер-вен АГ: "Установа будь-якої форми власності, що відповідає за рішенням держави і під її контролем за надання комунальних послуг, з цією метою забезпечується спеціальними повноваженнями, що виходять за межі тих, які виникають згідно звичайних правил щодо фізичних осіб".

Вислів "соціальні повноваження", можливо, включає будь-яку комунальну установу, що залишається монопольною у національному або регіональному масштабах після приватизації. Повністю відкритим питанням є ступінь державного контролю. Спірним залишається також питання стосовно концепції комунальних послуг. Отже якщо справа Фостер передбачала рамки, в яких держава може визначатися, вона не усунула стану непевності, що виник після справи Маршалл. Той факт, що Європейський суд дозволив національним судам застосовувати це визначення, також перешкоджає спробам створити визначення, яке можна було б застосовувати з високим ступенем одностайності в рамках усього Співтовариства.

Цей стан непевності призвів до пожвавлення дебатів щодо горизонтальної прямої дії директив. У другій справі Маршалл Ван Жервен АГ висловилась за впровадження горизонтального прямого ефекту, хоча характер справи цього не вимагав, а у рішенні суду про це не згадувалось1.

При розгляді справи Paula Faccini Dori2 суд просили переглянути своє рішення у справі Маршалл про те, що директиви не можуть мати горизонтального прямого ефекту. Виявивши обережність у справі Маршалл, суд, очевидно, мав намір усунути деякі аномалії, створені щодо кордону між державним і приватним секторами. Поняття "держава" отримало широке тлумачення. Національним судам було запропоновано тлумачити національне право у світлі невпроваджених директив у всіх справах, а не тільки у тих, що стосуються

1              Справа С-271/91, Marshall [1993] ECR I-4367.

2              Справа С-91/92, Paula Faccini Dori [1994] ECR 1-3325.

66

67

держави. Чи погодиться Європейський суд врахувати це, визнаючи за директивами можливість мати пряму дію у всіх випадках, коли закінчився крайній термін їхнього впровадження?1

Розглядаючи справу Фачіні Дорі, Європейський суд відмовився переглянути рішення у справі Маршалл. Він підтвердив, що директиви неспроможні мати горизонтальну пряму дію. У постанові суду обстоювалась думка, що Співтовариство не має повноважень запроваджувати зобов'язання на підставі директив з невідкладною дією стосовно фізичних осіб. Згідно ст.189 (ЄС) це — прерогатива регламенту. Відсутність горизонтальної прямої дії не позбавляє потенційних володарів права на відшкодування згідно невпровадженої директиви. Європейський суд послався як на зобов'язання тлумачити згідно справи Marleasing2, так і на широкі можливості щодо компенсації від держави відповідно до справи Francovich3. Проте він заперечив можливість приватної особи посилатися на невпро-ваджену директиву під час процесів у національних судах проти іншої приватної особи.